美韓閱讀法律比較研究

崔璐

摘 要 論文選取針對兒童閱讀立法的美國和針對全民閱讀立法的韓國兩個樣本，首先分別梳理了兩國閱讀法律的基本情況，然后運用比較分析法，從立法原因、法律主要內容、法律性質、資金情況、實施效果和法律修訂的靈活性六個方面展開比較，探究這兩種模式的異同，并建議我國閱讀法治化要重視兒童閱讀法律保障、制定完善的閱讀法律體系以及制定嚴格的量化評估機制。

關鍵詞 美國 韓國 閱讀法律

分類號 D912.16

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2016.06.019

Abstract This paper selects the American reading legislation which was published for children and Korean reading legislation which was published for all people to make a comparative study. Firstly， it states the basic situation of these two countries reading laws， then uses the method of comparative analysis to compare six aspects including the legislative reasons， the main content of laws， the legal nature， funding， implementation effect， and the flexibility of law amendment. It suggests that we should pay more attention to the legal protection of children reading， and formulate a sound reading legal system as well as develop a strict quantitative evaluation mechanism.

Keywords The United States. Korea. Reading legislation.

0 引言

為了促進閱讀、提高國民素質，20世紀90年代后，一些國家就制定了相關閱讀法律。如美國《閱讀卓越法案》（Reading Excellence Act，簡稱REA）、《不讓一個孩子掉隊法案》（No Child Left Behind Act，簡稱NCLB）；日本的《日本少年兒童讀書活動推進法》《文字及印刷品文化振興法案》；韓國的《讀書文化振興法》等[1]。如此多國家頒布相關閱讀法律，不僅體現了閱讀的重要性，更體現了政府在促進閱讀中應有的責任。

從世界上已有的閱讀立法名稱來看，按照法律保障群體劃分，主要分為促進兒童閱讀的法律和針對全民閱讀的法律，而這兩種立法模式的異同及分別取得的效果如何是值得探究的。而在已有頒布閱讀法律的國家中，美國和韓國是法制化十分健全的國家，而且頒布閱讀法律已久，有較為成熟的實踐經驗。因此，本文對這兩國的閱讀法律進行比較研究，以期審時度勢，為我國閱讀法治化實踐提供一定的參考。

1 美韓閱讀法律基本情況概述

1.1 美國閱讀法律基本情況概述

1994年，美國教育進展評估委員會（The National Assessment of Educational Progress，簡稱NAEP）研究表明全美40%的四年級學生閱讀能力低于平均水平[2]。教育作為國家發展的基石是美國政府非常重視的問題。因此，1997年克林頓政府為了改善這一現狀，提出了“美國閱讀挑戰”（America Reads Challenge）計劃[3]。1998年克林頓簽署了1965年《初中等教育法案》（1965 Elementary and Secondary Education Act，簡稱ESEA）的修正案REA，開啟了美國閱讀法治化的新時代。

隨著美國教育政策的不斷改革，教育法案中的相關閱讀條款也不斷修訂和完善。小布什上臺執政以后，大力推進美國的教育改革，于2002年簽署了ESEA新的修正案NCLB。NCLB法案中的“閱讀優先”（Reading First）計劃和“早期閱讀優先”（Early Reading First）計劃等代替了REA中相關的閱讀條款[4]，不僅資金投入力度更大，而且增加了問責機制。NCLB增強了聯邦政府在全國教育事務中的領導能力，同樣也加大了提高兒童閱讀素養的力度。

到奧巴馬執政時期，為了改善NCLB的不足，在2009年頒布的《美國復蘇與再投資法案》基礎上進行了教育改革，發布了《改革藍圖——對〈初等與中等教育法〉的再授權》。然而這份文件并不是獨立法律，只是對之前教育政策的重新再授權，仍然延續了NCLB中對閱讀條款的規定。因此，實際上美國閱讀法案只有兩部，即REA和NCLB。

1.2 韓國閱讀法律基本情況概述

1991年，韓國出版界提出《國民讀書振興法案》的建議，但由于條款內容過少，無法形成一部獨立的法律文件[5]，所以此時頒布一部獨立的《國民讀書振興法案》的時機還不夠成熟。同年，韓國圖書館界意識到圖書館應該為國民提供更多讀書的機會，所以倡導把讀書振興納入到圖書館功能中，這個建議恰好與韓國出版界的建議不謀而合。經過重重討論和商議，韓國政府決定折中這兩方的建議，將《國民讀書振興法案》的提議融入現有的《圖書館振興法》中。于1994年3月24日正式頒布了《圖書館及讀書振興法》[6]145，150。

盡管《圖書館及讀書振興法》的出臺過程很順利，但是由于這部法律是將圖書館法條款與閱讀條款雜糅在一起，所以韓國圖書館界對該法律始終存在異議。韓國圖書館界相關人士認為出版界極力推動該法律的頒布，實質是為了提高出版物的銷量，與圖書館公益性的服務理念相違背[6]151。因此，在2006年，韓國政府對《圖書館及讀書振興法》進行了全面的修訂，將“圖書館法”與“讀書振興法”分離，于2006年12月29日頒布了《讀書文化振興法》，這是韓國閱讀立法首次實現獨立[6]152。

2 美韓閱讀法律比較分析

2.1 立法原因

20世紀90年代，美國經濟社會最明顯的兩個特征是第三產業在國民經濟中所占比重最大以及信息經濟的迅猛發展。1990年，美國第三產業所需民用勞動力高達72%[7]，這樣的經濟社會環境對勞動力素質的要求逐漸轉向知識密集型，迫切需要提高公民的識字、閱讀等信息素養能力。教育是提高公民科學文化水平的關鍵，而閱讀素養則是教育的基礎。一方面，當時美國兒童的閱讀水平較低是不爭的事實；另一方面，教育作為美國公民非常重視的問題，一直被歷屆總統作為獲得民眾支持的籌碼。因此，REA和NCLB的出臺既離不開經濟社會環境的影響，也與克林頓總統和布什總統為實現政治目的緊密相關。

韓國閱讀立法首先是韓國出版界以世界出版年為契機產生的提議。閱讀立法有助于推動出版行業的振興，這無疑與韓國出版行業相關者的利益契合。圖書館界之所以同意將閱讀條款納入圖書館法，只因為韓國之前頒布的《圖書館振興法》沒能實現規定的館舍等設施建設數量。《圖書館及讀書振興法》規定允許建設“文庫”恰好能夠補充館舍的不足[8]。此外，1994年《圖書館及閱讀振興法》的出臺及2006年《讀書文化振興法》的獨立都離不開政治因素的影響。1994年，韓國圖書館界的經濟實力不敵出版界政治實力，經濟力量會在一定程度上影響政治決策[12]。因此，不平等實力的較量下，《圖書館及閱讀振興法》的出臺是一種必然。而在2006年，由于韓國圖書館協會會長由政府要員擔任，而且當年總統夫人被推舉為國際圖書館聯合會（IFLA）首爾大會組織委員會名譽會長，這些政治條件促使“圖書館法”與“讀書振興法”分離[9]。可見，韓國閱讀立法這一過程充滿了相關利益方和政治力量的相互博弈。

2.2 法律主要內容

美國REA主要是對1965年頒布的ESEA第二章進行了修訂，其主要部分是“閱讀素養撥款”章節[10]。此章節對相關術語的定義、撥款授權、撥款申請、批準申請、資金使用、評估等情況進行了詳細的規定。REA主要是通過提高閱讀教師的教學水平以及增加高質量家庭閱讀項目數量兩個途徑來提高兒童閱讀素養。

NCLB中第二章節的B部分中規定了提高學生閱讀能力資助規定的條款，包括閱讀優先計劃、早期閱讀優先計劃、家庭掃盲計劃、通過學校圖書館提高閱讀素養計劃四個部分。該法案最突出的三個特征就是增加了問責制度、賦予家長和學生更多選擇、賦予州、學區和學校更大的靈活性[11]。問責制度就是按照實施法案績效評估結果對達標的學校進行獎勵，對未達標的學校進行問責和調整。未達標地方教育機構必須給未達標學生提供更好的就讀機會或進行經費資助及采取補充教育等措施。此外，州和地方教育機構可以將撥款金額的50%自由支配在教師素質、教學技術、創新項目和安全無毒品這四個項目上。

韓國《讀書文化振興法》的目的是規定讀書文化振興基本事項，提高國民知識水平，培養健康的情操，建立終身教育基礎，強化國家競爭力，保障國民的平等讀書活動機會，改善生活。該法律主要分為五個章節：第一章總則，主要是對立法目的、相關術語定義、國家及地方自治團體義務、與其他法律的關系的闡述；第二章讀書文化振興基本計劃制定部分，主要是對基本計劃的內容和年度實施計劃的規定；第三章為原法律的第7條，在2009年的修訂中已經刪除，所以實際上已經不存在了；第四章讀書振興部分，主要對各地區、學校、機構的讀書振興等進行相關規定；第五章補則，強調國家及地方自治團體應與圖書館、學校等文化機構或教育機構積極協作，并且應積極采取有利于促進讀書文化振興工作的行政、財政及其他必要措施，并形成年度報告；附則主要是對實施日期的規定[12]81-85。

此外，韓國政府還頒布了《讀書文化振興實施令》作為配套法規，其目的是落實《讀書文化振興法》所規定的內容，明確法律實施過程中需注意的相關事項[12]85-87。實施令主要對讀書文化振興的年度計劃的制定與推行、讀書月活動、獎勵等做了具體規定。這兩部法律相互配合，共同保障和推動韓國國民的閱讀權利和發展。

2.3 法律性質

美國閱讀素養問題從一開始就作為教育問題被廣泛討論。因此，閱讀條款作為教育法案中的一部分被頒布。REA和NCLB中的相關閱讀條款，對撥款原則、相關主體的責任、申請規則還是績效評估等方面，都做了非常詳細、嚴格的規定。而且NCLB增加了問責制度，進一步提高了法律的強制性。此外，REA和NCLB 都是總統親自簽署，由美國國會頒布。所以，從法律條款和頒布主體及法律地位等方面來看，REA和NCLB都是具有法律一般特性的聯邦法律。

韓國的法律體系由憲法、法律、總統令、總理令、部門令、地方條例或規則構成[6]145。1994年，《圖書館及閱讀振興法》是以法律的形式頒布的，2006年頒布的《讀書文化振興法》也是以法律的形式，這兩部法律都是由憲法授權的立法機關國會制定。然而，《讀書文化振興法》的配套文件《讀書文化振興法實施令》是以總統令的形式頒布的，韓國的總統令用于規定為實現相關法律要求或執行某種法律所必要的事項。從《閱讀文化振興法》的名稱來看，其英文名稱為“Reading Culture Promotion Act”，我國學者基本都把“Promotion”翻譯為“振興”，但是“Promotion”還有“促進”的含義。此外，根據該法律中的條款大部分都是鼓勵性質的，沒有明顯的問責制度，所以《讀書文化振興法》是閱讀促進性法律。

2.4 資金情況

REA和NCLB中閱讀條款的撥款規則遵循兩級競爭機制。首先，符合條件的州教育局按照競爭原則向聯邦政府申請一級撥款；然后，地方教育機構同樣按照競爭原則申請獲得聯邦政府資助的州教育局的二級撥款。1999年和2000年，REA授權的撥款金額均為2.6億美元[10]407。2002年到2008年間，NCLB中的“閱讀優先計劃”“早期閱讀優先計劃”總資助金額分別高達約64億美元和7億美元；2000年，“威廉·古德林家庭掃盲計劃”開始獲得政府的資助，截止到2010年已獲撥款約17.5億美元；通過學校圖書館提高閱讀能力項目的投資也從2002年到2010年達到了約1.6億[13-16]。撥款金額之多反映了美國政府對于閱讀教育的重視。以法律形式授權，有效保障了提高兒童閱讀素養事業的可持續發展。

《讀書文化振興法》關于閱讀財政資助的條款非常少，只有在第五章補則的第十四條行政及財政措施規定：國家及地方自治團體應積極采取有利于促進讀書文化振興工作的行政、財政及其他必要措施[12]84。除此之外，并沒有關于資助款項的詳細說明。但是，可以明確的是其資金的分配情況和美國閱讀立法規定的兩級競爭機制資金流動情況是完全不同的。

2.5 實施效果

國際閱讀素養研究進展（The Progress in International Reading Literacy Study，簡稱PIRLS）從2001年致力于對世界范圍內若干國家四年級學生的閱讀素養進行評估，規定平均分數為500分。2001年、2006年、2011年美國四年級閱讀素養平均分數分別為542分、540分和556分，均高于世界上大部分其他國家的學生[17]。從以上數據可以看出，美國四年級學生的閱讀素養基本保持穩定發展，并且有良好的前景，這也從一個側面說明美國把閱讀素養要求納入到教育法中取得了一定的積極成果。但是在美國，REA和NCLB都引發了很大的爭議。有關報道指出，REA的實施并沒有使一些地區的閱讀率提高，而且某些地區并沒有按照法案的規定執行任務[18]。所以，REA的失敗可能會影響NCLB閱讀計劃的實施。而NCLB飽受詬病的最大問題在于其問責制度。學生的進步只靠分數這種量化的方式來衡量，并且這樣嚴厲的法律要求，給學生、教師或學校都帶來了很大壓力，一味追求分數就在所難免了。同時，標準化測試只要求測試閱讀和數學，其他學科的教育可能受到忽視，這也不利于學生的全面發展。因此，奧巴馬政府在2009年開始對該法案的問責機制等進行了一系列的改革。

韓國《讀書文化振興法》由于其保障的范圍是韓國所有民眾，所以其實施情況可以從韓國國民閱讀率情況來分析。根據韓國文化體育觀光部公布的2010年國民閱讀調查結果顯示，中小學生的閱讀率基本保持穩定狀態，但是韓國成年人閱讀率自2007年開始逐漸呈下滑趨勢[19]。因此，從這個統計數據來看，在一定意義上，《讀書文化振興法》的實施效果并不樂觀。

2.6 法律修訂的靈活性

美國閱讀法律作為教育法的一部分，隨著歷次教育改革不斷修訂。從克林頓時期到奧巴馬時期，美國政府會根據實施績效對閱讀法案進行修訂和完善。韓國閱讀法在1994—2006年與圖書館法融合在一起?！蹲x書文化振興法》自2006年獨立頒布以來，經過了兩次修訂，目前最新的是2009年3月5日修訂版，于2009年9月6日正式施行。由此可見，美國和韓國的閱讀法律都有很大的靈活性，通過不斷修訂法案內容完善法案的不足，并且符合經濟社會發展的現狀。

3 美韓閱讀法制化對我國的啟示

3.1 重視兒童閱讀法律保障

有關研究曾經表示，兒童時期是一個人的閱讀素養形成的關鍵時期。因此，美國非常重視兒童的閱讀素養，并把它作為基礎教育的一部分，上升到國家教育戰略的高度。閱讀能力是教育的基礎，兒童時期養成良好的閱讀素養將有益于一個人一生的發展。隨著經濟社會的不斷發展，國內外從事兒童閱讀推廣的公益組織越來越多，因此需要重視兒童閱讀法律的保障。

此外，從美國和韓國閱讀法律的實施效果可以看出，美國閱讀法律取得了一定積極的效果。這不僅取決于美國閱讀法律與基礎教育的緊密結合，有專門的受眾群體，而且取決于基礎教育給閱讀推廣提供了發展的空間。反觀韓國閱讀法律保障的是全民閱讀，受眾包括各個層次的人群，這些人群的閱讀水平和能力都不同，僅僅靠促進性閱讀法律保障閱讀設施的提供，仍然無法取得滿意的效果。所以，我國正在制訂的《全民閱讀促進條例》盡管是保障全民閱讀的法律，其中具體條款的制定上一定要重視兒童閱讀的保障，尋求兒童閱讀素養培養和基礎教育的最佳結合點。

3.2 制定完善的閱讀法律體系

美國和韓國不僅有成熟的閱讀法律，他們的圖書館法歷史進程更加悠久。美國分別于1956年、1964年、1996年頒布了《圖書館服務法》《圖書館服務與建設法》《圖書館服務與技術法》三部圖書館法律，韓國則于1963年制定了《圖書館法》并且經歷了多次修訂和完善，兩國的圖書館法對于保障民眾的閱讀起到了非常積極的作用。

然而，我國圖書館法至今尚未出臺。此外，《全民閱讀促進條例》屬于促進性法律，沒有較強的問責機制，如果沒有相應的配套法律法規支持，《全民閱讀促進條例》的實施恐怕難以取得成效。因此，制定完善的閱讀法律體系勢在必行。

3.3 制定嚴格的量化評估機制

盡管正在制訂的《全民閱讀促進條例》屬于促進性的法規，但是為了更好地發揮其作用，必須制定嚴格的評估機制才能使法律落到實處。

公民閱讀素養的提高難以量化，但是投入資金的多少、閱讀設施的數量、選書配書的數量等方面都是可以量化的。美國的NCLB中嚴格的問責制度對資金的分配和使用、相關主體的責任、學生需要達到的閱讀標準、評估程序等方面都做了明確的量化規定，這是美國閱讀法律取得積極效果的關鍵。因此，我國在閱讀法制化過程中也應該制定嚴格的量化評估機制。而且，我國文化事業類法律的制定已經具備了量化評估的環境。例如新出臺的《廣州公共圖書館條例》中有關公共圖書館空間面積的大小、圖書館圖書冊數的多少等方面經過調研后都制定了科學的數據，將這些指標量化不僅充分體現了法律所具有的效力，更說明我國的法制化建設越來越成熟，制定嚴格的量化評估機制是大勢所趨。

4 結語

美國和韓國無論從國情、政治制度、社會環境、人口因素等各個方面都不同，而閱讀立法恰恰受到這些因素的影響，所以就造成這兩種立法模式的發展呈現不同的景象。因此，在借鑒過程中我們不能單純地說哪種模式更好，具體制定閱讀立法需要因地制宜，每個國家的國情都不同，閱讀立法的初衷也不同，該借鑒哪些方面要經過權衡考慮，不能盲從。

朱永新在《我的閱讀觀》里說：“一個人的精神發育史就是他的閱讀史”“一個民族的精神境界取決于這個民族的閱讀水平”。這是對閱讀最美的贊歌。閱讀不僅對個人乃至整個民族都具有非凡的意義，在我國《全民閱讀促進條例》尚未出臺之際，本文通過對美國和韓國的閱讀法律的比較分析，以此來展示國外閱讀法律的發展狀況，以期為我國閱讀法制化進程尋求一些啟示。

參考文獻：

[ 1 ] 中國人民政府政治協商會議全國委員會.關于盡快出臺《全民閱讀促進條例》的提案[EB/OL].[2016-01-27].http：//www.cppcc.gov.cn/zxww/2015/03/01/ARTI14

25199609359296.shtml.

[ 2 ] House Committee on Education and Labor.Reading Excellence Act：report together with minority and dissenting views [To Accompany H.R.2614]，House of Representatives，105th Congress，1st Session[EB/OL].[2016-01-27].http：//files.eric.ed.gov/fulltext/ED418384.pdf：p19.

[ 3 ] Department of Education.America reads challenge[EB/OL].[2016-01-27].http：//files.eric.ed.gov/fulltext/ED4

11504.pdf.

[ 4 ] Congress of the U.S.Public Law print of PL 107-110，the No Child Left Behind Act of 2001[EB/OL].[2016-01-27].http：//www2.ed.gov/policy/elsec/leg/esea02/107-110.pdf：p111，128，131，143.

[ 5 ] 劉璇，張麗，馮佳.國外圖書館法演變特點及對我國圖書館法的啟示[J].圖書情報工作，2011（21）：45-51.

[ 6 ] 李國新，段明蓮.國外公共圖書館法研究[M].北京：國家圖書館出版社，2013.

[ 7 ] 喬納森·休斯，路易斯·凱恩.美國經濟史[M].楊宇光，吳元中，楊炯，等譯.8版.上海：格致出版社；上海人民出版社，2013：621.

[ 8 ] 王磊，李吉子.韓國圖書館法立法歷程及啟示[J].國家圖書館學刊，2008（4）：82-86.

[ 9 ] 李炳穆，太賢淑，段明蓮.韓國圖書館法[J].圖書情報工作，2008（6）：6-21.

[10] 105th Congress.Public Law 105-277.Reading Excellece

Act[EB/OL].[2016-01-27].https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-105publ277/pdf/PLAW-105publ277.pdf：p392，407.

[11] U.S.Department of Education.The No Child Left Behind Act of 2001[EB/OL].[2016-01-27].http：//www2.ed.gov/nclb/overview/intro/execsumm.pdf.

[12] 盧海燕，田賀龍，國家圖書館立法決策服務部組織.國外圖書館法律選編[M].北京：知識產權出版社，2014：81-85，85-87.

[13] U.S.Department of Education.Reading first[EB/OL].[2016-01-27].http：//www2.ed.gov/programs/readingfirst/index.html.

[14] U.S.Department of Education.Early reading first[EB/OL].[2016-01-27].http：//www2.ed.gov/programs/ear-

lyreading/funding.html.

[15] U.S.Department of Education.Even start[EB/OL].[2016

-01-27].http：//www2.ed.gov/programs/evenstartformu-

la/funding.html.

[16] U.S.Department of Education.Improving literacy thro-

ugh school libraries[EB/OL].[2016-01-27].http：//www2.

ed.gov/programs/lsl/funding.html.

[17] The Progress in International Reading Literacy Study （PIRLS）.PIRLS 2011 results[EB/OL].[2016-01-27].http：//nces.ed.gov/surveys/pirls/pirls2011.asp.

[18] MANZO， KENNEDY K.Dept. of Education to hike ov-

ersight of reading grants[J].Education Week，2002，22（11）：cover.

[19] 甄西.韓國公布2010年國民閱讀調查結果[J].出版參考，2012（1）：52.

崔 璐 中山大學資訊管理學院2014級圖書館學碩士研究生。廣東廣州，510000。

（收稿日期：2015-12-24 編校：曹曉文）