國企改革的山東模式

嚴學鋒

國資國企改革要想取得預期的成功，既要頂層設計，也需尊重地方的首創精神，汲取地方探索和創新的經驗。在你追我趕的國企改革競標賽中，很多地方勇于先行先試，逐漸形成了一定的特色。其中，山東以劃轉國有資本充實社保基金、經理層契約化管理等系列舉措，尤其引人注意。本刊深入山東調研，了解最新的動向，探尋背后的改革邏輯。

“在本輪國資國企改革中，我省以‘走在前列為基本定位和目標指引，劃轉國有資本充實社保基金、組建改建國有資本投資運營公司、推進經營性國有資產統一監管、成立國有文化資產管理理事會、推行重大信息公開、實行企業領導人員任職回避和公務回避等一系列重大改革舉措走在了全國前列，創造了一批可復制推廣的改革經驗，形成了國企改革的‘山東模式。”

山東是經濟大省，正處在由大到強戰略性轉變的關鍵時期。2015年山東省GDP達6.3萬億元，全國第三；人均GDP為1萬美元。山東是國資大戶，國企是山東經濟社會發展的重要力量，經濟新常態下國企進入了爬坡過坎的階段，發展面臨一系列新的困難和挑戰。國資規模在省級國資中居前十。截至2015年底，省市兩級國資監管機構監管企業資產總額29310億元，2015年實現營業收入10865億元、利潤總額433億元。山東省國資委監管的企業共21戶，主要分布在裝備制造、交通運輸、金融投資、鋼鐵、煤炭、黃金等產業領域，多數是山東省重點培育和發展的骨干企業。截至2015年末，省管企業資產總額14915億元，同比增長10.31%；在煤炭、鋼鐵、機械等傳統產業資產占比超過三分之二以上、且在主要產品價格大幅下滑甚至有的行業全行業虧損的情況下，2015年實現營業收入6658億元，同比下降11.09%，實現利潤177.3億元，同比增長3.08%。省管企業控股上市公司26家。

2013年的十八屆三中全會拉開新一輪國資國企改革的序幕，方向是市場化。2014年開始，山東推出一系列國資國企改革新政，頗多做法在全國是首創。山東國資委主任張新文表示，“在本輪國資國企改革中，我省以‘走在前列為基本定位和目標指引，劃轉國有資本充實社保基金、組建改建國有資本投資運營公司、推進經營性國有資產統一監管、成立國有文化資產管理理事會、推行重大信息公開、實行企業領導人員任職回避和公務回避等一系列重大改革舉措走在了全國前列，創造了一批可復制推廣的改革經驗，形成了國企改革的‘山東模式。”2016年2月，國務院馬凱副總理、王勇國務委員對山東省國企改革成績給予了肯定。

開了先河

近年來山東國企發展取得了相當的成績。2005年到2014年，山東省市兩級監管企業資產總額從5464億元增長到2.5萬億元，營業收入從3096億元增長到1.15萬億元，利潤總額從145億元增長到446億元，上繳稅費從244億元增長到701億元。成績不小，但與經濟新常態的要求還不匹配，主要表現出五個不適應：一是思想觀念不適應。傳統思維方式仍然根深蒂固，對市場經濟的理解和把握不夠，資本價值創造意識不強，省管企業創造的利潤與資產、收入規模很不匹配。有的企業危機意識不強，“等、靠、要”思想嚴重。二是發展方式不適應。仍習慣于鋪攤子、上項目，依靠資源能源高消耗發展，搞低水平重復建設和價格競爭，差異化發展優勢不明顯。三是創新能力不適應。多數企業自主創新能力不強，基于技術進步、產品升級、品牌溢價和商業模式變革的新優勢尚未形成。四是經營策略不適應。融資渠道多元化進展遲緩，主要靠向銀行借貸維持發展，多渠道資本化融資不足，資產負債率持續攀升，經營風險不斷加大。五是管控能力不適應。機構臃腫、機制僵化、效率低下等“大企業病”比較嚴重。資源配置能力不強，協同發展效果不佳。超計劃、超預算、超工期投資仍然存在，有的項目陷入投產即虧損的窘境。

在此背景下，為貫徹落實十八屆三中全會關于全面深化改革的戰略部署，著力解決企業發展中存在的突出問題，山東省委書記姜異康、省長郭樹清多次作出指示，身體力行研究推進國有企業改革發展。十八屆三中全會的《決定》提出，“鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強重大改革試點工作，及時總結經驗，寬容改革失誤”。2014年起，山東省在國企改革方面的探索力度頗大，基本定位是走在全國前列。

《中共山東省委、山東省人民政府關于深化省屬國有企業改革完善國有資產管理體制的意見》（簡稱《意見》）2014年6月發布，是山東省屬國企改革的頂層設計。根據此意見，2015年3月省委辦公廳、省政府辦公廳發布關于深化省屬國有企業改革幾項重點工作的實施意見，繪就了山東深化國企改革的施工路線圖和時間表。張新文表示，“黨中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》下發后，省國資委將我省出臺的文件與中發22號文件進行了全面對照，逐一研究分析，總體認為，我省一系列國企改革文件完全符合中央文件精神，是在中央大政方針框架下具有山東特色、務實創新的方案設計，山東國企改革基本做到了無遺漏、有拓展；無抵觸、有深化；無越位、有創新”。部分做法相對以往有較大突破，一些在全國是開先河。

“劃轉部分國有資本充實省社會保障基金。設立山東省社保基金理事會，承接管理劃轉的省屬企業國有資本，行使投資者職能，探索推進國有企業股權多元化和現代企業制度建設。”2015年2月，山東省委全面深化改革領導小組原則通過了《省屬企業國有資本劃轉充實社會保障基金方案》。3月，山東省政府發布《省屬企業國有資本劃轉充實社會保障基金方案》。劃轉范圍：包括省國資委履行出資人職責的企業（省管企業共18戶）和省直有關部門、單位管理的企業（部門管理企業共453戶）。省屬471戶國有企業30%的國有資本（包括國有控股參股企業中的國有資本）劃轉充實省社會保障基金。劃轉步驟：按照一次劃轉、分步到位、逐戶完善的原則操作實施。山東國資委主任張新文表示，“將30%省屬企業國有資本劃轉到省社保基金理事會，這是省委省政府落實國企全民所有制屬性的一項重要舉措，體現了國企發展歸根到底要為人民服務的理念，這是我省首創。”劃轉，用意包括惠民——解決社保可能出現缺口、促進國企改革。長期以來，在很多企業的意識里，國資委是東家——事實上，國有企業屬全民所有，全民才是東家，但很大程度上被虛化。劃轉社保來惠民，真正體現國企的屬性，客觀上有利于國有經濟獲得老百姓支持，進而發展壯大。同時，一級企業股權多元化的做法，全國少見。

同樣開先河的有：“建立職業經理人制度。省屬國有企業要合理增加市場化選聘比例，以聘任制、任期制和經營目標責任制為主要內容，逐步對企業經營管理人員實行契約化管理。”2015年后，山東省屬國企（包括旗下企業）經理層實現了契約化管理，在全國開先河。目前契約化管理試點企業達19戶。

統一監管屬走在前面。“推進省屬經營性國有資產統一監管。省國資監管機構對省直部門目前管理的經營性國有資產、事業單位投資形成的經營性國有資產、非經營性轉經營性國有資產，依法實施統一監管。對國有文化企業等一些特殊領域的國有資產，國資監管機構依法履行國有資產基礎管理職責；其他監督管理工作，政府委托有關部門或機構實施。”長期以來，國資監管雖告別了以往的九龍治水，但沒有統一監管。目前，山東的國資統一監管在進行中。

改組國有資本投資運營公司力度大，同樣走在前面。“立足現有基礎，按照分步推進原則，將具備條件的省屬國有企業改建為國有資本投資運營公司。同時，根據全省經濟發展需要，新建國有資本投資運營公司。”山東國資委副主任樊軍稱：“建立國有資本投資運營公司是完善國有資產管理體制的關鍵環節，是推動國有資本布局結構調整優化的重大舉措，是發展混合所有制經濟的重要路徑。根據省委、省政府《意見》，國有資本投資運營公司的功能定位是：實現省委省政府戰略意圖的重大產業轉型項目和公共服務項目的投資主體，以市場方式進行資本運作的融資主體，推動國有企業改革重組、實現國有資本有序進退的產業整合主體，促進戰略性新興產業發展和企業科技創新的創業投資主體。”通過組建投資運營公司，在國資監管機構和國有實體企業之間增加一道“隔離層”，有利于進一步實現政企分開，建立市場化的運行機制。截至2016年4月，新建改建11戶國有資本投資運營公司。

信息披露方面也屬走在前面。“制定更加透明的信息公開制度，提高企業運營透明度”。2015年3月底前建立省管企業財務等重大信息公開披露制度，將企業財務預決算、“三重一大”事項、履行社會責任、履職待遇及業務支出等方面有關信息，以適當方式向社會公開。自2016年開始，按照上市公司要求規范地進行信息披露，提高企業經營管理透明度，保護出資人、投資者及相關利益人的權益，積極打造“陽光國企”。目前已建立了省管企業財務等重大信息公開披露制度。

統籌推進

除去一些在全國開先河、走在前列的制度設計，山東統籌推動深化國資國企改革，有著整體考慮。

《意見》明確提出同股同權、股東依法按出資比例行權履職。“確立股本對公司的基礎性決定作用。全面確立股東在公司中的法律地位，公司股東依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利。省屬國有企業產權多元化改革中，堅持同股同權，股東依法按出資比例行權履職。董事、監事、高級管理人員要對公司和股東負責，嚴格遵守法律法規和公司章程，勤勉盡責，依法保護和落實股東的權利”、“按照上市公司的要求加快省屬國有企業股份制改造，推動企業整體上市或主營業務整體上市”。山東能源集團董事長、黨委書記李位民認為，該文件“確立股本對公司的基礎性決定作用”是最大的亮點，“同股同權”使所有股東真正成為平等的市場主體。2015年后，省屬國企改由山東國資委、山東省社保基金理事會各持股70%、30%，股權董事比例基本按此比例執行。省管企業新配董事159名，董事會成員基本配齊。

和中央一致，穩妥發展混合所有制。“引入社會資本參與省屬國有企業改革”。重點選擇省管二級及重要權屬企業開展試點，探索開展一級企業及省國資委直接持股企業試點。2015年發布混合所有制改革試點企業名單：山東交通運輸集團、魯華能源集團等58個企業。2016年3月，山東省委辦公廳、省政府辦公廳印發《關于省屬國有企業發展混合所有制經濟的意見》，提出穩妥實施員工持股；“合理確定企業股權比例。根據省屬國有企業不同功能定位，合理設置混合所有制企業國有股權比例。1.國有資本投資運營公司保持國有全資。2.樞紐型交通基礎設施，戰略性礦產資源，糧食、石油天然氣等國家戰略物資儲備企業實行國有全資或控股。3.關系全省經濟發展全局的裝備制造、金融、石油天然氣網絡以及提供公共產品和服務的企業原則上實行國有控股。4.其它省屬國有企業根據業務特點實現投資主體多元化，依據發展狀況和市場規則有序進退，合理流動。”

同時，發起設立山東國惠改革發展基金，助推省屬企業混合所有制改革。2016年1月，山東國惠改革發展基金掛牌，采用母子基金模式，母基金規模60億元，一期總體規模200億元，按照“股權多元化、運作市場化、管理專業化”原則，發揮國有資本引導作用。山東國資委副巡視員李現實稱，“我省是國資大省但不是國資強省，經過多年的改革發展，國有企業法人治理結構不健全、市場化運營機制薄弱、企業運營效率不高等問題依然突出。引入股權投資基金參與國資國企改革，可充分利用基金的資源優勢、管理優勢和市場運作優勢，放大國有資本功能、改善負債結構、優化治理結構，實現國有資本產業發展和資本運作雙提升。”

“要建立完善企業領導人員親屬任職回避和公示制度”。2015年，山東建立了省屬國企領導人員任職回避、公務回避和報告說明制度，推動企業制定實施細則并開展自查自糾。制定了規范省管企業領導人員關聯交易行為暫行辦法和招投標監管辦法，著力從制度上切斷利益輸送通道。制定了《關于加強省管企業“三重一大”決策制度監督的意見》，進一步規范企業決策行為。堅持標本兼治，對企業關聯交易、招投標和落實“三重一大”決策制度情況開展了專項效能監察。

容錯機制是落實了此次深化國企改革的頂層設計精神。“建立鼓勵改革創新的容錯機制，尊重基層首創精神，營造干事創業、開拓進取、銳意改革的寬松環境。”《山東省國資委關于支持和鼓勵省管企業改革創新建立考核免責機制的意見》2015年發布，明確責任免除范圍和條件：（一）改革創新工作，企業領導人員和其他有關人員為增強企業活力和競爭力，在體制機制等方面有較大突破和探索的改革創新事項，其方案制定、決策和實施程序符合規定，但由于缺乏成熟經驗或政策調整、市場因素變化等難以預見的客觀因素影響，改革創新工作未達預期或造成一般資產損失、影響較小的，區分情況，可酌情減輕或免予追究相關人員的責任。（二）企業改制重組、產權（資產）轉讓、投資管理、資本運營等工作中，企業領導人員和其他有關人員已履行勤勉盡職義務，嚴格執行有關決策程序，但因不可抗力或政策調整、市場因素變化等難以預見客觀因素影響，在積極采取有效應對措施后，仍未達到預期目標或造成一般資產損失、影響較小的，區分情況，可酌情減輕或免予追究相關人員的責任。（三）企業“三重一大”決策事項，緊急情況下由個人或少數人臨時決定的，在事后及時向黨委、董事會報告并按程序予以追認后，按期實現預期目標、未造成資產損失的，對相關責任人可免除其責任。

高層操盤

此輪山東國企改革，省委副書記、省長郭樹清是主要操盤手。

郭樹清2013年任山東省長前的履歷，讓人印象深刻。他1974年到內蒙古自治區四子王旗紅格爾公社插隊；1978年入讀南開大學哲學系，1982年中國社會科學院馬列系科學社會主義專業攻讀碩士；1985年任中國社會科學院馬列所助理研究員；1988年任國家計委經研中心綜合組副組長（副司級）；1993年任國家經濟體制改革委員會綜合規劃和試點司司長；1998年由國務院經濟體制改革辦公室黨組成員兼機關黨委副書記調任貴州省副省長；2001年任中國人民銀行副行長；2005年任中國建設銀行董事長、黨委書記，帶領企業完善公司治理、在四大國有銀行中率先IPO；2011年任證監會主席。

郭樹清曾兩次獲得孫冶方經濟學獎。長期從事并熟悉經濟及改革工作、6年的大型國企主要負責人生涯，利于其推行國企改革。山東國資委的一位官員對《董事會》表示，在全國來看，必須由較高層面而非國資委來主導推動此輪國企改革，有內在邏輯。其一，這次改革，相當程度上是要革國資委自己的命：國資委需大力簡政放權、行權規范化，實現從管企業為主到管資本為主。第二，國資委普遍怕國資流失問題。所以，地方國企改革有賴于當地政府強力推動。

郭樹清高度重視國企改革。2015年1月15日至2月中旬，在短短的一個月時間內，郭樹清多次召開專題會議進行研究，很多內容親自起草，對文稿逐字逐句修改：3月6日，《關于深化省屬國有企業改革幾項重點工作的實施意見》發布。據了解，就國企改革的相關政策制定，起初他經常打電話給省國資委主任。

對國企改革，郭樹清有著自己的認識，期待很高。2015年9月，山東省委省政府召開全省深化國有企業改革工作會議，學習貫徹《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》精神。郭樹清表示，國有企業是山東經濟社會發展的重要力量，必須在“走在全國前列”和“爭當排頭兵”中發揮表率作用，真正建立起現代企業制度是國有企業改革的核心任務。必須持續推進國有企業產權多元化改革，以董事會建設為重點健全公司治理結構，建立國有企業領導人員分類分層管理制度，加快推進外部董事、外部監事和職業經理人才庫建設。要遵循市場規律和企業規律完善經營機制，推進分類改革，深化內部改革，穩妥發展混合所有制，建立長效激勵機制，健全考核評價體系。要以管資本為主完善國有資產管理體制，積極推進經營性國有資產統一監管，推動國有資本合理流動常態化，推進國有資產監管機構職能轉變。“在經濟發展新常態背景下，我省國有企業總體上進入了爬坡過坎的階段，發展面臨一系列新的困難和挑戰，老問題與新矛盾交織，外部困難與內部壓力疊加，不改革只有死路一條，改得慢同樣沒有出路”。

董事會是公司治理的核心。《董事會》的核心理念是，偉大的董事會創造偉大的公司。山東國資委的一位官員表示，2015年以來，省委、省政府高度重視省管企業董事會建設，省領導多次強調要配齊配強省管企業董事會，尤其是要選好外部董事。特別是，郭樹清省長非常重視這項工作，多次聽取匯報，提出具體意見，極力促進有關部門統一思想、提高認識。

山東省副省長王書堅表示，“新一輪國有企業改革的方向是市場化，即通過改革真正確立企業的市場主體地位。這也是解決國有企業存在的體制機制弊端，增強企業活力和市場競爭能力的關鍵所在。市場化改革非一朝一夕之功，但認準了方向就要義無反顧地前行。”

長征第一步

此輪山東國企改革的主要目標是：“到2020年，形成更加符合基本經濟制度和市場經濟規則要求的現代企業制度、國有資產管理體制和國有經濟布局結構，國有經濟的活力、控制力、影響力進一步增強。”其中“十三五”時期山東省屬國資國企改革的總體思路是：以深化改革和轉型升級為主線，以價值創造、服務山東為基點，大力推進傳統資源型產業轉型、功能性產業升級、新興產業培育三大工程，著力實施管理提效、創新驅動、資本運營、開放合作、人才強企、規范治理、有效監管七大戰略，不斷增強省屬國有經濟的活力、競爭力、影響力、抗風險能力，提高國有資本效率，做強做優做大山東國企群體，國資監管工作努力走到全國前列，力爭實現省屬企業利潤總額、歸屬于母公司所有者的凈利潤、人均利潤、百元凈資產創利四個“翻一番”。

辦法千條萬條，不抓落實，都是白條；措施千招萬招，不抓落實，全是虛招。一分部署，九分落實。“狠抓落實促改革。在陸續出齊改革配套文件的基礎上，山東把主要精力放在文件的落實上。加快國有資本投資運營公司改建進程，完善以管資本為主的國資監管體制。完善公司治理結構，全面推行職業經理人任期制和契約化管理，深化企業內部改革，大力解決省屬國有企業歷史遺留問題，盡快釋放改革紅利”：這是山東國資委2016年的工作思路。

搞好國企是全球性普遍難題，對中國來說，全球經濟低速運行、三期疊加，更給國企改革增加了難度。山東很清醒地認識到，當地國有企業總體上進入了爬坡過坎的階段，發展面臨一系列新的困難和挑戰，老問題與新矛盾交織，外部困難與內部壓力疊加。如何合理激發各方改革動力、控制改革風險方面，是不小的難題。在2015年9月山東省委省政府召開的全省深化國有企業改革工作會議上，郭樹清表示，“國有企業改革工作任重道遠，我們要深入貫徹落實中央精神，勇于擔當，開拓創新，推動全省國企改革取得更大成效”。

這次山東的國企改革到目前是“萬里長征第一步”，一位當地國資委人士對《董事會》說，改革的紅利可能三年后真正釋放。