關(guān)于加強本市預(yù)算審查監(jiān)督的幾點建議

為促進新預(yù)算法的有效實施，課題組認真學(xué)習(xí)黨的十八大以來的重要文件，梳理總結(jié)本市預(yù)算審查監(jiān)督的基本實踐和成功經(jīng)驗，赴徐匯、青浦、寶山、嘉定和閔行等區(qū)開展調(diào)查研究，借鑒各區(qū)預(yù)算審查監(jiān)督的有效做法，特提出如下意見和建議。

一、預(yù)算審查監(jiān)督的基本經(jīng)驗

近年來，本市預(yù)算審查監(jiān)督圍繞增強實效不斷規(guī)范、細化，取得了明顯進展。一是選準切入點，將審查監(jiān)督做實。根據(jù)市委中心工作、市人大常委會工作要點，選準切入點和突破口，推進政府完善財政基礎(chǔ)管理。監(jiān)督部門預(yù)算制度實施、跟蹤國有資本經(jīng)營預(yù)算、檢查“三公”經(jīng)費支出使用情況查等取得良好效果。二是細化操作，將法律規(guī)范落實。市人大及其常委會已形成包括預(yù)算預(yù)審、初審和大會審查三個階段的規(guī)范，在跟蹤預(yù)算編制、審批、批復(fù)、執(zhí)行、調(diào)整、決算審批等方面，均有較為成熟有效的工作流程。三是加強聯(lián)動，將監(jiān)督成效夯實。形成合力，化解政府財政管理瓶頸。聯(lián)合跟蹤向區(qū)縣轉(zhuǎn)移支付情況，推動提高公共服務(wù)均等化。舉辦各級人大代表預(yù)算審查專題培訓(xùn)，增強代表履職能力，交流總結(jié)預(yù)算審查監(jiān)督經(jīng)驗。

二、實施新預(yù)算法面臨的主要問題

應(yīng)該說，當前本市人大預(yù)算審查監(jiān)督工作離代表的要求和市民的期望尚有一定的差距，按照新預(yù)算法規(guī)定，還有一些難點問題和瓶頸需要突破和解決。

第一，提升預(yù)算審查質(zhì)量尚有較大空間。新預(yù)算法對預(yù)算審查程序進行了完善，并作出了具體規(guī)定。在較短的法定時間內(nèi)進行有效的初步審查和互動反饋，其前期的信息積累、準確研判，而后的文件往來，都要求預(yù)算草案初步方案盡可能完整準確，要求人大相關(guān)部門密切協(xié)同，與政府財政部門保持良性互動，為代表提供有效服務(wù)等，這需要深化和細化相應(yīng)規(guī)范。

第二，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督尚需要進一步深化規(guī)范。新預(yù)算法不僅強化了預(yù)算約索，也大幅度拓展了預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容。在監(jiān)督領(lǐng)域和縱深都有拓展的情況下，增強監(jiān)督實效更要突出重點。在某些重點行業(yè)和特定專項政策研判不夠清晰的情況下，目前存在的趕進度、走程序的情況需要花力氣改變；特別是政府完善財政制度，提升行政理念需要進一步強化。

第三，預(yù)算審查監(jiān)督的專門力量比較薄弱。新預(yù)算法的實施需要的不僅是理念的轉(zhuǎn)變，更是工作質(zhì)量和目標的提升。目前，市、區(qū)縣人大預(yù)算審查監(jiān)督工作機構(gòu)和隊伍建設(shè)比較薄弱，機構(gòu)不全、專業(yè)人才缺乏，制約了預(yù)算審查監(jiān)督工作的基礎(chǔ)建設(shè)和服務(wù)水平，工作隊伍力量與所承擔(dān)的工作職責(zé)明顯不匹配。

三、關(guān)于貫徹新預(yù)算法提升預(yù)算審查監(jiān)督水平的建議

貫徹落實新預(yù)算法，政府和人大都應(yīng)當依法履職，積極作為，并實行良性互動。政府部門要切實履行好新預(yù)算法規(guī)定的職責(zé)，建立健全各項預(yù)算管理制度。增強預(yù)算政策理念和法治意識，自覺接受人大的審查監(jiān)督；人大有關(guān)部門要主動適應(yīng)預(yù)算管理基本規(guī)律和特點，依法嚴格監(jiān)督，促進預(yù)算管理的完善和預(yù)算績效的提高，增強監(jiān)督實效。為修改完善本市預(yù)算審查監(jiān)督法規(guī)，進一步做好人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，特提出如下建議：

（一）依法監(jiān)督，做實做細預(yù)決算草案。一是預(yù)決算草案要準確完整及時提供。按新預(yù)算法規(guī)定，預(yù)算草案初步方案應(yīng)當完整反映公共財政預(yù)算、政府基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算。較為準確反映當年度預(yù)算執(zhí)行基本情況和主要問題，下年度預(yù)算安排原則和宗旨，收支主要數(shù)據(jù)及其依據(jù)，以及完成預(yù)算的主要措施。規(guī)定向本級人大報告支出預(yù)算的同時，要重點詮釋支出增減的政策內(nèi)容和依據(jù)。預(yù)算草案和決算草案及其報告應(yīng)當按照法定要求編制和節(jié)點要求提供。決算草案應(yīng)當按照代表大會有關(guān)預(yù)算的決議等要求進行審計后提供。政府應(yīng)當明確決算草案審計的時間節(jié)點安排，保障審計機關(guān)依法開展決算草案審計工作，努力做實做到位。二是增強預(yù)決算草案的完整性和可讀性。預(yù)決算草案要準確完整真實反映相關(guān)信息外，還要重點回應(yīng)社會關(guān)切的預(yù)算信息，改變代表和市民看得到卻看不懂的狀況。在報送給代表大會審查的政府預(yù)算草案中，應(yīng)當側(cè)重細化支出預(yù)算，增加重點支出的政策依據(jù)和舉例表述內(nèi)容，詳細說明預(yù)算資金具體的計劃用途和實現(xiàn)目標，提高預(yù)算草案的可讀性。市級部門預(yù)算表應(yīng)當根據(jù)各自職責(zé)細化支出的主要項目，并對其預(yù)算和政府公共預(yù)算的關(guān)系作出說明。試點并推行功能分類預(yù)算和經(jīng)濟分類預(yù)算并行的預(yù)算編制方式，同步進行宣傳和培訓(xùn)，完善審查監(jiān)督務(wù)實規(guī)范。三是落實跨年度預(yù)算平衡機制建設(shè)。要加快跨年度預(yù)算平衡機制建設(shè)，加強預(yù)算績效管理等工作，完善預(yù)算管理的體制機制。財政部門應(yīng)當探索編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來重大財政收支情況作科學(xué)判斷和分析，為規(guī)劃期內(nèi)可能進行的重大項目建設(shè)、重要改革和政策調(diào)整，提供財力預(yù)測；研究政策目標、運行機制和評價辦法，并審查監(jiān)督財政規(guī)劃執(zhí)行實施情況。三年滾動財政規(guī)劃可以單獨編制，逐步細化，也可以添加在現(xiàn)行的預(yù)算草案中，一并提供代表審議。這對代表預(yù)算審查的信息積累、預(yù)算執(zhí)行情況的預(yù)期和預(yù)判，以及促進預(yù)算的有效實施都具有積極作用。

（二）突出重點，增強預(yù)算審查監(jiān)督實效。一是重點審查預(yù)算安排的政策依據(jù)。人大預(yù)算工作部門要提前介入，掌握預(yù)算編制信息。在審查預(yù)算時，應(yīng)當重點審查預(yù)算編制的宗旨和結(jié)構(gòu)以及與上年度預(yù)算執(zhí)行差異較大的數(shù)據(jù)的政策取向是否正確、鮮明。審查預(yù)算草案時，應(yīng)當重點審查各項支出，尤其是重點支出安排的政策依據(jù)是否正確充分，安排是否必要、規(guī)模是否合適等。二是強化日常跟蹤監(jiān)督力度。常委會預(yù)算監(jiān)督部門要跟蹤預(yù)算的批復(fù)和執(zhí)行，定期向常委會或者主任會議報告相關(guān)情況，積極促進改變預(yù)算支出執(zhí)行前松后緊的狀況。要建立和完善重大預(yù)算事項專門調(diào)查和聽證制度。要重點關(guān)注公共資金管理和使用情況，關(guān)注政府部門自身管理的效率和效益，關(guān)注重大政策的貫徹落實和目標實現(xiàn)情況，推進績效評價結(jié)果與下一年度預(yù)算安排掛鉤的聯(lián)動機制建設(shè)。日常監(jiān)督要以專題檢查為主，減少單一程序性的抄表式巡查。檢查應(yīng)當有情況反饋，必要時，常委會可以專門審議預(yù)算監(jiān)督相關(guān)議題，并作出相應(yīng)決議。三是推行轉(zhuǎn)移支付定期評估和適時退出制度。要積極推動完善政府職責(zé)和財力相匹配的財稅體制和轉(zhuǎn)移支付辦法，關(guān)注轉(zhuǎn)移支付的績效成果。同時，要促進建立專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出的監(jiān)督機制，凡市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項要求政府不再設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付，關(guān)注現(xiàn)行專項轉(zhuǎn)移支付是否必要，依據(jù)是否充分，使用效果是否達到預(yù)期目標，是否需要持續(xù)進行等。四是監(jiān)督盤活存量資金。要督促政府部門建全存量資金清理盤活機制，定期檢查清理存量資金，并報送清理盤活情況，涉及需要重新安排預(yù)算的，必須嚴格審批，并向人大常委會預(yù)算工作部門報備。五是加強超收收入安排使用審查。人大部門要建立審查監(jiān)督機制，加強對預(yù)算超收收入安排使用情況的審查和監(jiān)督，確需當年安排支出的，應(yīng)當及時向人大通報情況，履行法定程序。六是強化審計和整改跟蹤力度。強化與審計部門的溝通，充分利用審計成果，用好用足審計對于財政管理和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督功能。常委會預(yù)算監(jiān)督工作機構(gòu)應(yīng)當將人民代表大會審查批準預(yù)算的決議中有關(guān)預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)容，與審計部門及時溝通，落實需要審計協(xié)同的相關(guān)項目。常委會審議預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計報告，被審計部門的負責(zé)人應(yīng)當?shù)綍犎∫庖姡卮鹪儐柕?。支持審計部門加大對審計整改的跟蹤力度，對相關(guān)問題產(chǎn)生原因不查明、責(zé)任追究不落實、制度完善不跟進的不能放過。常委會要專門安排會議聽取審計部門審計整改情況和常委會預(yù)算工作部門對審計整改跟蹤監(jiān)督情況的報告，對審計整改不重視、不落實的部門，以及對“常見病”、“多發(fā)病”整改不力的，常委會可以作出決議，強化監(jiān)督力度。

（三）完善機制，增強審查監(jiān)督力量。一是強化預(yù)算審查監(jiān)督機構(gòu)力量。建議區(qū)縣人大考慮設(shè)立財政經(jīng)濟委員會，常委會擬增設(shè)專門的輔助工作機構(gòu)，并配強預(yù)算審查監(jiān)督專門力量。二是發(fā)揮人大各專門委員會預(yù)算審查監(jiān)督作用。人大各專門委員會集聚各方面的專家力量，有必要有能力參與預(yù)算審查和監(jiān)督。建議專門委員會在日常工作中都要把督“事”和督“財”結(jié)合起來。常委會預(yù)算監(jiān)督中審查和監(jiān)督執(zhí)行專項經(jīng)費、部門預(yù)算制度的建立和執(zhí)行、特定問題的審計整改等，原則上應(yīng)當主要由相關(guān)的專門委員會來承擔(dān)，并負責(zé)報告。三是充分發(fā)揮人大代表及團組的作用。常委會和專門委員會開展預(yù)算監(jiān)督活動要邀請代表參加，為代表履職提供信息和平臺。各代表團應(yīng)當在預(yù)算審查監(jiān)督中發(fā)揮組織引領(lǐng)作用，安排代表提前閱讀計劃、預(yù)算報告，再進行審議；組織和鼓勵熟悉預(yù)算安排情況的代表積極參與代表團、代表小組的審議。大會閉會后的相關(guān)調(diào)研和視察要同時關(guān)注并反映代表預(yù)算監(jiān)督方面的意見和建議。四是加強人大代表的培訓(xùn)。加強對人大代表預(yù)算審查監(jiān)督知識的培訓(xùn)，并盡量給代表提供較多的參與財政預(yù)算調(diào)研、檢查的機會。

（四）抓緊修改法規(guī)，鞏固提升監(jiān)督能級。一是總結(jié)實踐經(jīng)驗，拓展原規(guī)定適用范圍，深化、細化審查監(jiān)督操作規(guī)范，推進全口徑、全方位、全過程的規(guī)范管理和有效監(jiān)督。二是反映實際情況。在新預(yù)算法實施細則尚未出臺前，擬重點修改完善預(yù)算的審查程序和日常監(jiān)督內(nèi)容，兼顧審查方面的要求；重點突出常委會的日常監(jiān)督，兼顧人大代表和社會公眾的參與；重點將實體監(jiān)督做實，兼顧程序性完善；重點總結(jié)實踐經(jīng)驗，兼顧超前性改革和創(chuàng)新；重點規(guī)范市本級，兼顧區(qū)縣相關(guān)工作。