完善我國國家審計監督制度的思考

劉寧

【摘要】國家審計監督是保證我國經濟健康穩定發展的必要條件，也為提高會計信息質量提供了相應手段，有利于我國稅收權力使用的監督和制約。本文通過對中國國家審計監督制度存在的問題、原因進行探討與分析，從而提出有利于提高我國國家審計監督質量有效且具有可操作性的一些建議與措施。

【關鍵詞】國家審計監督內在弊端制度缺陷立法完善

【中圖分類號】D922.27

根據稅收法律體系的分類標準，我國的監督主要分為國家機關監督和社會監督兩大類。其中，國家審計監督是國家機關監督中十分重要的組成部分。隨著經濟的不斷進步，我國與國外交易主體的聯系日益密切，在長期發展中，將實施國家審計監督制度過程中出現的種種問題逐步解決，已形成較為成熟的國家審計監督制度，對國民經濟的健康穩定發展起到了積極的推動作用。但是沒有一個制度是天生完美的，對新形勢下我國經濟產生的種種問題，如經濟發展過程中違法違紀行為層出不窮、會計信息質量有待商榷、國有資金使用者難以進行經濟自我監督和評價等，都需要國家從多個方面加強對權力使用的監控和引導。

一、國家審計監督的地位和作用

國家審計監督機構的設立在《憲法》中有專門的規定，由國務院批準建立，擁有較高的法律地位。其基本職能就是對財政收支進行監督與管理，不僅包括中央政府，也包括中央下屬的各級地方政府以及國家控股或參股中屬于國有資產部分的金融機構或相關單位等。由此可以看出，國務院總理是國家審計監督的最高指揮者，審計監督機構并不受其他任何政府機關、單位或個人的干涉，完善的國家審計監督制度有利于推進我國民主法治的進步，對反腐倡廉也有督促和警示的效果，進而維護我國社會的健康和安全。因此，國家審計監督在我國的發展進程中具有不可取代的重要作用。

首先，作為國家治理工具，國家審計具有監督權力使用的重要職責。一個國家在國家審計監督制度較為成熟，積極發揮其權力制約監督職能的時期，國家經濟發展則較為穩定，國家興盛；反之，在審計監督被疏忽，未能發揮其職責時，國家發展就會走向下坡。

其次，國家審計監督制度不僅有其獨特的法律性質，而且有利于促進中國的民主和法治。沒有完善的國家審計監督，卻想要實現民主法治這個目的，可能性并不太小，幾率很小。同樣，如果不需要實現民主法治這個最終目的，建立國家審計監督制度也不再具有其重要的意義。

最后，國家審計監督制度有利于確保國家經濟更為安全地運行。從本質講，國家審計監督制度是國家在大力發展經濟文化過程中引導國家行政機關行為、時刻進行監督以及及時糾正其不當行為的一種預警系統。伴隨全球經濟的一體化和經濟發展環境的復雜化，作為一個人口大國，有國家審計監督制度這樣一個機制來保障我國經濟發展的健康與安全是十分必要的。

二、我國國家審計監督制度存在的問題

（一）我國行政型國家審計監督體系的內在弊端

我國的國家審計監督機關由中央和地方審計機關兩個部分組成。地方的審計機關不僅受本級政府指導，同時也得向高一級審計機關匯報相關業務，即所謂的“雙重領導制度”。改革開放初期，政府要轉變為與市場經濟相適應的行政體制，這種行政型審計體制，能同時提高行政效率與業務水平，極大地促進了當時經濟的發展。但時至今日，行政型審計體制的弊端已逐漸顯露，主要有以下三點：

一是獨立性受損。在進行各級政府審計時，由于政府的行政管轄權限制，不能達到完全的獨立審計，難免為政府腐敗提供一定庇護。

二是真實性受損。審計機關在一定程度上受當地政府領導，第一手的審計結果自然也由當地政府負責公開，這就會對審計結果的真實性構成威脅，有隱瞞或篡改部分審計結果的可能。

三是審計結果不一定能落在實處。司法機關和人大根據各級審計機關提交的審計報告評價當年各級政府的經濟活動，并對違法犯罪行為追究其法律責任，以上兩點使審計過程和審計結果暴露在被審單位的控制之下，勢必會影響司法機關根據審計結果采取措施的效力，使國家審計流于形式。

（二）審計權利與義務關系不明確

按照審計制度的隸屬關系，國家審計體制模式可分為立法型、司法型、獨立型和行政型四種。立法型國家審計制度下，審計機關隸屬于立法機構，完全不受行政權的影響，能充分保證審計獨立性；在司法型國家審計監督中，審計機關相對獨立，屬于司法機構的一部分，能夠直接使用相關的司法審判權，使其具有特殊的權威；獨立型國家審計監督獨立性最高，審計機關只受法律約束，也只需對法律負責，但缺少司法型的相關權力。

相比之下，我國是一種雙重領導的行政型審計監督模式，各級審計機關在行政方面需受同級政府的領導和約束，但同時在其職能、業務發揮的過程中也受到高一級審計機關的指揮，從受政府的行政管理這一點來看，審計機關對政府負責，而從審計業務和審計目的來看，審計機關應當對人大，進而對人民負責。雙重領導制度下，國家審計權利與義務的對等關系不明確。

（三）有關國家審計監督的相關立法存在漏洞和不足

首先，國家審計監督權力和其法律責任具有不對稱性?！秾徲嫹ā返南嚓P條例賦予國家審計較大的權利范圍，特殊情況下對被審計單位有權采取強制措施，但在對其法律責任方面的界定卻不甚明確。對于審計人員的不當行為，只有在其行為嚴重到足以構成犯罪時才會受到法律的制裁和懲處，而其他情況下，只要并未構成犯罪，程度較輕，可能只受到行政處分，并沒有實質性的懲罰措施。這種情況極易導致審計權的濫用甚至腐敗。

其次，國家的審計報告質量不具獨立性，易受影響。審計準則要求國家審計相關人員在實施相關審計程序后，需就被審計單位職能的履行情況提交審計報告；但依照《審計法》，審計報告的出示還需征得被審計單位的同意，從而使其失去了應有的獨立性。事實上，作為一種結論性法律文書，審計報告是否通過應由審計機關決定，根據實際情況是無需征求被審計單位意見的。因此，廢除或修改相關的法律法規顯得十分必要。

再者，我國國家審計監督對象范圍過小。目前《審計法》中涉及的監督對象主要是一些國家政府部門、國家控股持有的企業單位及金融機構等，但隨著時代的發展，使用國家財政資金和國有資源的主體眾多，不僅包括政府、人大及各種事業單位，還有軍隊和各種社會團體。在這種情況下國家審計便會出現盲區。當審計范圍、制度方面并沒有完全擔負其應有的職責時，那么就不能視其為真正意義上的國家審計。

最后，國家審計公告制度也存在缺陷。審計結果公告制度有利于我國國家審計監督機制和社會外部的溝通和交流的加強，形成對權力機制的雙重有效監管，促進民主與法治建設。但目前我國的國家審計在公開信息的過程中缺乏一個完整和細致的總體規劃，不同部門審計信息公開的范圍和程度是有區別的，公眾參與度也不夠高，其公開的反饋機制也有諸多漏洞。

三、完善我國國家審計監督制度的主要措施

（一）加強審計機關獨立性

行政型的國家審計監督制度下，審計機關被被審計單位領導，喪失獨立性。從世界各國的國家審計制度發展來看，這種審計模式稍顯落后，審計機關獨立于政府是一種必然的趨勢。因此加強國家審計獨立型，需要從根本上改變行政型審計模式，將國家審計機關從雙重領導制度中解放出來，變雙重領導為只服從于上級審計機關的單向領導制度，比如將審計機關納入人大或紀檢監察機關，這都是對行政型審計的改變，都是加強審計獨立性的嘗試。當審計活動脫離被審單位的控制，審計結果才能更為可信，將審計作為擴大政府活動透明度、打擊貪污腐敗的一種手段才會更有效。因此，在國家審計獨立于政府體系之外的整體大潮流下，我國加強國家審計獨立性，改變其行政型國家審計是大勢所趨，不可扭轉。

（二）對現行的法律法規進行補充及完善

我國現行法律法規體系主要由《審計法》、審計報告準則、國家審計監督執行指南等眾多部分組成。在整個法律法規體系中，應該以《審計法》為總綱，進行審計行為規范的主要方向指導；然后在其總指導下對審計報告準則和國家審計監督執行指南進行補充與完善，將國家審計監督報告制度進行具體化、實務化、可行化；同時，制定和完善相應的審計信息披露的各種相關法律條文，如“信息法”，“責任法案”，以法律條文的形式規定國家審計系統程序是明確和落實的，并對其提交的審計結果公告的法律性質及運行機制等以嚴格的法律規定做出應有的明示。

（三）將審計結果落于實處

國家審計的目的是對各級政府經濟活動的合法性和有效性進行審核，將審計結果與相應的行政問責程序和法律程序相關聯也是理所應當。但實際執行過程卻往往不盡理想。國家審計作為公民監督政府行為的一個重要手段，應當對本國納稅人負責，而非對政府負責。在實際執行過程中，審計機關應將審計結果開誠布公，對于審計過程中發現的問題嚴肅追究相關責任人的法律責任，力求充分發揮我國審計監督應有的職能，而不是違背建立國家審計的初衷，使我國的國家審計監督成為一種虛設。

（四）針對國家審計監督建立嚴格的問責制度

我國在《審計法》中并未對國家審計監督機構相關審計人員的法律責任進行明確的規定，只在《國家審計基本準則》第七條中闡述要建立執法過錯責任追究制度。但準則的立法地位過低，并且不存在相應的審計責任核定標準，其規定只是流于形式，并未得到嚴格的施行。因此，在《審計法》中補充和完善關于審計人員責任的歸責以及相關的懲處措施是十分必要和緊迫的。同時，問責制度的實施過程中，一定要確保所有有責任者都受到應有的懲罰，不錯罰、不漏罰，嚴格施行相關的問責程序和問責職能。只有在樹立審計監督權威的同時，對審計監督權力的運用進行有力的管控和引導，才能充分發揮其審計監督的職責功效，有效保障國家權力結構的健康運行。

四、結語

國家審計監督制度的施行水平與一國的經濟發展息息相關，受其影響，同時也反作用于經濟發展。隨著我國經濟政治的不斷發展完善，國際地位日益提高，國家審計監督制度對推動經濟的平穩而快速發展、維護整個社會的和諧健康發揮了巨大的、不可替代的作用，但同時，國家審計在實際執行過程中也難免受到時代變遷的影響，產生諸多問題，從而制約其發展。因此，通過學習和分析國外眾多發達、發展中國家的國家審計監督制度成功的完善和改革案例，從中國的實際出發，建立和完善中國獨有且符合我國特殊國情的國家審計監督制度十分必要，筆者希望本文提出的相關建議能夠為我國的審計監督制度完善帶來一些靈感。

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