關于地方人大及其常委會在立法工作中主導作用的研究報告

具有法定立法權的地方人大及其常委會，如何在立法工作中發揮主導作用，形成和健全相應的體制機制，是當前立法工作者十分關注的問題。我們的研究報告，立足于上海市人大常委會歷年的探索和實踐，從理論結合實踐的角度，試圖對這一問題作出回答。

地方人大及其常委會的立法主導作用源自法定的立法權?，F今階段強調這一重要作用，主要是針對多年立法實踐中存在的一些傾向性問題。30多年的地方立法實踐中，特別是改革開放以來，由于社會管理事務的日益復雜和人民群眾需求的多元化，地方立法中行政管理型立法占有相當數量。這類立法往往較多由行政部門起草，體制設計、條款內容更多由行政部門主導提出，審議、修改等環節也受到行政部門的較大影響，人大及其常委會在其中更多扮演的是“批準者”的角色。這一立法模式在一定程度上提高了立法效率，滿足了特定歷史條件下經濟社會發展對立法的需求，但由此產生的地方保護、部門利益法制化等問題也影響了地方立法質量的提高。

從地方立法的實踐出發，地方人大及其常委會在地方立法工作中的主導作用，主要體現在以下三個方面：一是在立法總體思路上統籌考慮。在同級黨委領導下由地方人大及其常委會對立法工作進行通盤考慮、總體設計，突出人大統領立法工作的作用，緊緊圍繞經濟社會發展的大局和改革發展穩定的全局來謀劃和組織立法工作，增強立法的針對性、及時性和系統性，發揮立法的引領、推動和保障作用。二是在立法具體環節上統籌協調。地方人大及其常委會在規劃、立項、起草、審議、修改等各個環節中發揮統籌協調作用，合理配置立法資源，牢牢把握立法進程，既充分調動政府、社會等有關各方的積極性，妥善平衡各方需求，積極回應社會關切，又要防止地方保護和部門利益的干擾，進一步樹立立法機關的權威性。三是在法律制度設計上的決策主導。對法規涉及公民有關權利、義務的確定，執法主體權力、職責的設置，以及具體法律責任條款的設定等內容，地方人大及其常委會在把握合法性、合理性原則和進行科學論證的基礎上，敢于決策、善于決策，在矛盾的焦點上“劃杠杠”，作出合法、合規、合理的決策。

強調人大在立法工作中的主導作用，并非人大在立法中全盤包攬所有工作，而是在立法工作中掌控全局、積極協調、加強組織，使整個立法活動在人大主導下，準確反映經濟社會發展規律，更好發揮立法的引領和推動作用。

新修改的《中華人民共和國立法法》明確將“人大加強對立法工作的組織協調，發揮在立法中的主導作用”寫入法律條文。按照全國人大的解釋，人大發揮在立法中的主導作用，應當體現在法律法規的立項、起草、審議、修改、表決等各個環節。為此課題組提出如下建議：

第一，進一步完善法規立項機制。長期來，政府部門出于對立法的需求，立法項目和相關議案大多由政府部門提出。這種政府部門提什么人大審什么的被動“等米下鍋”的立項模式，一是容易產生部門利益傾向以及濫用地方立法資源問題，二是人大立法受制于政府，涉及復雜利益關系、政府部門不愿碰的重大立法項目，無法及時提上立法議程?？陀^地看，出于管理工作的實際需要，政府部門提出立法要求有其合法性、合理性和現實性，人大應當支持。消除立法部門化、部門利益法制化的傾向，并不意味政府無權提出法規草案?？梢詳喽ǎ窈笳匀粫欠ㄒ幇傅闹饕岢稣?。對這部分立法案，人大主導作用主要體現在加強審查審議、防止部門利益以及濫用立法資源上。目前已形成的立項論證制度可以有效解決這一問題，同時立項論證制度在實踐中也應不斷完善。當前立項方面迫切需要解決的是，如何將涉及復雜利益關系、政府部門不愿碰的一些重大立法項目，及時提上立法議程。當然由人大自己起草提出法規草案是一種可行途徑，但有的由政府提出可能更為合理?？梢钥紤]由人大代表提出議案來促成重要法規立項。人大代表在大會期間依法提出代表議案，由大會主席團研究決定作為大會議案的，專門委員會在會后研究認為符合重要法規要求的，可列為立法預備項目，在交有關政府部門研究辦理過程中應當予以督促，跟蹤辦理，通過立法滾動推進機制，促進其盡快進入立法議程。

第二，進一步健全法規起草機制。長期以來，法規起草一般都遵循“誰主管、誰負責、誰起草”的模式，涉及政府職能的法規主要由行政部門起草，人大過問不多?？陀^地說，由行政主管部門起草法規有利有弊，有利方面是行政主管部門對實際情況比較了解，起草的草案比較接地氣；不利的方面是視角比較偏，容易過多考慮部門利益以及部門管理的方便。從理論上說，行政主管部門起草法規草案的缺陷完全可通過人大的審議修改加以克服。實際上，由于審議時間較短等原因，草案中的“先天不足”往往難以通過審議修改得到徹底糾正。因此，發揮人大對立法工作的主導作用，必須高度重視法規草案的起草環節，建立公開、透明、開放、多元的法規草案起草機制。今后，綜合性、全局性、基礎性的重要法規草案，人大可委托社會組織起草，也可由人大有關委員會、行政部門和專家學者組成三方結合的工作班子起草。專業性法規草案由政府主管部門起草，人大有關委員會應當提前介入。人大提前介入不是越俎代庖，也不能僅限于當聯絡員，只是了解工作進度，而是從三個方面發揮作用：一是在合法性方面嚴格把關，對不合法的內容及時提出糾正性意見；二是在合理性方面應當參與研究討論，但不宜發表決斷性意見；三是在表述準確性方面提出指導性意見。

第三，進一步加強對立法各環節的組織協調。人大在立法工作中的主導作用很重要的一點，就是加強對立法工作的組織協調。除了繼續完善聽取政協委員、民主黨派、人民團體、社會組織、專家學者意見的機制和程序，拓展公民有序參與立法的途徑，加強與相關政府部門的溝通協調外，對法規草案中的關鍵條款和各方意見爭議較大的條款，建議建立第三方評估機制，將這些條款交有關機構研究論證，提出客觀、公正、有說服力的評估報告。人大依據評估報告再與有關方面溝通協調，這將有助于提高溝通協調的說服力。

第四，進一步完善審議程序，提高審議質量。審議環節是人大發揮主導作用的集中體現。在審議階段，一要進一步完善法規解讀制度。法規提案人在解讀報告的最后，應當說明法規實施后的效果預評估和保證法規實施的人、財、物準備情況。常委會在審議時則側重在這方面進行審議。二要盡快按照新修改的立法法規定，建立法規通過前的評估機制。在法制委提出表決建議稿前，由法工委組織人大代表、法律及相關專業的專家學者、政府部門、有關社會團體與行業協會、有關企事業單位等，就法規草案中的主要制度規范的可行性、社會效果等進行評估，作為常委會表決法規草案的參考。三要制定單項表決的程序規范，健全表決機制。

第五，進一步完善人大自身的各項制度。人大發揮立法主導作用，也應依法進行。不久前市人大常委會已對《上海市制定地方性法規條例》作了修改。除此之外，人大及其常委會還有很多與行使職權有關的法規、規范性文件，建議常委會組織力量逐件進行審查，并結合常委會近年來的成功實踐，適時進行修改。

第六，進一步發揮人大代表在立法中的重要作用。堅持人大代表在立法工作中的主體地位：一是健全人大代表議案、書面意見與立法規劃、立法計劃的銜接機制，讓代表立法議案更多進入立法規劃和立法計劃；二是更多吸收人大代表參與立法調研和法規審議活動；三是建立健全聽取區縣人大、鄉鎮人大意見的工作機制。今年全國人大修改地方組織法，規定“縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會”。建議市人大常委會推動區縣人大常委會建立法制委員會，并建立市和區縣兩級法制委員會的聯系工作機制。

第七，重視立法專業力量的建設。中外各國的立法實踐證明，專門立法工作隊伍強不強，專業水平高不高，對立法機關最終制定出來的法律法規的質量至關重要。從我國立法體制看，各級人大常委會立法專門隊伍主要包括各委員會的辦公室和法工委這一法制工作機構。加強立法專門隊伍建設：一要充實人員，配強機構；二要創造學習、鍛煉、提高的機會，如組織開展立法工作培訓，讓他們有機會參加重要的報告會和相關的研討會，采取以老帶新的工作機制等；三要研究建立適合立法專業人員發展的機制，如學習市政府法制辦設置法制高級專務的做法、建立職稱評定制度等，以調動他們的積極性和創造性。

如何更好地發揮人大對立法工作的主導作用，完善相關的體制機制是人大面臨的重大課題。人大在立法中的主導作用是在黨的領導和支持下的主導作用。只有堅持黨的領導，人大才能有效發揮立法主導作用，才能有效進行組織協調。堅持黨對立法工作的領導不是空話，必須有具體的制度和程序作保障：一是對市委關注的重大改革開放課題，人大要主動跨前一步，開展相關研究；對市委認為需要立法的事項，特別是需“于法有據”的重大改革，人大要及時組織有關方面積極起草法規草案。二是在法規草案審議、修改過程中遇到涉及重大制度改革的決策，涉及大多數群眾切身利益的決策，以及一些比較敏感問題的決策，主動向市委常委會報告，爭取建立市委常委會聽取市人大常委會黨組有關立法決策情況的專項報告制度。