我國目前反行政壟斷難的原因

【摘要】分析我國反行政壟斷舉步維艱的原因，可以進一步把握政府與市場關系及作用的邊界。規制行政性壟斷行為一直是我國反壟斷的難題，即使我國在07年頒布了解決這一問題的重要立法——《反壟斷法》，卻也一直未達到預期的效果。結合我國歷史背景和當今國情，究其反行政壟斷難的原因，可從行政壟斷的形成原因、反行政壟斷的制度設計以及在行動上如何破除行政壟斷探尋，找出真正阻礙反行政壟斷的絆腳石。

【關鍵詞】政府與市場；行政壟斷；規制行政壟斷；立法缺陷

一、行政壟斷形成的復雜性

在許多情況下，壟斷的產生是因為政府給予一個人或一個企業排他性地出售某種物品或勞務的權利，有時壟斷產生于想成為壟斷者的人的政治影響。政府可以創造壟斷，但這些壟斷并非都是行政壟斷，例如在知識產權上對專利和版權的保護就是為了鼓勵創新。同樣，行政壟斷在不同的歷史時期也都曾出現過，無論是我國封建時期的鹽鐵等國營專賣還是歐洲中世紀時期國王利用國家權力壟斷市場。不同類型的國家也都有行政壟斷的身影，即便是崇尚市場經濟、競爭自由的發達國家，也會對部分特殊行業、公用事業的控制和某些商品的專賣。

導致各國長期出現行政壟斷的原因只有一個——政府無法自己限制自己。在市場競爭中，國家本應該擔任制定規則和裁判員的角色，而許多行政機關卻充當起市場參與者的角色，正常情況下有參與者違法規定裁判可以取消其參與資格。而政府機關參與其中時，怎么會自己判定自己違規？更甚者，會以其利益為中心，去制定有利于自己利益的規則。大多數國家在規制行政壟斷行為時大多會通過法律監督和約束政府機關，但是政府各部門之間的利益有著千絲萬縷的關系，怎么肯放權，怎么肯犧牲自己的利益，大多數“官官相護”罷了。這也是行政壟斷一直無法根除的癥結所在。

二、我國反行政壟斷制度設計的缺陷

1、行政主體規定的模糊性：地方立法機關被排除

我國《反壟斷法》第8條規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭。”從法條本身看，我國反壟斷法并未對行政主體的范圍進行規定，也沒對行政機關以及組織的等級進行規定。也就是這種模棱兩可的規定，使得在現實生活中許多行政壟斷的行為是通過立法立法機關或地方政府通過立法實施的。加之我國《行政訴訟法》明確規定抽象行政行為不可訴，地方政府對此方法的運用就更是輕車熟路。因此行政主體規定的模糊性，讓許多行政壟斷行為披上了“法制性”的外衣，就更加難以查處了。

2、行政壟斷行為認定標準的缺失

我國《反壟斷法》第五章對行政壟斷行為是采用“列舉式”的認定標準，考慮到目前我國瞬息萬變的經濟狀況，這種列舉依舊是不全面的。該法大部分規定的是規制地方性行政壟斷行為的條款，行業性壟斷規定甚少。例如，它沒有規定政府的不合理授權行為，即在競爭性行業和缺乏法律依據生物情況下，行政機關隨意給個別企業不公平的優惠待遇或者不公平的授權，由此使他們和一般企業相比出于不公平的競爭地位。

我國《反壟斷法》第51條第1款規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給與處分。”首先，這個條款規定了規制我國行政壟斷行為的執法機關是一個所謂的“上級機關”，可“上級機關”畢竟不是一個確定的行政部門或司法機關。并且這些機關里的工作人員大多是行政人員，對反壟斷相關的知識知之甚少，專業性不夠。其次，政府部門的上下級機關大多有著利益、人情的牽扯，很多情況是明知違法卻睜一只眼閉一只眼，大事化小小事化無罷了。

第51條同樣提出“反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議”，這無疑是賦予了反壟斷執法機構一個“建議權”，但這個建議的效力多大，上級機關是否會聽取采納都是一個值得商榷的問題。而且，建議不具有強制性，反壟斷執法機構的層級也未必比上級機關高，因此這個規定并未起到什么實質性的作用。

三、實際執行規制行政壟斷行為的艱難

1、行政壟斷執法機構混亂且層級太低

目前，我國有三家反壟斷執行機構：商務部、國家工商總局和國家發展委員會。這三家執法機構由于層級差不多，常常各行其是，有的時候為了自己部門的利益，互相爭搶著管，也有時互相推諉，都置之不理。而且我國法律規定行政壟斷的執法機構是“上級機關”，反壟斷執法機構只有一個建議權。由于這些機關都只是局級機關，上級機關對其提出的建議是否被采納，在對更高級的行政機關的建議權是否能發揮作用，都是問題。沒有一個權威性較強、層級較高的反壟斷執法機關，再完善的制度也只能被架空，得不到實施。

2、反行政壟斷涉及政治、經濟體制改革

討論行政壟斷問題，應立足于考察政治和經濟體制根源，并清晰辨識中國與前蘇聯、東歐國家在這一問題上的異同之處，在準確把握國情的基礎上歸納出行政壟斷的中國特色，進而對癥下藥、有的放矢。首先，我國還有部分經濟領域由國家主導，國有企業對許多行業市場還有著不可逆轉的支配力，一些計劃經濟時期的做法被保留下來，經常出現政企部分的現象，這些都給行政壟斷提供了許多可乘之機。其次，在94年實行了財稅體制改革后，地方與中央財權劃分，分開收稅，地方政府為了保證自己的財政收入，不得不進行地方保護主義來擴大財源。最后，由于目前干部的考核和政績與地方經濟發展情況掛鉤，部分官員為了自己職位的晉升，濫用他們手中的行政權力干預經濟。而要是反行政壟斷真正有所成效，這些不合適的體制都必須進行改革。可是，眾所周知改革周期長、成效顯著的較慢、難度較大，行政壟斷必將會在中國長期存在。

四、結語

盡管目前我國反行政壟斷的步伐十分緩慢，成效甚微；盡管我國相關制度的規定還不盡如人意，但是只要我們從不同的階段分析出反行政壟斷舉步維艱的原因，逐個擊破，一定可以在這方面向前跨一大步。我們應該看到《反壟斷法》對規制行政壟斷的意義是十分重大的，不僅表明了國家對反行政壟斷的決心和態度，也有利于培養我國市場經濟的競爭氛圍，當前最重要的就是借鑒國外經驗結合我國國情，完善反行政壟斷的制度，并建立一個權威性、專業性的統一執法機構。我們也要看到，行政壟斷問題是研究市場與政府關系的一個十分合適的載體，規制行政壟斷的過程，實際上就是我國不斷改善政府調節經濟職能、實現和維護經濟民主的過程，也是我國探尋政府與市場作用的邊一次實踐。或許前進的路崎嶇不平，但我相信我們已經踏上了反行政壟斷的破冰之旅。

【參考文獻】

[1] 王曉曄. 行政壟斷規制的困境與展望[J]. 中國物價， 2014，3.

[2] 王保樹. 論反壟斷法對行政壟斷的規制[J]. 中國社會科學院研究生院學報， 1998，5.

[3] 許光耀. 行政壟斷的反壟斷法規制[J]. 中國法學， 2004，6.

【作者簡介】

劉夢瑩（1992—），女，湖北宜昌人，四川大學法學院2014級碩士研究生，主要研究方向：公司法。