師宗縣深化集體林權制度配套改革對策措施

俞光倫

摘要：指出了師宗縣通過集體林權制度改革，有效解放和發展了林業生產力，增加了農民收入，促進了林區和諧。在深入調研的基礎上，分析研判成效，針對一些亟待解決的突出問題，提出了10項對策措施，旨在為深化林業改革提供參考。

關鍵詞：集體林權制度；配套改革；對策措施

中圖分類號：S7

文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2016）05-0192-03

1 師宗縣社會經濟及森林資源概況

1.1 地理位置

師宗縣位于云南省東部，東接羅平縣，西連瀘西縣，南毗邱北縣，北鄰陸良縣，東南與廣西自治區的西林縣交界。國土總面積2783 km²。

1.2 社會經濟情況

師宗縣轄10個鄉（鎮、街道）、1個國營林場、1個森工管護局、110個村委會（社區）、794個村（居）民小組。全縣國土面積417.45萬畝。總人口42.6萬人，其中農業人口35.5萬人，占83.4%；非農業人口7.0萬人，占16.6%。2014年，全縣國內生產總值98.5億元。

1.3 森林資源概況

師宗是云南的重點林區和省速生豐產林基地縣，森林資源豐富，發展林業的條件優越。全縣林業用地面積251.78萬畝，占全縣總面積的60.31%，其中集體林171.27萬畝、國有林80.51萬畝。林業用地中喬木林149.42萬畝、灌木林地53.79萬畝、未成林造林地11.03萬畝、其他林地37.54萬畝；全縣森林覆蓋率53.8%，森林總蓄積量533.76萬m³。2014年，全縣實現林業產值53347萬元。

2 師宗縣林改工作現狀

2.1 主體改革完成情況

按照中央、省、市關于深化集體林權制度的總體部署和具體要求，師宗縣林改工作于2007年8月進行試點，2008年4月全面啟動，按照“縣級領導，鄉鎮組織，村組實施，部門服務”的工作機制，順利完成了建立機構、宣傳動員、制定方案、林權勘測、內業資料整理、輸機制證和檔案資料收集整理等各階段的工作，主體改革取得了階段性成效。2009年中旬通過省市檢查驗收。涉及8個鄉（鎮）、109個村委會、817個村民小組，共6.2萬戶、33萬人。目前已順利完成了集體林確權面積154.69萬畝，確權66183宗地，確權率96%；集體林均山到戶面積 137.6萬畝，均山到戶率85.7% ，集體商品林均山到戶面積82.5萬畝，均山到戶率80.6 %，集體統一經營的公益林簽訂了責任書并落實管護責任到戶面積55.33萬畝；排查糾紛500 起，涉及面積6.61萬畝，調處 481起，調處面積6.33萬畝，起數調處率96.2%，面積調處率95.8%；發放林權證29335本，簽訂均利協議20073份，發證面積143.82萬畝，發證宗地61777宗，發證率93%。

2.2 配套改革推進情況

堅持以規范林權管理為核心，積極搭建林權交易平臺，組建了林權交易中心和林權管理服務中心，設立了林權管理、行政許可辦證、林業規劃調查和資產評估、林業抵貸款業務、林業咨詢等“五大”服務窗口，建設了占地600畝的木材交易市場及木材加工基地，先后辦理林權流轉11宗5.7萬畝，引進并培育龍頭企業3戶。與人行師宗縣支行聯合下發了《師宗縣林權抵押貸款管理辦法（試行）》，全面啟動林權抵押貸款及林業小額貼息貸款業務，共辦理林權抵押貸款3筆140萬元、林業小額貸款貼息194.6萬元，惠及林農101戶、龍頭企業2戶。出臺了《師宗縣發展林農專業合作社工作方案》，組建林農專業合作社12個，入社農戶1000余戶4500余人。深入推進林業綜合執法改革，組建了林業綜合執法大隊，實行林業執法統一歸口管理，從根本上解決了林業部門分塊執法、職能交叉、力量分散、管理和服務不到位的問題。扎實推進林木采伐管理，推行林木采伐管理公示制，依據《集體林森林經營方案》，嚴格執行限額采伐。深入開展涉林收費項目清理，對國家規定的收費項目，將收費標準、收取辦法等逐一向社會進行公布，嚴禁亂收費現象的發生。積極探索建立政策性森林保險制度，對215.8萬畝林地開展了森林火災保險業務。

2.3 改革主要成效

2.3.1 激活了產業發展

在深化集體林權制度改革中，縣委、政府緊緊圍繞“農民群眾得實惠、生態效益得增長、林業產業得發展”的目標，形成了“黨政重視、群眾參與、各界投資”的多元化林業發展格局。建成了占地600畝的師宗縣大同木材深加工基地及木材交易市場，每年可加工植物油料5萬t、交易木材10萬m³、生產細木工板5萬m³、纖維板10萬m³。目前，進駐交易市場的加工銷售企業已達31家，特別是華海木業等木材深加工企業產品已銷往全國各地。木材深加工基地和木材交易市場的建設，有力地促進了全縣林產業的發展。林產業快速健康發展推動了全縣林木種苗基地的快速發展，全縣現有經營性苗圃81個，面積4000余畝，僅林改以來就新增經營苗圃46個，每年生產以紅花木蓮、滇樸、香樟、楓香為主的各類綠化苗木500萬株，生產造林苗木2000萬株。

2.3.2 保護了地方生態

通過林改，實現了“耕者有其山，耕山有其利”的改革目標，讓更多的群眾了解了林業，認識到林業發展帶來的經濟效益，林農的信心不斷增強，造林、護林的積極性空前高漲。全縣各鄉鎮結合實際，以發展林農專業合作組織為抓手，以優勢林產業和特色林產品為依托，加強經營管理，建立“在林地上分，在管護上合；在種植上分，在經營上合；在管理上分，在服務上合”及“統一經營、統一造林、統一管護、統一采伐、共同發展”的林業經營新機制，不斷強化林業經營管理，在全縣初步形成了林農自我實施、自我約束、自我監督的保護與管理機制，亂砍濫伐案件發案率大幅下降，林業保持了良性健康發展的態勢。

2.3.3 拓寬了增收渠道

通過集體林權制度改革和人工商品林采伐工作的開展，實現了產權明晰、利益到人，林農愿意投入，敢于投入、舍得投入、林農的林業經營收益明顯提高。通過落實集體山林承包、租賃和轉讓，村集體可以從現有林承包經營分成和林木轉讓款中獲得長期、穩定的收入，主要用于維持基層組織正常運轉和基礎設施建設，還有一部分用于農村文化、醫療衛生、教育、養老等方面的投入。

2.3.4 完善了服務體制

通過改革，組建了林權交易中心和林權管理服務中心，林權流轉工作逐步規范，服務環境明顯優化，管理服務體系逐步完善。

2.4 配套改革面臨的主要困難問題

2.4.1 林權矛盾糾紛亟待調處

（1）多年沉積下來的國有林與集體林之間的“老、大、難”問題，矛盾深，處理難；

（2）由于林改時，個別技術人員責任心不強，林地區劃時不夠認真、工作粗糙，造成四至不清、界線不明，致使村民、村與村之間爭林爭地情況時有發生。

2.4.2 林權流轉亟待規范

一是村干部法律意識淡薄，林地流轉時不按規程操作，以至于造成部分林地承包期限過長、面積過大等問題，導致集體森林資產的流失，群眾意見較大，甚至出現群體性上訪。二是村干部急于將林地、林木變現，輕承包、重轉讓，造成林地、林木權屬大部分被外來的投資者或投機者獲得，而林農競爭力弱，林農基本上難以獲得林地、林木，難于解決好公平與效率問題。

2.4.3 投融資體制改革亟待深化

由于林業生產周期長，林權抵押貸款又手續繁瑣、加之貸款利息又高，林農貸款、融資較難，森林保險業務只涉及森林火災，林權抵押貸款放貸仍存有較大風險，金融機構存在擔心與顧慮，許多商業銀行不放貸，阻礙了林改的深入和林業的發展。

2.4.4 合作經濟組織建設亟待加強

單位和群眾對林農專業合作社的建設認識不夠，且林農專業合作社組建力度不大，已組建的覆蓋農戶數不多，在林業發展中的作用不明顯。

2.4.5 生態公益林管護難度加大

由于生態公益林森林生態效益補償標準過低，且生態公益林嚴禁采伐，致使林農不愿意將自己承包的山林劃為生態公益林，對已劃為生態公益林的集體山林確權到戶的管護積極性不高，甚至出現濫伐、盜伐及破壞生態公益林現象。

2.4.6 森林采伐政策不配套

采伐權是農民對山林的經營權乃至處置權和收益權的重要體現。目前，年采伐量指標嚴重不足，林農申請采伐難度大，群眾因采伐上訪事件時有發生。

3 配套改革對策與建議

3.1 妥善處理改革遺留問題

認真對集體林權制度改革工作進行檢查，查缺補漏，鞏固林改成果，提高林改效益。按照檔案管理的相關要求，對改革中的各類材料，嚴格審查核對、整理分類，作為歷史資料分三級檔案專柜保存，依法管理。對歷史遺留下來森林資源流轉的隱患與問題，要認真對待，并積極尋求解決辦法。切實摸清集體林權制度改革前的林木林地流轉情況，并對每宗森林資源的流轉進行認真分類與排查，凡是合法的、群眾滿意的應予以確認；凡是群眾不滿意、意見較大的非規范流轉，要認真分析原因，依法依規進行處理。

3.2 強化資源流轉體系建設

（1）在流轉市場的建設上，建設區域性林業產權交易、市場信息網絡平臺，為林農提供林權登記、流轉、變更、供求信息等服務。

（2）嚴肅查處部分干部職工利用職務之便，伙同投機商倒手買賣、低價套購群眾山林的活動，維護林區正常的產權流轉和林農群眾的合法權益。

（3）借鑒國土資源部門土地儲備制度，由林業部門牽頭，吸收社會資金入股，盡快成立林木林地收儲中心，對一些暫時流轉不了的和已到期但無法償還借款的林木林地抵押物進行收購，試行森林資源儲備。

3.3 積極探索林權扶持機制

積極探索林權抵押貸款的新模式，爭取經濟林（果）發證試點縣工作，大力推進林權抵押小額貸款力度，降低林農小額貸款的準入門檻，簡化貸款手續，擴大覆蓋面，實行林權證直接抵押，完善森林資源評估、登記手續，解決林農弱勢群體評估費用高、貸款難的問題。積極爭取各種貸款貼息資金，降低林農貸款成本。

3.4 完善林木采伐管改革

對師宗縣創新林木采伐管理制度的做法和經驗要進行總結推廣，以點帶面，整體推進；對林木采伐指標制度要進行修訂完善，簡化審批程序，以便于操作；對還在研制的電子軟件要抓緊進行突破，并及時組織安裝實施。

3.5 大力推進林業合作組織建設

大力支持農民專業合作經濟組織申報無公害基地、無公害產品、綠色食品和有機食品認證，積極引導農民專業合作組織申請注冊農產品商標和地理標志，維護其經濟利益，提高農產品附加值，切實增加收入。同時，選擇經濟條件好、合作意識強、林農素質高的鄉鎮村，引導組建林業合作經濟組織，充分發揮其示范效應。

3.6 不斷完善生態補償和管護機制

在堅持生態優先的前提下，依托森林云南建設，利用林地資源開展種植珍貴樹木、中藥材、食用菌、家禽養殖、“森林人家”森林生態旅游等經營活動；充分挖掘生態公益林的經濟效益，提高生態公益林自我補償能力，激發林農自覺保護生態林、經營生態林的積極性。

3.7 完善林權配套改革政策措施

探索建立專業林權評估準入機制，為權利人提供評估服務。完善林木采伐指標分配辦法，科學合理地分配采伐指標，賦予經營者更充分的林木處置權。進一步規范林權流轉機制，優化森林資源配置，實現資源資產變現，維護森林經營者的合法權益。

3.8 強化森林資源保護和管理

廣泛開展林業法制教育和生態道德教育，切實提高廣大干部群眾對加強森林資源保護、維護生態安全的自覺性。通過實施封山育林、綠色小康村建設、農田林網建設等，加快生態建設步伐。繼續堅持采伐限額管理，嚴厲打擊亂砍濫伐、亂開濫挖等破壞森林資源的違法行為，切實維護森林資源安全。

參考文獻：

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