淺議縣區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的財(cái)稅支持與監(jiān)督

施仕萍

摘 要：土地增減掛鉤（以下簡(jiǎn)稱增減掛鉤），簡(jiǎn)言之，就是城鎮(zhèn)化建設(shè)需要新增建設(shè)用地，以將農(nóng)村閑散的建設(shè)用地歸并復(fù)墾為保質(zhì)保量的耕地來補(bǔ)充，形成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，一方面進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)，一方面進(jìn)行規(guī)模化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，以達(dá)到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。該政策實(shí)施以來，對(duì)于改變農(nóng)村落后面貌，緩解城鄉(xiāng)土地供需矛盾、保護(hù)耕地資源、城鄉(xiāng)雙花齊開放，起到了積極作用，但也有復(fù)墾耕地走過場(chǎng)、任意降低農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、片面追求指標(biāo)最大化等不良現(xiàn)象出現(xiàn)。本人就增減掛鉤實(shí)施中在財(cái)政層面該如何進(jìn)行有效監(jiān)督與支持提出幾點(diǎn)不成熟的想法：

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；財(cái)政；監(jiān)督；支持

一、堵住收入缺口，堅(jiān)持“收支兩條線”原則

作為財(cái)政資金監(jiān)管部門，財(cái)政部門在增減項(xiàng)目實(shí)施過程中應(yīng)將建新區(qū)地塊產(chǎn)生的土地出讓收入，包括利用增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)供應(yīng)土地形成的土地出讓收入，一律及時(shí)足額繳入國(guó)庫；另外，利用增減掛鉤土地節(jié)余指標(biāo)交易流轉(zhuǎn)的，其流轉(zhuǎn)收入可以作為耕地開墾費(fèi)收入或其他出讓收入，納入專戶管理或全額繳入國(guó)庫，不能直接作為土地部門工作經(jīng)費(fèi)在庫外循環(huán)。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)通過交易平臺(tái)，聯(lián)動(dòng)主要代理征地事宜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、主管業(yè)務(wù)的土地部門等各個(gè)環(huán)節(jié)，堵住收入缺口，將“收支兩條線”管理政策堅(jiān)持到底。

二、嚴(yán)格項(xiàng)目資金管理，確保資金用在刀刃上

土地部門應(yīng)及時(shí)將項(xiàng)目支出預(yù)算報(bào)送財(cái)政部門，財(cái)政部門錄入臺(tái)賬，項(xiàng)目資金實(shí)行專戶管理。項(xiàng)目單位依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算，嚴(yán)格招投標(biāo)程序，參照專項(xiàng)資金管理辦法，按項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度申請(qǐng)撥款。對(duì)于未列入預(yù)算的增減掛鉤支出項(xiàng)目，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)村兩級(jí)工作經(jīng)費(fèi)等，財(cái)政部門一律不安排資金。項(xiàng)目實(shí)施中，土地部門應(yīng)當(dāng)協(xié)同財(cái)政部門定期向縣區(qū)政府進(jìn)行項(xiàng)目的工程及資金使用進(jìn)度匯報(bào)。項(xiàng)目實(shí)施年度終了，財(cái)政部門應(yīng)將項(xiàng)目資金使用情況及余額報(bào)同級(jí)人民政府，并將資金余額轉(zhuǎn)入國(guó)庫，統(tǒng)籌管理。

三、緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，適當(dāng)舉債擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模

在土地開發(fā)中，有的地方為了實(shí)現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”，將一些宜林地甚至已經(jīng)退耕還林的土地進(jìn)行開發(fā)，一方面，開發(fā)補(bǔ)償大大增加了資金的負(fù)擔(dān)，另一方面，也未尊重土地利用的生態(tài)需要，導(dǎo)致了水土流失。而實(shí)施增減掛鉤，不但能促進(jìn)土地在城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)，還能充分激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街及老百姓進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的熱情，也大大節(jié)約了開發(fā)成本。另外，將復(fù)墾的耕地開展規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，一定程度上解決了我國(guó)農(nóng)村大部分地區(qū)耕地細(xì)碎分耕、農(nóng)戶粗放式經(jīng)營(yíng)、土地利用效率低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益不佳等問題。我認(rèn)為，在財(cái)力允許、債務(wù)規(guī)模適度的條件下，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)及城鎮(zhèn)化建設(shè)要求強(qiáng)烈、老百姓建設(shè)積極性高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，我們可以適當(dāng)舉債，有計(jì)劃地?cái)U(kuò)大增減掛鉤建設(shè)規(guī)模。

四、落實(shí)相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，減輕項(xiàng)目負(fù)擔(dān)

《關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)有關(guān)財(cái)稅政策問題的通知 》（財(cái)綜[2014]7號(hào)）明確了增減掛鉤項(xiàng)目哪些環(huán)節(jié)稅費(fèi)可優(yōu)惠，哪些環(huán)節(jié)不能優(yōu)惠，財(cái)政部門要跟蹤了解，該優(yōu)惠的優(yōu)惠到位，不該優(yōu)惠的決不含糊，折舊安置區(qū)的稅費(fèi)優(yōu)惠尤其要及時(shí)足額到位，充分調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)卣c百姓的積極性，確保復(fù)墾質(zhì)量，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將土地流轉(zhuǎn)、土地整治、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與增減掛鉤結(jié)合起來，找準(zhǔn)項(xiàng)目、資金、土地資源三者的最佳契合點(diǎn)，發(fā)揮土地資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”整合優(yōu)勢(shì)，提高增減掛鉤項(xiàng)目的綜合效益。

五、充分發(fā)揮財(cái)政杠桿作用，加大對(duì)項(xiàng)目的支持力度

增減掛鉤是實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)，以工補(bǔ)農(nóng)，改變農(nóng)村落后面貌，解決城市缺地、農(nóng)村缺錢的矛盾局面，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)戰(zhàn)略性舉措，因此，在增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過程中，我們要做好農(nóng)村居民的拆遷補(bǔ)償安置工作，各地政府不能隨意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用挪作政府行政運(yùn)行之用，對(duì)于增減掛鉤建新區(qū)上繳收入不足以支付補(bǔ)償安置費(fèi)用的，我們要靈活調(diào)動(dòng)財(cái)政杠桿之手，利用級(jí)差收益，增加投入，支持項(xiàng)目發(fā)展。折舊區(qū)農(nóng)村居民老舊住宅（無須新建）拆遷補(bǔ)償所需費(fèi)用，可以按照“誰用地誰負(fù)責(zé)”的原則，主要由建新區(qū)來承擔(dān)；若需要新建農(nóng)村居民安置住房，以及新建農(nóng)村居民安置住房社區(qū)中的“三通一平”等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和學(xué)校教育支出，不足部分可由土地基金各項(xiàng)收入以及從土地出讓收益中計(jì)提的水利資金和教育資金來安排。

六、實(shí)行全過程跟蹤監(jiān)督，建立增減掛鉤績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

針對(duì)增減掛鉤實(shí)施過程中出現(xiàn)的任意降低拆舊區(qū)農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)墾耕地走過場(chǎng)、片面追求指標(biāo)最大化等問題，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)增減掛鉤項(xiàng)目及其相關(guān)收支的全過程跟蹤監(jiān)督，切實(shí)保障拆舊區(qū)老百姓合法權(quán)益，鼓勵(lì)民間投資，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，落實(shí)相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。同時(shí)，也要聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)部門，一起來加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程及善后的監(jiān)督，建立增減掛鉤績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，最終達(dá)到增減掛鉤政策的最終目標(biāo)。

七、結(jié)論

縣區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的財(cái)稅支持，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)，以工補(bǔ)農(nóng)，改變農(nóng)村落后面貌，解決城市缺地，農(nóng)村缺錢的矛盾局面，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。但是在具體的實(shí)施過程中，還是要注重過程監(jiān)督與檢查，建立增減掛鉤績(jī)效指標(biāo)，確保整體工作有序規(guī)范開展。

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