“強鎮擴權”背景下鄉鎮體制改革探析

操世元　王葳

摘要： 鄉鎮政府作為基層區域治理的元單位，其治理成效關系到中國廣大農村地區的社會穩定和發展。自鄉鎮一級政權建立以來，在塑造新型的地方利益、權力格局的同時也產生了嚴重的鄉村對立問題，關于鄉鎮體制的發展方向有多種觀點，就目前形勢來看，鄉鎮體制依然需要在宏觀政治框架內進行改革，但這種改革應是全局性的頂層設計。從當前分權改革“強鎮擴權”的試點來看，鄉鎮政府在矛盾基層化解、全面建成小康社會和推進新型城鎮化建設中扮演著重要的角色，從“縣-鄉-村”的視角出發，鄉鎮體制改革的重點應集中在人員機構精簡、事權清晰、財權與事權匹配以及鄉鎮人事權改革， 這四方面必須同步推進，才能實現公平和效率的均衡，進而完成“服務型政府”的轉型目標。

Abstract： The township government is the matrical regional governance unit， its governance effect is related to social stability and development of China's vast rural areas. Since the township level regime was founded， the new pattern of local interests and power are shaped， as well as the serious problems of village opposite are also generated. There are many views for the development direction of villages and towns system. In the context of the situation， the villages and towns system still need to be reformed within the macro political framework. This kind of reform should be at the top of overall design. From the view of the current decentralization reform of "power expansion of strong town"， the township government plays an important role in resolving contradictions in the grassroots， building well-off society in the all-round way and promoting the construction of the new urbanization. From the view of "county-township-village"， the villages and towns reform should focus on streamlining personnel organization， clearing voice， matching finance and property rights and reforming villages and towns staffs. The four aspects must be synchronized advanced to realize the balance of fairness and efficiency so as to complete the transformation target of "service-oriented government".

關鍵詞： 強鎮擴權；鄉鎮體制；改革；鄉村社會

Key words： power expansion of strong town；township system；reform；rural society

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）06-0001-04

1 已有研究回顧

中國是一個封建社會異常漫長的國家，但是無論朝代更替，制度體系卻表現出少有的穩定，鄉村社會自治狀態一直到清朝末年才被打破。在20世紀的“現代國家政權建設”中，基于政權的更迭和完善，我國鄉鎮行政管理模式頻繁變動，前后經歷四次大的變化，即清末至民國時期推行的“鄉鎮自治”和中國共產黨建立的“議行合一制”鄉鎮基層政權、“政社合一制”人民公社、“鄉政村治”二元治理體制[1]。

從國家—社會層面看，現行體制下鄉鎮政府作為國家政權體系的“神經末梢”，既是貫徹落實國家意志的政策執行者，又是爭取社會支持獲取政治合法性的資源汲取者，其嵌入鄉村社會的程度以及同基層社會融洽程度一直是各界關注的焦點。從1998年開始，為了精簡機構和人員，減輕財政負擔和農民負擔，各地根據國務院規定開展了大規模的鄉鎮撤并工作。有學者指出，當前大規模的撤并過程更是一種行政區劃的調整[2]，鄉鎮數量的減少并不能根本解決鄉鎮體制不順、機構臃腫、負債龐大、行政效率低下、公共產品供給嚴重不足等問題，如果鄉鎮改革不從體制障礙和結構性失衡入手，所謂的撤鄉并鎮、合并村組、精簡機構、分流人員、壓縮財政支出等措施更多的是治標而非治本之策[3]。為此諸多學者從體制重構的角度切入，提出鄉鎮體制改革的新論點即鄉鎮去留問題，并形成了或尖銳對立，或互相補充的觀點，譬如撤銷論、虛化論、半自治論、強化論等。相信隨著鄉村社會組織載體的自我完善以及自治能力的提升，異于“鄉政村治”的治理模式能夠付諸現實，但是鄉鎮去留問題涉及國家憲政體制和農村社會發展穩定，鑒于當前階段農村發展不平衡，以及國家與社會力量懸殊，尤其是尚未找到運行更好的替代機制等因素，目前對該問題的探討更大程度上僅僅為學界提供了一種前瞻性的視角，鄉鎮建制仍有繼續發揮制度作用的現實必要性[5]，當前的改革仍應在已有制度框架內進行。

2 “強鎮擴權”背景下鄉鎮政府角色的再定位

鄉鎮政府作為基層區域治理的元單位，其治理成效關系到中國廣大農村地區的社會穩定和發展。為探索行政管理創新和降低行政成本，2014年強鎮擴權的一系列試點工作在各個省份相繼展開，為了實現借“擴權”之手段達到“強鎮”之目的，62個市、縣和兩個省（安徽、江蘇）相繼開展新型城鎮化試點工作，進一步擴大中心鎮經濟社會管理權限。

在新時期，鄉鎮一級政府的地位和作用逐漸凸顯，“強鎮擴權”的改革嘗試是對鄉鎮政府角色的重新定位。

首先，鄉鎮政府是基層矛盾的化解者。改革開放取得巨大成就的同時，中國社會也進入矛盾凸顯期，處于承上啟下的關鍵階段。鄉村社會中存在的矛盾瑣碎而繁雜，在嚴峻的挑戰面前，鄉鎮政府作為與廣大鄉村社會直接聯系的一級政府，其化解矛盾的職能亟需強化。其次，鄉鎮政府是全面建設成小康社會的推動者。2020年是實現全面建成小康社會宏偉目標的時間點，但是城鄉發展的不均衡以及城鄉居民收入差距過大是實現該目標的最后“一公里”。鄉鎮政府作為區域發展的核心領導者，適當擴權以增強鎮域經濟實力和發展活力，增加農村居民收入水平是實現這一目標的關鍵。最后，鄉鎮政府是新型城鎮化的主導者。“十二五”規劃明確提出 “促進大中小城市與小城鎮協調發展”和“有重點地發展小城鎮”的目標，作為實現新型城鎮化重要一環的小城鎮建設離不開鄉鎮政府職能的發揮。新型城鎮化需要產業、人才和資金三要素，但是地域及其它自然條件的差異，使得鄉鎮政府需要適度的權力空間因地制宜尋找產業支撐，制定科學合理的人才引進政策，以及協調的縣鄉財政關系。

3 “縣-鄉-村”關系中傳統鄉鎮體制的弊端

3.1 縣鄉關系——過度依賴

作為行政層級最底端的鄉鎮政府與鄉村社會互動最為頻繁，在處理社會公共事務過程中最應該體現“服務型”政府角色，但事實不盡如人意。現實中，基層政府在財政、業務、人事方面對上級政府的依賴造成了其“對上負責”而非“對下服務”的執政心態。

從縣鄉財政關系來看，1983年以后鄉鎮政權和鄉鎮財政逐步建立，但是鄉鎮財政并沒有按照“一級政府，一級財政”的原則被賦予獨立的財政權，縣鄉間的財政制度一直是包干制、分享制和分稅制的混合物，2003年開始普遍推行的“鄉財縣管”更是進一步減少了鄉鎮財政的自主決策空間，直至2005年農村稅費改革取消了鄉鎮政府財政收入中的農業三稅和自籌、統籌部分，鄉鎮財政更加衰弱，一些中西部欠發達地區鄉鎮甚至只能依靠轉移支付維持運轉。

從縣鄉業務關系來看，上世紀90年代以來多次開展地行政體制改革不但沒能改變鄉鎮政府機構臃腫、人員沉冗的面相，卻使得縣鄉間條塊分割的管理權限向縣級集中。通過簡政放權，縣級政府先后將一些不具有執法權的服務部門如文化站、農機站、獸醫站、林業站、衛生院、教育站、中小學下放鄉政府管理，而擁有執行權的財政、工商、公安、稅務、法院、土地、城建、廣播電線電視站、電管所、交通管理所和水利等部門卻由上級業務部門控制，在2005年國家推行的鄉鎮綜合體制改革中又將原屬鄉鎮政府直接管轄的林業站、計劃生育站、畜牧獸醫站、農機站、教育站等事業單位上收縣級政府，其行政執法職能由縣級主管部門行使，現有鄉鎮政府只擁有農村土地承包管理、農民負擔監督管理和農村集體資產財務管理這幾項有名無實的行政執法權[6]。

從鄉鎮人事安排來看，雖然《地方組織法》規定鄉鎮長由鄉鎮人民代表大會產生，鄉鎮長的人選由鄉鎮人民代表大會主席團或人大代表十人以上聯合提名，但現實中“政黨提名[7]”非正式制度在發揮著決定作用，一般是經由縣（市）委常委會議研究決定，由縣（市）委組織部行文交鄉鎮黨委，建議人大主席團通過。在具體選舉過程中，鄉鎮長的正職一般是等額選舉，即使是副職的差額也非常有限，除了上級指定的人選，其他候選人基本上都是陪選，民主選舉并未得到真正貫徹，這種人事關聯暗示了縣鄉間的“堡壘”格局。

3.2 鄉鎮自身——制度異化

中國廣袤的農村大地被劃分為一個個的鄉鎮，鄉鎮政府作為國家政權的最終代言人與農民進行直接面對面的交流，并開展各項管理和服務活動。在基層政權建設過程中，鄉鎮黨委、人大和政府逐漸構成鄉鎮的基本權力架構，鄉鎮人大雖然作為地方國家權力機關有機構設置，但是通常由鄉鎮黨委書記或副書記任人大主席的交叉任職的人事安排使得其多流于形式。其次，鄉鎮政府作為上級政府各項指標和任務的最終承擔者，鄉鎮財權與事權分配失衡，尤其農村稅費改革之后，鄉鎮政府“權小、責大、能弱”的尷尬地位更加突出。然而，官員仕途的晉升和政績有著相互促進的辯證關系，鄉鎮領導在鄉鎮政府整體效能中的核心作用又決定了鄉鎮政府的“公司化”思維，鄉鎮政府在行為上類似于公司，以GDP為營業額，以財稅收入為利潤[8]。在此支配下，日常行政管理職能和上級的政策不再成為鄉鎮政府的關注點，上級的政策被變通執行或選擇性執行，各種應當連續的行政管理和政策執行被置換為一陣一陣的“運動”[9]。

3.3 鄉村關系——職能越位

“鄉政村治”是對鄉村關系的清晰界定，鄉鎮政府主持所轄范圍內的行政性事務，村民自治組織進行權力范圍內的自我管理，根據法律規定，二者之間的關系不再是行政隸屬關系，而是一種“指導-協助”關系。但實踐中，自村社格局解體并建立鄉鎮一級政權以來，國家權力一直對鄉村進行著強有力的控制，突出表現為村內“兩委”關系不暢和村級自治組織行政化嚴重。

在農村，黨支部（黨委）和村民自治組織（村委）是鄉村公共空間的兩個權力主體，二者構成了村莊內部公共事務管理的“二元權力結構”。農村黨建工作是我國執政黨的一項重要議題，出于政權和社會穩定的考慮有其必要性，但是村黨委和村委間的職能不清以及村黨委的越界將不利于“村治”的實現。鄉鎮黨委與村黨委是一種明確的上下級間的領導和被領導關系，鄉鎮黨委和政府控制村民自治的一個重要途徑就是通過村黨支部的領導。由于農村權力結構和利益結構間的不匹配，鄉鎮政府更容易自上而下侵犯村級治權[10]，有學者通過調查也發現，在一般情況下鄉政有干預村治之力，而村組織則缺乏制衡和監督鄉政權力的途徑和制度。

村民自治組織的“自治”性不足，當前村委會沒有擺脫與鄉鎮政府的行政隸屬關系，實際仍受鄉鎮政府的領導[11]，趨向于“準行政”組織的發展態勢。《村民委員會組織法》規定的鄉鎮人民政府和村民委員會的關系都是從宏觀層面進行的模糊界定，鄉鎮政府和村委會間并未從根本上理清。在實踐中，鄉鎮政府為順利完成行政性管理工作，多數并不愿意放棄對村委會的控制，尤其是對村干部選舉權的控制，這導致部分村干部將鄉鎮政府看成自己的領導和負責對象，將協助鄉鎮政府開展工作視為“聽上級指示”開展工作，忽視村民意愿，甚至相背離[12]。

4 “強鎮擴權”背景下鄉鎮體制改革的思路

4.1 鄉鎮體制改革的價值目標——公平和效率

對政府來說，改革與問題共存，只要有一個不完美的政府，人們就會持續不斷地尋求理想的政治形態①。改革開放以來“放權讓利”的強大激勵效應給地方政府的執政理念帶來巨大沖擊，地方政府普遍由“全能型”向“利益驅動型”轉變，鄉鎮政府的“越位、錯位和缺位”更造成了嚴重的鄉村對立，公共行政的公平和效率出現失衡。根據黨的文件②，鄉鎮作為最基層的一級政府組織，其職能定位的重心應放在公共服務和社會管理上，這也是建設服務型政府的內在要求。在市場經濟日益完善和推行依法治國的今天，鄉鎮政府應及時調整行政理念，徹底拋棄舊的“治民”觀念和“為民做主”的觀念，確立為民服務和“人民做主”的理念[13]；實現從“利益驅動型”向“服務型”的轉變，清晰界定自己的職能邊界，均衡權力和責任，做到權力運用的制度化和法制化。唯有如此，才能從“公司化”思維的怪圈中走出，確立新的思維方式，承擔起“公共信托人”的角色，通過強化公共服務和社會管理實現鄉鎮社會的繁榮和穩定。

4.2 改革的手段及方式——統一領導，分類改革

鄉鎮作為區域治理的元單位，因地理位置、文化背景、資源稟賦、市場發育等因素呈現出不同的面貌，在推進體制改革的過程中，應根據各地的實際情況，堅持“統一領導，分類改革”的原則進行，切不可搞“一刀切”式的整體推進，允許有先有后，先進帶落后。目前開展的強鎮擴權試點是全國遴選出來的帶有特色的鎮，但是互相比較又會發現各具特點，可將其分為農業鎮、資源鎮和工商業鎮三大類，針對不同的類別在改革過程中就會有不同的改革側重點，盡最大程度降低鄉鎮體制的管理成本。

4.3 改革的內容

4.3.1 機構改革

以往的機構改革呈現出“一統就死，一放就亂”的循環怪圈，一方面是因為權力和職能的縱向劃分沒有一個明確可操作的制度化方案，中央想收就收，想放就放，另一方面源于我國沒有地方自治的傳統[14]。隨著中央簡政放權的推進，地方政府尤其是鄉鎮政府將擔負越來越多的公共服務和社會管理工作，部門間職能交叉、政出多門、協調不順等問題使得計劃經濟體制下按行業和產品分門類設置專業管理部門的組織結構已經不再適合，地方分權的改革以及地方自治的發展態勢要求鄉鎮政府必須秉持“大部制”的改革原則進行組織結構的重塑，這不僅體現為政府的“瘦身”，還包括部門職能的重新劃分。鄉鎮政府面對的當地居民平均在5-10萬人，傳統的專業經濟部門如“七站”承擔的事務可交由經濟實體承擔，鄉鎮政府設置綜合經濟管理部門從事間接管理，職能相近和業務交叉的部門可合并設置“大部門”，比如咸安政改的“三辦一所③”、百色市試點鄉鎮的“一辦三中心④”，這樣既能精簡機構人員，又能防止責任的推諉和扯皮，有利于“服務型”政府的實現。

4.3.2 事權

在現有的“央地”關系運作邏輯下，地方政府面臨的最大問題就是缺乏充分的法定事權[15]，具體到鄉鎮一級政府表現的更為充分，事權的界定不清導致鄉鎮政府最終承擔了科層體制層層下達的各類指標和任務，鄉鎮政府一直忙于應付而無暇處理帶有本地方特色并受到地方居民期待的公共事務。為此，隨著經濟社會管理權限下放到“強鎮”，鎮與縣的事權分配必須通過明文法的形式予以明確規定，使得各層級的政府都能發揮出體制的作用。

在鄉村關系上，鄉鎮政府應在理順縣、鄉關系的基礎上，依照法律規定行使自己的職權，屬于鄉村自治范疇的事項做到依法指導，創造社會管理和基層自治良性互動的格局。各地在改革過程中具體手段雖有差異，但必須遵循以下幾條原則，其一，鄉鎮政府必須充分尊重村民自治機構的自治權，不得指派、撤銷村委會成員[16]，其二，在大部制下全面轉變政府職能，強化其在鄉村社會中的社會管理和公共服務職能。

4.3.3 財權

鄉鎮政府財力不足導致日常管理工作的乏力，“鄉財縣管”的財政管理模式只著眼于“節流”而忽視“開源”，更加劇了鄉鎮政府事權和財權的分化程度，弱化了鄉鎮政府的治理能力[17]。而經濟社會管理權限的下放意味著鄉鎮政府有更大的決策自主權，這種財權的上收和事權的下放之間的矛盾如果不解決，鄉鎮政府就難以完成向“服務型”目標的轉變。激活鄉鎮財政的活力屬于鄉鎮體制改革成敗的關鍵一環，應主要從三方面作出努力：第一，清晰界定中央和地方以及地方各層級政府的事權，使得鄉鎮政府有依據拒絕履行上級政府下放的各種超職責范圍的攤派任務，減少不必要的支出項；第二，調整縣鄉財政收入的結構分配，根據鄉鎮政府的具體事權確定相匹配的財權，加快全國公共財政體系的建立，豐富和完善轉移支付制度；第三，鄉鎮政府處理的事務具有地域封閉性的特點，惠及對象是當地居民，在財政支出事項上要完善民主制度建設，以當地需求為財政決策導向。總之，鄉鎮政府作為一級組織體，作為未來小城市的鄉鎮在體制改革過程中要逐漸樹立起“開源、節流、合理支出”的財政理念。

4.3.4 人事權

鄉鎮政府成員存在兩種身份，首先是受“經濟人”理性支配的公民，其次才是受“公共人”理性支配的公務員。鄉鎮公務員的職務升遷受到縣委和縣政府的絕對控制⑤，在人格化行政和集中的權威制度下，鄉鎮干部的的仕途道路夾雜著復雜的因素，既包括政績、年齡、能力、教育水平等客觀要素，更滲透著私人交情和利益聯盟，個人經濟理性占據優勢。由此，在“縣-鄉”人事過程中，一個可以觀察到的事實是，圍繞著縣鄉黨政領導人所建立起來的私人庇護關系和利益派別異常活躍[18]。

由于“黨管干部”的人事原則和“行政首長負責制”的制度安排，上述現象在現有制度下很難解決，但是可以進行民主化的改進，部分鄉鎮公職可進行“公選”，尤其是涉及農村公共服務方面的職位，這樣一方面擴大了當地居民、村莊農民的訴求表達渠道，另一方面也給鄉鎮“一元化”的權力結構進行某種程度的平衡。

注釋：

①彼得斯G著.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學出版社，2001：5。

②黨的十六大以來，政府職能被明確為“經濟調節、市場監管、公共服務、社會管理”。

③三辦一所：黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室和鄉鎮財政所。

④ 辦三中心：黨政綜合辦公室、社會服務中心、產業服務中心、政策法律服務中心。

⑤在現實中，縣委的人事權含金量極高，鄉鎮的主要官員如鄉鎮黨委書記、副書記、紀委書記、黨委委員，鄉鎮長、副鄉鎮長，鄉鎮人大主席、鄉鎮人民武裝部部長、工會主席，以及其他相當于正副鄉（科）級的干部；鄉鎮政府在政府組織內部具有一定的人事任免權，如辦公室正副主任、干事、助理，團委書記、副書記，婦聯主席、副主席及相當職務；鄉鎮直屬單位（垂直管理的除外）的所有領導班子成員由縣委委托鄉鎮黨委進行管理；鄉鎮其他人事任免權由鄉鎮黨委決定。

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