論《行政訴訟法》之受案范圍的修改與評價

【摘要】行政訴訟的受案范圍與公民、法人以及其它組織進行行政訴訟的權利義務息息相關，在行政訴訟法中地位不容小覷，隨著法治進程的加快以及行政相對人權利意識感的提升，對受案范圍的要求也一并提高，遂新修改的行政訴訟法對受案范圍進行了擴大，在加強當事人訴權的同時仍存有一定的修正空間，本文旨在回顧受案范圍的變革以及對修改后的內容進行評析建議。

【關鍵詞】行政訴訟；受案范圍

一、擴大受案范圍的原因

1989年頒布的《行政訴訟法》中對于“受案范圍”的規定主要體現在第2條概括式的規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”；其次，第11條用肯定列舉式的方式展開說明可以起訴的事項，尤其是第8項“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的”的條文引起了爭議；以及第12條否定列舉出不可以起訴的行為，其中第4項“法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為”亦引起關注。

縱觀近年來三大訴訟結案情況：民事訴訟一審案件2014年收案數一共8307450萬件、刑事訴訟一審案件2014年收案數達1040457件；而行政訴訟2014年人民法院一審案件收案數僅141880件，后者與前兩者相比差距巨大，令人費解。行政機關每年做出的具體行政行為不計其數，為什么與受案結果極不相稱呢？在實際生活中，自上世紀90年代以來，我國信訪量不斷攀升，這從側面反映出需要起訴的行政案件實則層出不窮，是否是由于公共行政機關對行政相對人權利的漠視才致此局面不得而知，但對舊行政訴訟法的分析不難看出，行政訴訟案件的受案范圍的確過于狹窄，除了“人身權、財產權”之外其它權利如何受保護，第2條中受侵害的“合法權益”的概念范疇與第11條中列舉的權利，明顯是并集而非重疊的關系。其次，除應予受理的“具體行政行為”之外，一些抽象行政行為、內部行政行若存在違法事宜則能巧妙避開司法審查。

從公民角度而言，權益未得以全面保護；對于行政機關，司法并未起到良好的監督；而而放眼整個社會，行政爭議的范圍又過于狹隘，無論從哪個方面來講，受案范圍都是亟待改進的。

二、受案范圍的立法修改

1、受案范圍肯定式與否定式列舉的修改

新《行政訴訟法》的第12條、第13條在肯定式列舉和否定式列舉中做了大力修改，尤其是第12條的范圍大大擴大至十二項，將對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的；認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；對征收、征用及其補償決定不服的；認為行政機關沒有依法發給撫恤金或者支付最低生活保障待遇、社會保險待遇的；認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的，納入受案范圍。

與此同時，按照黨的十八大和十八屆三中全會有關精神，繼續深入推進以簡政放權為重點的行政審批制度改革，下一步還可能承擔更多的公共服務和公共管理職能，其行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權益的，也應當納入行政訴訟救濟渠道。為此，新法將依照規章授權的組織作出行政行為的侵權行為納入可訴范圍。

2、“具體行政行為”與“行政行為”的更替

維護公民、法人以及其他組織的合法權益，是我國《行政訴訟法》的關鍵的立法目的，1983年，《行政法概要》首次使用了具體行政行為與抽象行政行為的概念，并對二者進行了區分，當時主要用來限定可訴范圍。

舊的《行政訴訟法》的受案范圍是具體行政行為，這無疑是將與其對立的抽象行政行為排除在了受案范圍之外，所以當行政相對人因行政主體所作出的抽象行政行為而導致自身合法權益受到侵害時，其便無法通過行政訴訟的方式尋求救濟。同時，由于區分具體行政行為與抽象行政行為的標準日漸模糊，難以區分，因此在實踐中也有可能會出現法院以所訴行政行為為抽象行政行為為借口而巧妙躲避責任，不予受理行政相對人所提出維護自身合法權益的合理訴求，造成“立案難”的尷尬局面。因此修改后的《行政訴訟法》將“具體行政行為”改為“行政行為”，在一定程度上使立案的門檻降低，擴大了受案范圍。

三、受案范圍改革的評價

1、對列舉式受案范圍的概括分析

相較舊法的第11條肯定式受案范圍而言，新《行政訴訟法》第12條在整體結構形式上并沒有太大的變化，二者皆以列舉的方式來表述“受案范圍”，而修改的亮點在于，新法添加了一些舊法未列舉的事項（見上文），其中增加的部分著實在立法層面上擴大了舊法原有的“受案范圍”。從立法原文來看，第12條第4項關于國家公共自然資源、第5項征收補償、第8項濫用權利限制競爭、第9項違法集資、第10項社會保障以及第11項土地房屋征收補償協議的確都是新增事項，但這僅僅是將司法案例成文化而已，在現實司法實踐中早已被納入了受案范圍，例如上文中提及的行政機關限制競爭在已存在的判例解釋中被列出，緊接著新法新增了“認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的”案件類型。這樣的修法結果，進一步證明在《行政訴訟法》適用過程中，法院離開立法原意的擴張解釋現象確實早已客觀存在。

2、受保護“合法權益”范圍未變

舊法第11條第5項“申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的”，將需要受保護的“合法權益”僅僅限定在“人身權和財產權”之間其實是不合理的，然而新《行政訴訟法》中對此并未作任何修改，立法機關給出了如下解釋：“人身權、財產權以外的其他合法權益，有的法律法規已有規定，本條也沒有列舉，為避免遺漏，彌補列舉的不足，本條保留了原法的兜底規定，并作了相應修改”，言外之意即一方面在肯定受到新法保護的行政相對人合法權益不再限于人身權、財產權，另一方面卻仍表露出權益保護范圍的確定需要結合具體立法規定的意思。

3、將“具體行政行為”改為“行政行為”造成的弊端

新法最重要的改革之一“具體行政行為”的廢止，雖然的確是擴大了受案范圍，但改革后的“行政行為”實則稍顯籠統，并未進一步明確劃分具體行政行為、抽象行政行為以及內部行政行為等情形以及針對不同情形所對應的裁決方式、舉證責任或是起訴期限。

通過研究大陸法系行政訴訟法的相關內容，我們不難發現像德國、日本這些典型的大陸法系國家對行政爭議都有著類型化的處理。如德國對行政訴訟的撤銷，是專門針對法定的“行政行為”；而給付訴訟則是針對一般的行政合同或是內部行政行為，二者的審理規則實則不同。我國新《行政訴訟法》將各種類型的行政行為概括為“行政行為”，但卻未將所有行政行為類別化，其實會在一定程度上增加行政機關辦案的難度及效率，如審判此行政行為的類型而后確定有關的起訴期限、舉證責任或是裁判方式等。

【參考文獻】

[1] 袁 杰. 中華人民共和國行政訴訟法解讀[M]. 北京：中國法制出版社， 2015：45.

【作者簡介】

柯楊（1992—），女，陜西安康人，四川大學法學院2014級碩士研究生，主要研究方向：經濟法。