中國互聯網治理模式的演進與創新

方興東

【摘要】中國的互聯網治理常常受到外界的批評和曲解。事實上，隨著互聯網的良性健康發展和繁榮興旺，中國已經初步形成了具有自身特色的互聯網治理模式。在中國互聯網20多年的發展歷程中，“互聯網是大勢所趨”“發展是硬道理”是我國政府自上而下一貫的共識，“先發展，后管理”成為各個政府相關管理部門的隱性指導思想。中國互聯網因而有幸從一開始就超越單一主管部門集中控制的傳統管理模式，形成多部門、去中心化的社會化的管理體系。可以說，內在的制度創新與突破是中國互聯網走向成功的關鍵，也是中國特色的互聯網治理機制的成功經驗和智慧結晶所在。中國特色的互聯網治理模式已經初步形成，與其一起成長起來的政府體制內的管理人才隊伍，將是網絡時代新的國家治理創新的寶貴財富。

【關鍵詞】互聯網管理 互聯網治理 社會化治理體系 多利益相關方 “九龍治水”模式

【中圖分類號】D523 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.06.005

被忽視和誤解的中國互聯網治理體制創新

互聯網治理問題是全球范圍內面臨的全新課題，并不存在放之四海而皆準的標準通用模式?？傮w來說，目前中國的研究文獻缺乏對歷經20年而形成的中國互聯網治理體制創新性方面的客觀研究與評價。一方面，國際輿論以純粹的美國模式和標準對中國互聯網治理體制進行簡單、片面地評判，概念化、符號化甚至妖魔化中國的互聯網管理實踐；另一方面，基于我國傳統思維和話語體系，對中國互聯網治理體制作出的解釋，長期得不到外界的認同。因此，真正總結和概括中國特色的互聯網治理模式，既要超越美國模式的框架和定式，也需要超越我國自身傳統的視角和思維，立足客觀實踐和成就本身，從第三種視角出發，重新考察中國互聯網的制度演變過程，深度審視其內在的創新邏輯，合理評價其在模式和制度創新上的貢獻。

2014年是中國接入國際互聯網20周年，經過20多年的發展，中國的網民規模、產業實力等方面的成就令世界矚目。截至2014年底，中國網民普及率已接近50%，網民規模達到6.42億，超過美國、日本、德國、英國和法國五個世界最發達國家的網民規模總和。領軍企業阿里巴巴的市值最高時突破了3000億美元，阿里、騰訊、百度和京東等已經躋身全球互聯網十強。據2014年7月底的統計數據，中國已經有8家企業進入全球互聯網上市企業市值TOP20的排名中，8家企業的總市值已接近兩萬億人民幣。

追溯概括中國互聯網20多年的發展史，如果說技術創新和商業創新是中國互聯網浪潮的兩個主旋律，制度層面的創新則是中國互聯網發展不可或缺的動力因素。本文提出推動中國互聯網發展的制度創新的兩個相互融合的研究角度。

第一，中國互聯網治理機制的創新是自發創新同步推進的強制創新。自發創新作為一個人或一群人為了尋求更多的收益而自發倡導、組織和實施的制度創新，其本身存在局限性，因此需要由政府實施強制性的制度創新，使制度的供給達到最優水平①。

第二，中國互聯網治理機制是治理和管理理念相結合的制度創新。網絡治理指國家、私營企業和公民社會各自按照自己的角色制定和應用互聯網的發展和使用過程中的原則、標準、規范、決策步驟和共同規劃。②網絡治理強調多元化的參與，不僅包括政府管理，也包括行業自律、企業參與、用戶參與等諸多因素。而對中國互聯網管理的一般性認知，可概括為從中央到地方自上而下的對互聯網的集中控制。

今日中國互聯網治理的模式和經驗，是從傳統互聯網監管實踐中演變和發展起來的。在越來越繁重和多元的應對應急式管理事務中，無論是自發式的還是強制性的制度推動，亦或是治理創新與管理創新，經常是不可分割的。互聯網具有非凡的創新活力、發展動力和突破能力，只要給予有限的自發創新空間，給予行業、產業有限的發揮協同治理的動能，就可以突破傳統制度的制約，并以建設性的發展進程進一步推動制度更大程度的創新。實際上，中國互聯網治理的這種“先發展，后管理”的靈活性指導思想，本身就是制度創新的一部分。

綜上所述，中國互聯網治理機制涉及各方面的管理制度、政策、法律等內容。其發軔于中國現實，內生于傳統的官僚體制，成長于中國的互聯網治理實踐。而這種制度模式本身正是沒有被研究證實的創新機制。基于此，本文第一次提出了中國特色的互聯網治理模式，并對發展歷程、模式特點等進行了總結，并在中美比較的基礎上，對模式本身存在的不足與問題，以及未來發展方向與改進的對策，提出建設性意見。

目前尚缺乏對中國互聯網治理機制貢獻與創新的系統性研究

以往文獻在中國互聯網管理模式、互聯網法制建設、互聯網信息管理制度等方面已經有了較為系統的研究。

第一，對我國互聯網管理模式特點進行了總結歸納。鐘瑛認為，我國互聯網管理的基本模式是政府主導型管理，以立法管理、行政監督、技術控制、行業自律等手段進行網絡控制與導向。③王靜靜認為，我國已形成一套相對完整的互聯網管理系統，通過立法管理、行政監督、技術監督、自律引導、市場調節等手段的綜合使用，進行網絡控制與導向。④

第二，對我國互聯網法制建設的規模、立法主體的特點等進行了研究。任丙強認為，我國政府在管制立法和管制方式上有一定的積累，從管制范圍看，我國政府對于網絡內容的管理范圍非常廣泛，把很多傳統法律所規范和調整的內容也納入其中。管理方式上靈活復雜，他從正式制度、非正式制度和直接管制、間接管制兩個維度將政府管制方式劃分為四種類型。⑤馬寧認為，2000年全國人大頒布的《關于維護互聯網安全的決定》是我國互聯網安全立法工作的重大成果和法制建設的里程碑。截至到2001年初，以《決定》為核心，以行政法規和部門規章為主體，內容涵蓋互聯網運行安全與信息安全的法律體系已經初見端倪。⑥北京大學互聯網法律研究中心對互聯網法律規范進行了歷年的分類統計。截至2012年專門性法律僅有《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》《中華人民共和國電子簽名法》2部；包含互聯網法律規范的相關性法律21部；對互聯網直接進行專門規范的行政法規及行政法規效力的規范性文件51部；部門規章和各部委的規范性法律文件843部，司法解釋及司法性文件43件；行業自治規范46部。合計1006部。⑦

第三，對我國互聯網信息內容管理的主管機構、制度建設進程特點進行了研究。張文祥認為，從1994年接入互聯網以來，新聞信息就是我國互聯網信息管理的重要對象，經過20年的探索，目前已形成一套復雜的互聯網新聞信息管理制度，帶有較為濃重的“規制摸索”特征。⑧曠野認為，自上個世紀90年代起，我國的信息化制度建設進程明顯加快，一個與信息化發展相適應的法制環境正在形成。主要表現在：（1）數據電文的法律制度已經形成；（2）互聯網信息分類管理的法律框架已具雛形；（3）電信法、廣播網分業監管的格局基本維持；（4）信息技術應用的相關法律制度仍在探索完善中；（5）信息安全的法律制度已有一定基礎。⑨高宏存、于正認為，網絡新媒體的監管反映出政府治理水平提升的過程，并總結了四類參與網絡新媒體管制的行政機構：（1）接入監管部門，如工信部門與工商部門；（2）安全管理部門，如公安部門和國家安全部門；（3）中央和地方的新聞辦公室和對外宣傳辦公室是我國網絡新媒體最直接的內容管制部門；（4）其他有關部門，主要指文化部門、新聞出版部門、廣電部門。他們將新媒體的監管劃分為四個階段：奠基起步階段、激勵發展階段、問題治理階段、綜合治理階段。分別涉及的核心議題包括基礎設施保護、信息服務管理、傳播權利保護、不良信息整治。⑩

但是，目前的相關文獻還缺乏對于中國互聯網治理體制在推動經濟社會發展，以及互聯網行業自身發展中的正面貢獻的研究。

關于中國互聯網治理體制的輿論誤區需要得到糾正

中國互聯網治理機制的作用被嚴重低估。首先，以網絡掃黃為例，網絡掃黃被國內某些網民認為是“多余”，但實際上，從2009年12月以來，由中央外宣辦牽頭，會同全國"掃黃打非"辦公室、工業和信息化部、公安部等九部門聯合開展的進一步深入整治互聯網和手機媒體淫穢色情及低俗信息專項行動成效顯著，打擊涉黃網站利益鏈取得重要突破，境內網上淫穢色情和低俗信息明顯減少，通過手機媒體傳播淫穢色情的勢頭得到有效遏制，有關制度建設進一步完善。?中國政法大學網絡法研究中心研究員郭旨龍認為，從法律制度上來分析，這次行動屬于執法專項行動，其意義不容低估。?

其次，經常遭受某些國內網民和境外勢力指責的網絡輿論監管措施，實際上對我國網絡輿論生態健康發展起到了至關重要的作用。多家研究機構的研究成果認為，2014年，我國境內網上輿情發生了明顯的、積極的、深刻的變化，總體向好，正能量充沛，支持擁護黨和政府的聲音不斷聚集壯大，特別是網信小組開啟互聯網治理新元年，網民感慨“互聯網成為最高領導人親自主抓的‘一號工程”，互聯網治理引人矚目、成績斐然，網絡空間日漸清朗。?

政府管理雖然是沒有形成合力，但是并不是“碌碌無為”。它一方面劃定了互聯網商業化發展的若干違規邊界，確保其不至于突破社會底線，另一方面，也在無形之中為互聯網創新創業者空出一定的發揮空間。這與公權力對經濟社會發展的導向原則是相通的。而探索性前進過程中犯下的錯誤、積累的經驗，也是政府治理水平提升的“必要前提”。

中國互聯網治理機制的作用被妖魔化。一些西方媒體以及國內部分輿論意見領袖，往往“抓住一點不及其余”，有意無意地將中國的互聯網治理扭曲為封堵、輿論控制、刪貼等。2014年9月，《紐約時報》刊文評述谷歌香港在華業務情況以及中國成立網絡安全小組，稱前者在中國的問題“進一步惡化”，中國政府給互聯網通訊“蒙上了一層更為濃重的迷霧”，稱后者為“要維護中共的統治地位”，暗示了“控制互聯網的重要性”。?2014年11月，BBC評述中國創辦首屆世界互聯網大會時，援引人權組織國際特赦的觀點稱，中國管理互聯網的方法是“極度控制和打壓”，中國看來非常想把國內網絡規則推廣成全球管理模式。這會讓“珍惜網絡自由的人感到恐懼”。?2014年8月9日，某知名學者在其微博上這樣寫道：“微信十條告訴人們，莫談國事，但私人微信勉強可以。言論自由，始終被限制在飯桌這么大的范圍里。”?

以上所謂“共識”顯然是不客觀的。它既不能解釋中國互聯網行業發展取得的成就，也忽視了中國互聯網治理機制的進步與創新。20多年來，中國互聯網管理存在的問題無須掩飾，但無論是有意還是無意，體制力量絕對是推動中國互聯網發展不可或缺的重要因素。毫無疑問，中國模式并非來自于體制內預先性的頂層設計，也不是對美國模式的簡單照搬和模仿，而是在傳統管理和監管過程中，自然而然形成的。

中國特色的互聯網治理模式與國際社會倡導的多利益相關方模式最大的分歧點就是政府的角色問題。多利益相關方模式最大的特點就是去政府中心化，認為政府不應該處于互聯網治理的中心地位，而是與市場主導的私營企業、民間主導的社會力量形成三足鼎立之勢。從互聯網的技術治理的歷史經驗看，這種模式的確富有成效。但是在日益復雜的互聯網社會治理層面，尤其是網絡犯罪和網絡反恐日漸加劇的趨勢下，政府的角色被弱化無疑是不可行的。以政府為中心的中國特色的“九龍治水”治理模式，長期以來因政出多門，而飽受詬病。但我們認為，不是去政府中心化，而是政府去中心化形成的“九龍治水”治理模式，恰恰是中國這樣后發的發展中國家網絡治理模式的重大創新所在。它既能夠避免了政府中心化所帶來的單一部門集中控制的“一管就死”的弊端，同時又發揮了政府的有效管理職能，避免陷入“一放就亂”的困境，符合互聯網本身復雜、多層次而快速發展演進的靈活性。顯然，我們需要重估中國特色的“九龍治水”模式，進一步追溯模式的起源和演進的過程。

傳統視角下的中國互聯網治理大致演進歷程

在深入研究中國特色的治理模式和體系，以及描繪體制創新歷程之前，我們先總結一下傳統視角下的中國互聯網治理大致的演進歷程：

1988～1998年：引入競爭促發展。20世紀80年代，國務院在郵電部引入新的核算制度，允許郵電企業保留自身所創利潤的很大一部分，由此調動中央及省市縣各級地方政府的積極性，合力打造一個垂直的組織化電信管理體系。1988年，郵電部在新一輪機構改革中，在財政核算與人事管理上有更大的自主權，成立了中國郵電電信總局，1995年重組為中國電信。當時的電信服務市場管理處于一個碎片化的狀態，處于中央層級的郵電部也沒有排他性的權力。與此同時，在當時的鐵道部、電力工業部、中國科學院、國家教育委員會等部級機構內部，也發展出多個非公共通訊網絡。

面對基礎網絡建設碎片化局面，為了減少重復建設同時保證市場競爭，1993年，國務院決定授予中國聯合通信有限公司基礎電信運營商牌照，它由電子工業部、鐵道部、電力工業部以及13個主要的國有企業組成，從而形成了兩大電信企業并立發展的局面。1993年底，國務院成立了“國家經濟信息化聯席會議”，由副總理擔任會議主席，繼續加強對信息化建設的統籌領導。1996年，國務院成立信息化領導小組，時任副總理朱镕基擔任組長。

1998～2003年：規范競爭秩序保發展。在此期間，電信業一定程度上被認為是經濟命脈，就國家安全與經濟安全而言，具有戰略重要性。1998年朱镕基擔任總理之后，對電信部門進行了重組。第九屆全國人大批準成立信息產業部，接管了此前由國家經濟信息化聯席會議/國務院信息化領導小組、國家無線電管委會、廣電部、中國航天工業公司、中國航天科技公司等機構的全部或部分職權。廣播電影電視部降為廣電總局，由國務院組成部門改為直屬機構。信息產業部的成立旨在擔負振興電子產品制造業、軟件業和通信產業，推進國民經濟和社會服務信息化，制定信息技術裝備和信息產業的規劃、政策和法規等職責。2001年重新組建的國務院信息化領導小組召開第一次會議，朱镕基依舊擔任組長，時任國家副主席胡錦濤、副總理李嵐清、中宣部長丁關根、副總理吳邦國、計委主任曾培炎等擔任副組長，曾培炎兼任辦公室主任。小組級別較之前大大提高。

2003～2013年：補充完善監管、引導行業自律良性發展。2003年，胡錦濤、溫家寶公開網民身份，向外界展現對互聯網的重視。?2007年1月，胡錦濤提出，要“以創新的精神加強網絡文化建設和管理”，“加強規劃、完善制度、規范管理、充實隊伍”，把互聯網建設好利用好管理好。?2008年6月20日，胡錦濤還在人民網強國論壇同網友在線交流，開啟了國家最高領導人“直通網民”的先河。?2009年，溫家寶也與網友在線交流。?2010年，胡錦濤考察騰訊、溫家寶考察阿里巴巴。國家領導人密集的網絡參與背后是國家對互聯網的高度重視與大力支持。2011年2月，胡錦濤指出，要“進一步加強和完善信息網絡管理，提高對虛擬社會的管理水平，健全網上輿論引導機制”。2012年的十八大報告上也提出，要“高度關注海洋、太空、網絡空間安全”。

2013～2014年：互聯網發展與安全提升到國家戰略高度。十八大以來，特別是新一屆政府成立之后，國家對互聯網發展的重視程度可謂達到歷史最高點。2013年8月，國務院發布的《關于促進信息消費擴大內需的若干意見》提出，到2015年，信息消費規模超過3.2萬億元，年均增長20%以上。該意見由國務院常務會議提出，說明國家對信息經濟、信息消費的高度重視。2013年底，工信部遴選出北京等首批68個國家信息消費試點市（縣、區）。2014年12月，工信部又啟動了第二批試點創建工作，經過地方政府申報、各省工業和信息化主管部門預審、專家評審等環節，確定了第二批36個國家信息消費試點市（縣、區）。

十八屆三中全會后，中央宣布成立國家安全委員會，并于2014年2月14日正式成立中央網絡安全和信息化領導小組，由黨和國家最高領導人領銜，政治局常委擔任副組長，互聯網安全與發展事業上升至國家戰略地位，從國際上看，絲毫不遜于美國等發達國家。同時彰顯了體制創新發展的決心和魄力。

從上述歷程追溯中可以看出，雖然互聯網治理體系尚不完善，但中國對互聯網發展的支持和肯定是一以貫之的。雖然互聯網進入中國對政府管理傳統體制形成極大挑戰，也必然成為很多社會問題的引發者，但中國政府對互聯網發展的信心和決心堅定不移，從來沒有發生過動搖。這無疑是中國互聯網最大的幸運，也說明了外界簡單、片面地評判中國的互聯網管理，缺乏基本的事實依據。

中國特色的互聯網治理模式創新的六個層面

第一，“發展是硬道理”是自上而下的共識。20多年來，無論是對最高層，還是對各政府部門而言，推動和發展互聯網始終是一貫的共識。這一潛在的官方“共識”無疑是影響互聯網各種法規、制度和政府決策的最關鍵的“無形之手”，也是中國互聯網快速發展最重要的“護身符”。從鄧小平的“計算機要從娃娃抓起”開始，這種將互聯網視為“大勢所趨”，要“順勢而為”，錯失工業時代的中華民族不能再錯失信息時代的發展思路，是中國互聯網發展沒有走重大彎路的“定海神針”，也是中國互聯網治理最大同時又最容易被忽略的體制創新。

第二，“先發展，后管理”成為隱性的指導思想?！跋劝l展，后管理”是20多年來中國互聯網順利發展的思想保障?？疾觳煌瑫r期主題和政府關注點，可發現互聯網治理大致經歷從潛伏、爆發到可控的過程。

在互聯網發展早期，繼1993年美國提出建設信息高速公路計劃之后，中國也在同年提出建設實施“三金工程”，即建設中國的“信息準高速國道”，以更好的為經濟社會發展服務。同年底，國務院批準成立國家經濟信息化聯席會議。

在“九龍治水”雛形階段，從1999年開始，新浪、搜狐、網易等門戶網站以及大量新開通的網站開始涉足新聞傳播，網絡作為中國第四大傳媒形態的地位初步奠定，同年10月16日，《中央宣傳部、中央對外宣傳辦公室關于加強國際互聯網絡新聞宣傳工作的意見》發布，明確了今后網絡新聞宣傳工作發展的方向，并對網上新聞信息發布提出了一系列的規范原則。

在“九龍治水”相對成熟階段（2005～2013年），博客在2002年開始引發了新一輪的Web 2.0浪潮，2005年3月20日，信息產業部發布的《非經營性互聯網信息服務備案管理辦法》開始施行，至年底未登記備案的網站將被關閉。網站備案制的推出，極大地影響了域名的申請量，也影響了因為Web 2.0而引爆的個人網站的進一步繁榮發展。這標志著中國互聯網管理從過去“先發展，后管理”的寬松模式走向“邊發展，邊管理”的趨嚴模式。

“九龍治水”升級階段（2013年至今），2014年2月27日，中國中央網絡安全和信息化領導小組宣告成立，統籌協調涉及經濟、政治、文化、社會及軍事等各個領域的網絡安全和信息化重大問題，中國互聯網治理模式進入擁有進行頂層設計統籌部署的部門，以戰略統籌來科學指導中國的網絡空間安全與發展。

第三，政府去中心化的互聯網管理體系。中國互聯網管理從一開始就形成了一個治理框架的雛形，即互聯網在中國進入和誕生之初，就不是劃歸為單一政府部門主管的范疇。從1994年之前中科院、高能所等學術機構的驅動，到90年代中后期郵電部、電子部、信息辦和中科院“四駕馬車”的互聯網管理架構，均促成了中國互聯網去中心化的原始治理架構。在此基礎上，中國互聯網治理的“九龍治水”格局在2000年之后逐漸形成。正是這種管理的分散化，使得中國互聯網在發展歷程中沒有因制度制約而遭遇重大挫折。但是“九龍治水”管理架構的弊端也不能回避：多部門交叉重合管理造成職責混亂，頂層設計的缺乏造成國家互聯網戰略推進滯后，多部門之間有效協調和協同能力缺乏，整體治理能力不足，等等。實際上，無論是互聯網的發展趨勢，還是今天互聯網社會的復雜性，都使得單一部門集中控制的管理模式難以奏效。分布式的治理創新，很大程度上是在不自覺中發展起來的，不是自上而下有戰略有步驟形成的，而是在互聯網發展過程中、在日常問題的應急應對中摸索出來的，是在管理實踐中或被動或主動地自然發展起來的。

第四，準多利益相關方治理機制。中國互聯網社會化治理體系事實上長期存在并且發揮著重要作用。一方面，由于互聯網的技術含量高，中國互聯網協會、中國電子商務協會、計算機協會等行業性組織在互聯網發展過程中發揮了比傳統行業組織更為顯性的作用；另一方面，由于互聯網的產業特性突出，互聯網公司作為廣大網民的實際承載者和日常管理者，和政府相關部門之間形成了高頻度、高互動的緊密關系，很多突出的管理問題必須基于雙方良好的協作才能更好解決。而政府主管部門在與業界頻繁的接觸當中，互聯網意識和互聯網精神也得以快速提升。

第五，準公私合作的管理機制。在中國互聯網治理機制中，互聯網公司發揮有積極的管理職能，在提供互聯網產品與服務的同時，也承擔著不可或缺的網絡空間的基礎建設保障、海量網民的服務與管理、基于技術代碼的各種隱含規則與制度的制定等工作。

第六，與生俱來的與國際社會高度互動與融合的互聯網文化與商業模式。國外風險投資是中國互聯網行業20多年來最主要的投資與助推資金。早期10多年，借鑒、模仿甚至拷貝國外的互聯網商業模式，是中國互聯網起步和成長的主要方式。目前，無論是BAT還是早期的三大門戶，中國最成功的互聯網公司無一不是由海外風投投資，且在美國和香港上市的。美國先進的互聯網模式、理念以及制度，從一開始就深深地融入中國互聯網成長與發展的進程中，也潛移默化地影響著每一個網民。

以上六個層面的制度創新，盡管不是盡善盡美，也不是自覺自愿，但都是確保中國互聯網擺脫傳統單向度管理的局限和束縛，得以迅速發展的關鍵性制度創新。這些中國特色的制度創新，與美國本土的制度和實踐有著很大差異，但是，并不簡單意味著中國制度的滯后和落后。在很多方面，中國經驗可能更加符合互聯網最新的發展趨勢和世界各國的實踐。要客觀評價20多年來中國互聯網的貢獻，以及預測未來的可能影響，這些制度層面的創新和努力都需要得到總結。

“九龍治水”治理模式的發展歷程

中國互聯網制度創新的歷程與產業發展的歷程是密不可分的，兩者時間段略有錯位（表1、表2）。從制度創新看，大致可以分為幾個階段：1994年之前的史前階段；1994～1998年，郵電部、電子部、信息辦和中科院“四架馬車”階段；1999～2004年，信息產業部主導的“九龍治水”初步形成階段；2005～2013年，國新辦主導的“九龍治水”相對成熟階段；2014年至今，網信辦主導的“九龍治水”升級階段。

“九龍治水”模式的史前階段：是學界而不是政府主導。從1986年啟動中國學術網項目并通過衛星鏈路遠程訪問日內瓦的主機節點，到1987年從本土經由意大利和德國的互聯網路由節點發出第一封電子郵件，到1990年注冊登記了我國的頂級域名.CN，再到1993年中科院高能物理所租用美國衛星鏈路接入美國能源網，最終到1994年4月初，中國互聯網得到美國國家科學基金會（NSF）的認可，正式開啟中國擁抱全球互聯網的時代。1994年之前，整個社會對于互聯網的認識相對粗淺，政府和產業部門對于互聯網的認識遠遠不足，學術界是驅動互聯網在中國啟蒙和萌芽的主要力量，中國真正意義上的互聯網管理還未出現。

1987年9月20日20時55分（北京時間），中國兵器工業計算機應用研究所發出第一封電子郵件。李澄炯提出，郵件內容用“越過長城，走向世界”，他表示，該郵件的作用就相當于一個“網絡尋呼”，希望外界收到來自中國計算機網絡的聲音。

1990年10月10日，王運豐教授與德國卡爾斯魯大學的措恩教授商討中國申請國際域名的問題，最后決定用.CN這幾個字符，即以.CN代表中國。1990年11月28日，得到中方授權的措恩教授在德國卡爾斯魯厄大學內建立.CN頂級域名服務器，在SRI-NIC（Stanford Research Institute's Network Information Center）注冊登記中國的頂級域名.CN并開通.CN的國際電子郵件服務，錢天白任.CN域名的行政聯絡官，錢華林任技術聯絡官。1992年底，中科院院網（CASNET）建成.CN服務器移入該網絡。

1993年3月，中科院高能物理所通過衛星鏈路接入國際互聯網，也讓國內的部分科學家可以接入美國科研網絡。其實，中科院高能物理所早在1990年就開始為社會提供國際網絡接入服務。這次采用衛星通信的模式直接聯入國際互聯網（internet），為其更好的利用互聯網資源奠定了基礎，同時也可以為社會各界提供更為靈活的網絡接入方式。

事實上，從1990年開始，國內的北京市計算機應用研究所、中科院高能物理研究所、電子部華北計算所、電子部石家莊第54研究所等科研單位，先后將自己的計算機與CNPAC（X.25）相連接。1993年底，中科院中關村地區的30多個研究所及北大、清華兩所高校，全部通過光纜互聯。緊接著，中科院在全國范圍內的研究機構聯網工程（CASNet）啟動，后續完成了將12個分院區域網及其他城市的研究所連到北京的廣域網工程，連接了24個城市（包括北京）。1993年，美國提出了建設信息高速公路計劃，中國也在同年提出建設實施“三金工程”。1993年底，中國就正式啟動了這項國民經濟信息化的工程，此舉宣告了我國互聯網基礎設施建設的起步。

在此階段，由于技術門檻較高、資源極為緊缺，僅有科技工作者、科研技術人員等極少數的人群使用互聯網，而且使用范圍也僅限于科學研究、學術交流等。人們更多地是從科技和信息化角度，而不是從媒體或者意識形態角度看待互聯網，因此也避免了不必要的政治疑慮和政策干預。

“九龍治水”模式的源頭：聯席辦開創政府去中心化的基本模式。第一次互聯網浪潮初期，中國互聯網的發展尚處于摸索階段，制度管理以社會化形態為主，屬于非政府組織治理。1994～1998年的郵電部、電子部、信息辦和中科院“四架馬車”階段是中國互聯網管理制度開始確立的關鍵起點。郵電部（吳基傳擔任部長）、電子部（胡啟立擔任部長）以及信息辦（早期名稱為聯席辦）對互聯網管理的重視，以打破壟斷為訴求的兩個產業部門的之間的競爭與博弈，期間信息辦的異軍突起，中科院的無心插柳與有心栽花而獲得CNNIC管理權，是這一模式形成的重要影響因素。

對于中國式治理模式的確立，其實迄今沒有真正客觀和基于史實的認識。有一個普遍的想當然的共識就是，互聯網從一開始沒有納入某一單一部門（主要是當時的郵電部）來強化管理，是因為政府、尤其是高層對于互聯網的認識不足，或者就是不懂互聯網，而這反而給互聯網的發展創造了相對的空間。這種想當然的結論很符合邏輯，但是卻不符合史實。新聞媒體界對于中國互聯網歷史的關注也缺乏對此的深入挖掘。因此，這種誤解一直固化至今。甚至，一些參與早期政策制定的當事人，也因為參與工作的時間點等原因，無意中忽視了早期非常關鍵的歷史。正如中國社會科學院信息化研究中心秘書長姜奇平所說：“在早期，政府對于互聯網沒什么太多的想法，那時更多的是技術考慮，僅僅把它當作是一個新技術。真正從政策角度去考慮互聯網問題，要到1995年后，到1996、1997年時，才真正從經濟、社會發展來考慮這個問題?！?/p>

目前，各種書刊中將1996年1月國務院信息化工作領導小組的成立（組長是時任國務院副總理的鄒家華）作為政府開始正視互聯網的標志之一。而由國務院信息化工作領導小組組織、鄒家華主持的第一次“全國信息化工作會議”就于次年4月在深圳舉行。這次會議的確是中國互聯網發展歷史上的重要時刻，但不是確立治理模式的關鍵事件。去中心化的管理模式的真正確立還要大大提前。

首先，不得不提到一個重要的批示。1993年12月10日，國務院批準成立國家經濟信息化聯席會議，鄒家華任主席。國家經濟信息化聯席會議辦公室（簡稱聯席辦）設在原國家計委（國家信息中心）。1994年5月，國家信息化專家組成立，是國家信息化建設的決策參謀機構。1995年5月9日，根據聯席會議第三次全體會議決定，聯席辦向全國各部門發出《關于我國有關信息網絡與國際英特網（INTERNET）實行統一規劃和加強管理的通知》。1995年5月16日，鄒家華副總理在聯席辦《通知》上批示：“由國家經濟信息化聯席會議辦公室統一管起來?！?/p>

但是，事情卻突發變故。1995年6月12日，李鵬總理在中宣部《宣稱工作簡訊》1995年第41期上批示，明確由郵電部來建設互聯網。6月下旬，時任電子部部長胡啟立多次找當時聯席辦常務副主任陸首群談話，不同意郵電部牽頭搞互聯網，而希望電子部來牽頭。1995年7月6日，陸首群致信給當時的李鵬總理和鄒家華副總理，7月8日，李鵬更改批示，不再由郵電部牽頭。

這個決定歷史的批示，富有戲劇性地產生了。看似偶然，卻可能是時代的必然。

7月18日，鄒家華召開會議，貫徹李鵬批示，形成會議決定。決定由聯席辦牽頭，組織“計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定”起草小組。而不再由郵電部牽頭，也沒有讓電子部牽頭。起草小組以聯席辦提出的稿子為基礎，吸收了郵電部的稿子。參加會議的有當時的郵電部部長吳基傳、電子部部長胡啟立、中宣部副部長白克明、中央外宣辦副主任李冰、國務院副秘書長劉奇葆等人。

7月28～29日，由聯席辦、國務院新聞辦、郵電部、電子部、安全部、公安部、中科院、國家教委、兵器工業總公司組成的起草小組（陸首群牽頭），起草統一的暫行規定修改稿。明確了“任何國家都不可能成為信息社會中的孤島，加入國際計算機互聯網絡是改革開放的需要，是科技、教育、經濟文化交流和對外宣稱以及促進發展的需要”的大方向。

8月19日，召開更多范圍的跨部門座談會上（將近30多個部門，40多人參會），絕大多數部委明確表示，不贊成把互聯網（當時稱為“計算機信息網絡與國際聯網”）納入一個部門管理的模式，贊成聯席辦負責歸口管理，并建議設立一個跨部門聯合組建的民間機構組成管理委員會，在聯席辦領導下，協助聯席辦負責具體的日常工作。大家的共識是這個管理模式“既符合中國國情，有利于有效管理；又符合國際慣例，有利于國際合作與交往”。

當然，郵電部和電子部爭奪互聯網管理權的較量并沒有因此平息，都在各個層面下功夫。1995年11月7日，鄒家華主持召開第四次國家經濟信息化聯席會議，參加會議的郵電部副部長周德強依然提出，按國務院54號文，國際聯網物理信道應由郵電部統一管理。會議沒有贊同郵電部的意見，而再次明確了互聯網的管理主體為國家經濟信息化聯席會議辦公室。劉奇葆副秘書長和國務院法制局建議，在《管理暫行規定》中明確寫進一段：由國務院授權，重大問題由聯席會議裁決，日常管理由聯席辦負責。管理規定修改之后報國務院審查批準后頒布。

由此確立的中國互聯網管理模式具有劃時代的重大意義。

另一個不容忽視的重要細節是，根據新加坡前外交部長楊榮文回憶：1995年12月3日至10日，中共中央政治局委員丁關根赴新加坡訪問，對新加坡的媒體管理架構進行非常詳細的考察。作為新加坡當時的新聞及藝術部長，楊榮文接待了丁關根。這次考察對于隨后推出的《管理暫行規定》的方向定取無疑是非常重要的。楊榮文表示：“如果當初沒有做出管控式地開放互聯網的關鍵性決定，中國活躍的社交媒體今天就是另一番光景了。”

1996年2月1日，由李鵬總理簽發的中華人民共和國國務院令第195號發布：《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》，已經1996年1月23日國務院第42次常務會議通過，現予發布施行。

根據史實，中國互聯網管理模式的確立并不是因為政府不懂互聯網，而是非常懂，而且部委之間針對互聯網的獨家管理權的博弈與較量非常激烈。正是因為當時政府高層是明白的，清醒的，也是懂互聯網國際慣例的，所以在重大歷史關頭，做出了經得起歷史檢驗的正確決策，沒有犯下歷史性錯誤。部門利益和意識形態的擔憂，沒有讓中國互聯網從一開始走入誤區。這不能不說是互聯網的幸事，也是中國的幸事。今日中國互聯網的成績，與當年的決策，以及當時的一批政府部門的“明白人”，是密不可分的。

還有一個重要的事件也不能忽視。1997年2月，國務院信息辦組織舉辦“數字化信息革命報告會”，美國學者、《數字化生存》一書的作者尼葛羅龐帝第一次正式訪華，開啟了中國互聯網啟蒙第一課，喚醒了中國社會各界的互聯網意識。中國在與國際互聯網絡的互聯互通后，完成了與國際互聯網思想的第一次接軌。

1995年，《中國人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》起草說明中有這樣一段話：由于信息化涉及很多部門，計算機信息網絡與基本電信網絡有所區別，國際計算機互聯網絡（INTERNET）是在沖破各國壟斷情況下發展起來的，在跨部門座談會上，絕大多數部委明確表示不贊成把計算機信息網絡國際聯網納入某一個部門管理的模式，贊成由“聯席辦”負責歸口管理（重大問題由“聯席會議”決定，日常管理由“聯席辦”負責）。鑒于“聯席辦”是一個臨時機構，為賦予其管理職能，需要國務院授權將其改變為國務院的一個非常設機構（像國家無委會辦公室那樣），最近，中央編委已核批并下達了其編制。從符合中國國情和國際慣例出發，本著公正、開放、合作、安全的原則，設立跨部門的民間機構（中國互聯網絡聯合管理委員會），在“聯席辦”領導和授權下，協助“聯席辦”負責具體管理工作。

拋開對于體制的成見和偏見，上述內容明確無誤地告訴我們，在互聯網進入中國的早期，我們的政府部門和相關領導，對于互聯網的內在規律和全球規則，有著清晰和正確的認識。在體制之內，也依然保持著開放性和創新性。重要領導人在決策中能夠深刻理解各方面的合理思想并及時調整決策。而且這種決定性的政策，是基于一批體制內“明白人”的推動，更是體制上下集體性的理性決策，絕不是偶然的。

“九龍治水”模式初步成型階段階段。1999～2004年，信息產業部開始擔任主導部門，也是多部門分頭管理的“九龍治水”模式形成的初步階段。1998年3月，我國政府將郵電部和電子部合并成了信息產業部，信息產業部開始對電信與信息服務市場進行監管和服務質量監督，正式成為互聯網產業的主管部門。但在產業管理方面，信息產業部、公安部、文化部、國家工商行政管理局等部門職能交叉，屬于“政出多門”的多頭管理體制。如圖表3所示：

在多部門分頭管理模式之下，以2001年中國互聯網協會的成立為標志，我國同時進入了政府與行業協會共同治理互聯網的階段。行業協會在自上而下的政府管理難以企及或者效果不佳的地方發揮著協調作用，并且在行業自律等方面發揮著重要作用，例如2002年3月26日，中國互聯網協會在人民大會堂正式發布《中國互聯網行業自律公約》，首批簽約的131家網絡，如新浪、搜狐等一些網站率先加入，隨后30個省、市自治區互聯網協會組織當地1800多家互聯網行業從業單位加入。經歷互聯網寒冬的互聯網企業也自發的參與到互聯網治理中來，2004年12月30日，由新浪、搜狐等國內大型網站發起，30多家SP從業機構參加，宣傳成立“無線互聯網誠信自律同盟”，構建誠信、繁榮的互聯網，抵制有害信息，以共同維護互聯網行業的健康、有序發展。我國互聯網治理逐步形成了以政府為主導、多方參與的局面，治理手段也不斷多元化，從最初的立法為主，發展到行業自律、社會監督等多種手段。

國務院新聞辦主導的“九龍治水”模式相對成熟的階段。2005～2013年，是國務院新聞辦主導的“九龍治水”階段。1999年，中央首次提出以現代化信息技術加強和改進對外傳播手段，并開啟了對新聞媒體網站的調研與視察，加大了新聞媒體網站建設的力度?！吨醒胄麄鞑俊⒅醒雽ν庑麄鬓k公室關于加強國際互聯網絡新聞宣傳工作的意見》的發布，明確了今后網絡新聞宣傳工作發展的方向，并對網上新聞信息發布提出了規范原則；《中國新聞界網絡媒體公約》的發布也在賦予網絡媒體權利的同時，明確了其職責與義務。強國論壇的誕生打開了網絡媒體在中國洞察和影響社會輿論的窗口。歷經十余年的發展，網絡媒體已經成為網民了解信息的主要途徑。網絡的互動性、即時性等特點使得網絡媒體逐步成為影響社會輿論的重要手段。

經過十年的發展，互聯網在我國己經形成較大規模，人們的學習、生活和工作與互聯網的聯系越來越緊密，全社會都搭上了互聯網的快車。2005年，中國互聯網絡信息中心發布的《第十五次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示：截至2004年12月底，我國網民總數達9400萬，有4160萬臺計算機接入互聯網；.CN下注冊的域名共43萬、網站數量達66.9萬，分別比半年前增長了5萬和4.3萬。同時，我國一些重量級的互聯網企業開始了Web 2.0的商業化探索。2005年6月，博客中國開始商業外運作，騰訊正式對外發布其Web 2.0應用——QQ空間，9月，新浪推出了新浪博客。至此，我國互聯網進入Web 2.0時代。Web 2.0的廣泛應用改變了互聯網上信息的生產模式，普通網民取代商業公司成為主要的互聯網信息制造者。這一變化使政府對網上信息的監管變得十分無力，互聯網上各種信息泛濫，網絡輿論開始影響社會的正常運轉。

這一階段的互聯網治理，同樣是呈現出以國務院新聞辦為主導的“九龍治水”狀態。國務院新聞辦、中宣部、新聞出版總署、廣電總局、文化部、教育部、全國“掃黃打非”辦公室、公安部等八部委多部門、多口徑的交叉管理依然是互聯網治理的常態。如圖1所示：

中央網信辦主導的“九龍治水”模式升級版。在以輿情和意識形態為主導的網絡治理階段，日常管理機制開始走向成熟。但是，其中的弊端也逐漸顯露，尤其是國家戰略的頂層設計、各個部門之間的統籌協調以及社會化力量的動員方面，跟不上互聯網發展的需要。因此，必須直面“九龍治水”模式本身暴露的弊端，與時俱進，進行升級。

2014年至今，中國互聯網治理進入中央網信辦主導的新階段。2014年2月27日，中央網絡安全和信息化領導小組宣告成立，習近平總書記任組長。這是習總書記自中央全面深化改革領導小組組長、中央國家安全委員會主席之后，兼任的第三個新設職務。國新辦副主任、國信辦主任魯煒出任該部門的辦公室主任。這意味著我國互聯網信息管理領域最高權力部門宣告成立，我國互聯網“政出多門”的多頭管理體制，將得到一定程度整合；互聯網信息管理將得到加強，即要在更高的層面上順應趨勢、集合各部門力量，理順和整合網絡治理體制。

習近平總書記非常重視互聯網發展和網絡安全問題，他要求高度重視網絡安全和信息化發展建設，充分發揮以互聯網為代表的新興媒體在治國理政，推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨中的重要作用，提出并闡釋了重要的網絡觀。他提出了建設網絡強國的總目標，闡釋了為什么要建設網絡強國，以及怎樣建和建成怎樣的問題；分析了網絡安全和信息化的辯證關系，同時指出要制定立法規劃、依法治理網絡空間。

中央網信辦的成立，標志著互聯網發展正式成為國家最高發展戰略。它在多部門聯動的“九龍治水”模式之上，構建了新的頂層設計和統籌協調能力，內容管理、網絡安全和信息化等幾大核心層面相互促進、融為一體，也使得中國網絡治理開始從著眼國內而走出國門，放眼全球網絡治理。這一次的重大升級，不僅僅對于中國互聯網治理有著重大影響，也意味著全球網絡治理中的中國力量已開始崛起。

中國特色的互聯網治理模式總結

在本文的最后，筆者將通過與中美互聯網治理模式的對比，總結出中國特色的互聯網治理模式經驗，并提出待完善之處。

美國作為互聯網的先發國家，占據了綜合的絕對優勢地位，加上現實空間良好的秩序與完善的制度，其倡導的多利益相關方模式有其合理性和可取之處；而中國作為一個典型的后發國家，其基于實踐而演進的互聯網治理制度，如同歷經30多年改革開放逐步成型的中國模式，也有著其必然性和合理性。簡單將這兩種模式對立起來，是極其片面的。當前，全球網民突破30億，以中國為代表的發展中國家成為新的驅動力。隨著網絡空間的形成和各種矛盾的不斷激化，我們必須超越二元思維，讓這兩種模式相互借鑒、取長補短、走向融合，形成“與”而不是“或”的關系，或許是真正理性而正確的選擇。

比較中美互聯網治理模式與實踐的主要不同點（表4），我們可以發現：

第一，雖然中國互聯網治理表現為政府中心化的集中控制模式，但是在治理體系的演進過程中，卻解決了單一的集中控制的管理機構帶來的決策弊端，形成了獨特的政府集中管理模式下的各職能部門去中心化的九龍模式，并在互聯網發展20多年間，不斷地適應互聯網發展特點而演進?！熬琵堉嗡蹦Ｊ降恼ブ行幕攸c，繼承并超越了傳統體制的政府全知型思維，通過多部門分權和屬地管理實現縱向和橫向的權力分散和分布式執行，適應了互聯網治理內在的特性。

第二，中國的“九龍治水”模式中，政府的職能正在轉向頂層設計，在發展戰略的制定和引領、基礎設施的部署和建設以及政策法規等制度的建設等方面發揮著領導者和引領者的作用。

第三，在互聯網治理體系發展過程中，政府中心化的控制模式并沒有形成全能型思維的治理壁壘，中國的社會化治理力量得到了很大的發展空間，釋放了巨大的治理壓力。事實上，在日常治理中，只有積極發揮好企業和社會力量的作用，才能真正實現長治久安。

第四，中國的“九龍治水”模式同樣存在問題和不足。一方面，當前網絡空間的公共政策主要受政府和企業兩大力量主導，對于公共利益與公共空間的考量不足，致使創新活力不足，發展受到制約，未來需要大力釋放第三方智庫在公共政策制定方面的協同作用，以第三方智庫為代表的新型社會化力量仍有巨大的提升空間；另一方面，中國互聯網治理模式的合理性和合法性缺乏有效傳播，需要在對中國互聯網20多年發展史實信息的充分掌握、科學溯源的基礎上，提升基于促成監管政策形成的制度研究。

總的來說，互聯網治理模式沒有現成的，而是在實踐中不斷開創、摸索和積累起來的，中國模式和美國模式都有自己的優勢和劣勢。因此，中國在互聯網治理方面的經驗和創新需要重新認識，更需要重新評估。既要發現和總結長期以來真正的具有可借鑒意義的制度創新，逐漸建立我們的制度自信，也要不回避我們面對的不足和挑戰。

第一，強政府并沒有過時，其意義將會日益凸現。在未來的互聯網治理中，政府應該成為多利益相關方的總協調人和總主持人，以及總監督者和公共利益的總托管人。未來，政府的職能將更多地表現為頂層設計能力、統籌能力、協同能力、規則制定能力、安全保障能力、社會動員能力等方面，不再像過去那樣無所不能，而應該有所為有所不為。在具體管理事務中，政府應該學會充當一只看不見的手，發動和組織各方面的力量來推進。

第二，社會化治理是長治久安的根本之道。網絡空間主導的時代，也是一個日漸實時化的時代。國家的社會治理必須逐漸構建出一個能夠實時動態、及時響應的全新社會化體系。政府在日常管理和具體問題的應對中，必須也只有依靠社會力量，才可能有效完成。在有效統籌的基礎下，僅僅是“九龍治水”還遠遠不夠，九十龍治水，九百龍治水，九千龍治水……再多的“龍”都不怕多，惟有不斷細分和深入的社會化網絡，開放性、分布式的網絡化治理，結合自組織的協同形式，才能高效、及時地應對各種網絡問題或者網絡時代的社會問題。

第三，“九龍治水”模式與多利益相關方模式的互補性增強。隨著網絡空間失序的危險不斷加劇，積累的矛盾日漸復雜，政府將扮演更積極而重要的角色，這是必然的趨勢。同時，必須走出政府全知全能的傳統思維。“九龍治水”模式的最大不足，在于政府力量擠壓社會力量的空間，造成發展與創新的動能不足。基于實踐而內生、基于矛盾沖突而演進的“九龍治水”模式，與美國、歐洲等倡導的多利益相關方模式一樣，同樣蘊含了傳統政府治理的去中心化機理，既符合中國這樣后發國家的現實情況和實際需要，也符合互聯網全球治理的理念和發展趨勢。

無論是早期的“四駕馬車”模式，還是后來的“九龍治水”模式，都是中國互聯網實踐的經驗積累，是中國現在和未來的寶貴財富。最應該引起重視的是，20多年來，參與互聯網管理的眾多基層官員逐漸成長起來，擔當起更重要的領導工作。他們在互聯網的政策制定、問題處理以及日常管理的摸打滾爬中，耳濡目染，身教言傳，長期熏陶，對于互聯網的認識，對于互聯網發展的把握，甚至對于互聯網的感情，必然對中國互聯網未來的發展產生積極而深遠的影響。這些“治理經驗”和“互聯網基因”，很可能成為下一個20年中國在新的網絡時代與時俱進，在引領全球網絡治理上發揮更大作用的重要動能，成為中國網絡強國的重要保障?？傊?，我們在客觀面對問題和不足的同時，要充分肯定中國特色的互聯網治理模式創新，找出其中的規律和最有價值的邏輯，為全球正在面臨的網絡空間治理挑戰貢獻中國經驗。

（本文系浙江省重點科技創新團隊科研項目“網絡媒體技術科技創新團隊”的研究成果，項目編號：2011R50019；互聯網實驗室研究員張靜、李樹波對此文亦有貢獻）

注釋

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責 編∕鄭韶武