空中導航服務提供商引起的國家責任

陶逸飛

【摘要】近些年來，民航業蓬勃發展，而對于民航而言，安全是最大的節約，事故是最大的損失?？罩袑Ш阶鳛橐龑窈斤w行安全的一重要因素，在空難事故方面的“貢獻”也著實不小。但是，對于這方面的立法和研究卻很少。本文著重探討當空中導航服務提供商出現失誤而引起空難事故時，國家是否應該承擔責任，應承擔怎樣的責任以及在什么情況下可以免除其行為違法性。

【關鍵詞】空中導航服務提供商；國家責任的承擔；國家責任的免除

近些年來，作為“朝陽產業”的民航業發展迅猛，而其作為中國國民經濟和社會發展的重要行業和先進的交通運輸方式，伴隨整個國民經濟的發展而不斷發展壯大?？罩芯W絡的擴張對空中導航服務提供商的管理水平提出了更高的要求。導航，是指一個物體在運動中確定它在空間或地面的位置和方向以及引導飛行器或船舶沿一定航線從一點運動到另一點的方法?？罩袑Ш绞呛娇諏Ш綖轱w機提供實時的位置信息，引導飛機沿著預定的航線航行、著陸，保證飛機在任何一條既定航線上運行的一種導航方法。在軍事上配合完成武器投射、偵查巡邏、空中集合和編隊、救援等任務，是飛機遂行作戰任務，保證飛行安全的前提條件。空中導航服務提供商（ANSP）是代表公司、地區或國家管理空中交通的組織。近幾十年來，因空中導航失誤引發的空難不斷發生，對于國家經濟和公民的財產人身安全造成了重大影響。據不完全統計，由于空管和導航失誤而造成的事故征候比例達到16.32%。由于空管和導航失誤而造成的事故比例達到5.11%，由于空管和導航失誤而造成的事故征候和事故綜合比例達到9.70%。在事故發生后，責任歸屬成為人們最關注的問題。除了航空公司應承擔責任外，空中導航服務提供商也應承擔相應的責任，這毋庸置疑。那么，空中導航服務提供商的責任是否會牽扯到國家責任呢？本文將從由空中導航服務提供商引起的國家責任的承擔情況，國家責任的承擔方式，以及國家責任的免除三方面嘗試作一些粗淺分析，以求教于學界同仁。

一、國家責任的承擔情況

要討論空中導航服務出現失誤而引起空難事故時，國家應否承擔責任，首先要界定義一下何為國家責任。國家責任，從廣義上講，是指“國際不法行為或損害行為所應承擔的國際法律責任?！睆莫M義上講，國家責任是國家的國際不法行為所引起的法律后果。筆者認為，從廣義上理解比較合適?！秶邑熑螚l款》第2條（b）款規定了何為不法行為，即“該行為構成對該國國際義務的違背”，此種“國際義務”筆者認為應作擴大解釋?！耙坏┤〉锚毩业馁Y格，一個國家就負有與其國際地位相聯系的義務。這就要求對任何不法行為作出賠償。從而，一個國家可能違背只影響別的國家的義務，也可能違背影響整個國際社會的義務。在一國實施針對另一國的不法行為時，其對國際法的違背行為引發就其損害進行賠償的要求。否則，國家就沒有根據國際法的平等主權?！薄安环ā钡挠⑽臑椤皐rongful”，而不是“unlawful”。也就是說，這里的“義務”不僅指的是該國參加的或締結的公約所規定的義務，還包括一般的“正義”所包括的義務。任何不正義的行為都可視為違法。包括依一般國際法強制性規定，如一般的國際法原則，強行性規定等?，F階段雖然沒有正式的公約規定國家對于空中導航的強行義務，但是，國家既然提供了這種服務，理應盡到合理的管理和注意義務，此種義務符合國家法的一般原則，其應該為沒有盡到這一義務承擔責任?！皳p害行為”應是對于合法權利的侵犯。筆者認為，作為平等主體的國家，每個國家都應得到國際上的尊重，其權利都應受到保護，而作為主權國家，其在享有權利的同時自然應履行一定的國際義務。另外，我國國際法學界前輩周鯁生教授在談到國家之直接責任時，曾將違反國際義務的國家自身行為，稱為“國際侵權行為”，并認為“引起國家責任的國際侵權行為，首先是指國家的政府或其他機關或者被政府授權的個人侵害別國權利的不法行為”。法維護正義，不法即對于正義的侵害。因此，不履行義務的行為為非正義的行為，是為非法行為。而對于合法權利的侵犯同樣不合乎正義的要求，也應當視為不法行為。如果說國際法上沒有明文規定的強行性規定，來規范國家對于空中導航服務的責任，那么，從侵權的角度來看，空中導航提供國侵害了旅客以及相應國家的生命健康權和財產權，空中導航的失誤應視為國際不法行為。

如上所述，《條款草案》第2條規定了構成國家責任的兩個要件，一項行為依照國際法可歸因于該國，和該行為違背了當時對該國有效的國際法律義務。從以上分析可以看出，不論是空中導航失誤是違反了一般的國際法原則，還是侵權，此行為都應是為國際不法行為。那么，空中導航服務提供商的行為能否歸咎于國家呢？根據《條款草案》第4條、第5條的規定，任何國家機關，包括依該國國內法具有此種地位的任何人或實體，以及雖然不具有國家機關工作人員的地位，但是依照該國國內法的授權，可以行使某些政府公權力的個人或是實體，其行為都應視為國際法所指的國家行為。這些實體可能包括國營公司、準國營實體、政府的各種代理機構在特殊情況下，甚至包括私營公司。關鍵在于該行為是否在公權力范圍內。鑒于空中導航對于技術的要求及對于安全的考量，很多國家都將其作為一種公共服務，由國家機關或國有企業提供。如建于1987年的新西蘭航空公司，作為一個專門的政府部門為新西蘭、湯加（南太平洋島國）、薩摩亞等國提供航行運輸管理服務。阿維諾爾（Avinor）這一挪威國企，為挪威大部分的航線提供導航服務。如果一起空難事故是由于空中導航的問題發生的，那么，不論該國提供該服務的是國家機關，還是國有企業，此行為均應歸為國家行為。

在之前的傳統理論中，往往要求國家具備主觀過錯的要件，現代國際法則確立了客觀責任原則。一是國家行為需有特定個人或實體來完成，因此其主觀意圖不好確定，個人或部門的主管有時并不代表國家，在舉證上造成了不小的困難；其次由于國家責任造成的損失一般不小，受害方的損失可能因為過錯責任而無法得到補償。綜上，由于空中導航服務過失而導致的空難事故，不論主觀上是否存在過錯，東道國都應承擔國家責任。

2002年7月1日深夜，一架俄羅斯包機和一架敦豪國際快運公司的貨機在德國博登湖附近上空相撞墜毀。俄飛機上71人遇難，其中大部分是來自俄羅斯巴什科爾托斯坦共和國前往西班牙度假的兒童，敦豪國際快運公司貨機的兩名駕駛員也在此空難中喪生。有關部門的調查認定，此次空難的原因，主要是負責此段空中導航的瑞士空管機構人員未能正確履行職責。此事故中，瑞士應付其相應的責任。瑞士空管部門從蘇黎士機場投入使用以來，就和德國有關方面達成協議，負責德國境內從博登湖一直往西至德、法邊境地區的空中導航和空中交通管制工作。作為政府機關的瑞士空管機構，其導航失誤的行為是為國家行為，侵犯了俄羅斯、德國等國的財產及乘客的生命健康權，理應承擔相應的國家責任。

此外，2008年，負責空中導航安全的歐洲組織EUROCONTROL正式發布了新的指導方針，指出如果空中導航服務失效或中斷事件發生，各國政府和空中導航服務提供商（ANSPs）應負有最主要的責任。這也使得空中導航失誤引起的國家責任逐步規范化。

二、國家責任的承擔方式

根據上文，作為國家機關或國有企業的空中導航服務提供商的失誤行為會引起相應的國家責任。繼而引發一個新的問題，在事故發生后，國家應以何種形式來承擔責任，其承擔責任的標準是什么？根據《條款草案》第28條到31條，國家在事故發生后，可能承擔以下責任：

1、賠償

首先，空中導航服務提供商既然是國家機關或國有企業，其行為根據《條款草案》應是國家行為，國家自然是賠償的主要主體。在事故發生后，相應的主體就有了向事故責任國提出賠償的權利。在民法上，請求賠償的勝訴權是有時效的，通常為兩年。那么，在國家賠償方面，是否應該受時效的限制呢？這一點，筆者認為，當然是要有時效的。若不規定時效，則請求賠償的勝訴權將會一直延續下去，這不利于督促相應的受害方及時行使自己的權利，不利于法制的穩定。對于時效，目前國際上還沒有統一的規定。筆者認為，國家賠償的時效應高于與民法上的時效。一來由于國家間的交往不像私主體之間的交往一樣便捷，國家之間往往要通過很多程序和形式，相互的利益沖突比較復雜，在求償問題上往往還牽扯了政治、外交等諸多問題，不利于案件的解決；再者，國家不同于私主體，其作為國際法上的主體，擁有豁免權，擁有不應訴和不執行的權力，因此，受害方若是想要通過訴訟的途徑解決賠償問題會更加艱難；并且，國家行為通常是由個人或實體的行為實現的，取證也比較困難，空難事故發生后，很多證據都無法保留。因此，筆者認為，國家賠償的時效定位三到五年比較合適。

根據《條款草案》，對國際不法行為造成的損害，應單獨或合并地采取恢復原狀、補償和抵償的方式。根據補償的原則，應使受害方恢復到受侵害之前的狀態。在民航方面，國際法上沒有對空中導航服務失誤的情況下國家應做的賠償作出明確規定。對此，筆者認為，不妨參考海事方面的規定。在空難事故發生后，飛機上所載的任何人員的人命傷亡以及飛機上任何財產的滅失或損害，或引起的飛機上以外的陸上或水上任何其他人員的人命傷亡、其他財產的損失，或任何權利受到的侵犯，以及有關飛機救助作業直接相關的人命傷亡或財產的損失都應屬于國家賠償的范疇。

2、賠禮道歉

《條款草案》第37條規定：“1、一國際不法行為的責任國有義務抵償該行為造成的損失，如果這種損失不能以恢復原狀或補償的方式得到賠償；2、抵償可采取承認不法行為、表示遺憾、正式道歉，或另一種合適的方式。在空難事故發生后，受害國的公民精神上遭受了極大的痛苦，只是賠償可能無法抵償這種精神的損失。受害國可要求責任國以刊登書報等形式公開賠禮道歉，以得到心理上的撫慰?！?/p>

三、國家責任的免除

通過上文，不難看出，在空中導航服務提供商的失誤引起的空難事故中，國家應承擔的責任。但是，并不是在所有的情況下，國家都要承擔責任。為了維護國家的正當利益，使有關國家免除不必要的賠償，根據《條款草案》第20條到26條，在以下幾種情況下，國家可以解除行為不法性，免于承擔責任。

1、同意

《草案》第二十條規定：“一國以有效方式表示同意另一國實施某項特定行為時，該特定行為的不法性在與該國家的關系上即告解除，但以該行為不逾越該項同意的范圍為限?！彼^的“有效方式”，首先，在空難事故發生后，兩國若以明示方式做出同意的表示，則責任國可免除責任。這一表示應當是有權作出此項統一的人員或組織一口頭或書面協議等方式作出。其次，關鍵在于默示的同意是否有效。英國著名國際法學者赫?！谔嘏商卣J為：“國際法的淵源有二：第一，明示同意，即當各國締結條約以規定各締約國的未來國際行為的某些規則時，它們就明示了同意；第二，默示同意，即暗含的同意或以行為表示的同意?！惫P者認為，從相關國際法案例及通行做法上看，如果空難事故發生后，兩國一多年來慣常的做法表示了同意，則可認定有效。

2、不可抗力

《草案》第二十三條規定：“1、一國不遵守其對另一國國際義務的行為如起因于不可抗力，即有不可抗拒的力量或該國無力控制、無法預料的事件發生，以至該國在這種情況下實際上不可能履行義務，該行為的不法性即告解除。2、在下列情況下第1款不適用：（A）不可抗力的情況是由援引此種情況的國家的行為單獨導致或與其他因素一并導致；或（B）該國已承擔發生這種情況的風險。”如果空中導航服務提供商的不法行為是由于“無力控制、無法預料的事情”造成的，則相應責任國可免除責任。

3、危難

《草案》第24條規定：“危難1、就一國不遵守該國國際義務的行為而言，如有關行為人在遭遇危難的情況下為了挽救其生命或受其監護的其他人的生命，除此行為之外，別無其他合理方法，該行為的不法性即告解除。2、在下列情況下第1款不適用：（A）危難情況是由援引此種情況的國家的行為單獨導致或與其他因素一并導致；或（B）有關行為可能造成類似的或更大的災難?！比艄罩袑Ш椒仗峁┥淘诰o急情況下，沒有別的辦法，為了挽救一定的生命財產利益且沒有造成更大的損害，則其行為不發行解除。

綜上所述，在國際航空運輸業全球化的時代，國際民用航空的安全永遠是航空業的第一要義，國家既然提供了空中導航服務，就應該對其盡到必要的管理義務。對于因空中導航的失誤而導致的事故，國家應為其沒有盡到完善的管理義務及對相關乘客生命健康權的侵犯承擔責任給予機上眾多生命更好的安全保護。

本項目受到中國民航大學大學生創新創業訓練計劃項目（IECAUC2015）資助

【參考文獻】

[1] 王懷成. 從空難判決看德國對私有化的憂慮[J]. 光明日報， 2006，7，30：008.

[2] [英]勞特派特.奧本海國際法（第一分冊上卷）[M]. 王鐵崖， 等. 北京：商務印書館， 1981.

[3] DRAFT ARTICLES ON RESPONSIBILITY OF STATES FOR INTERNATIONALLY WRONGFUL ACTS[Z].Adopted by the International Law Commission at its fifty-third session（2001）.（A/56/10），chp.IV.E.1）.Art.20.

[4] DRAFT ARTICLES ON RESPONSIBILITY OF STATES FOR INTERNATIONALLY WRONGFUL ACTS[Z].Adopted by the International Law Commission at its fifty-third session（2001）.（A/56/10），chp.IV.E.1）.Art.34.

[5] DRAFT ARTICLES ON RESPONSIBILITY OF STATES FOR INTERNATIONALLY WRONGFUL ACTS[Z].Adopted by the International Law Commission at its fifty-third session（2001）.（A/56/10），chp.IV.E.1）.Art.4、5.