國內陜南移民搬遷的研究現狀及展望

張紅霞

摘 要：陜南移民，是2011年陜西省省委、省政府從全局和陜南實際出發綜合考慮實施的一項重大民生工程。國內學者對政策實施幾年來的相關研究雖然尚處于初級階段，但也取得了一定的研究成果。因此，在介紹陜南移民概況的基礎上對已有文獻從移民搬遷過程中存在的問題、應對措施和建議進行梳理、評述，并對以后應進一步研究的方向和內容進行展望。

關鍵詞：陜南；移民；現狀；展望

中圖分類號：F328 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）05-0041-03

引言

陜南移民最早可追溯到清代。當時，大量外來移民遷入后對山區進行開墾，使得耕地面積大幅增加，明顯加快了當地經濟開發的速度，在客觀上促進了陜南移民遷入區的經濟發展水平[1]?，F階段的陜南移民搬遷工程，是2011年陜西省省委、省政府從全局和陜南發展實際出發實施的從根本上解決陜南貧困地區民生問題的一項重大惠民工程和民生工程，也是迄今為止中國最大的移民搬遷工程。

搬遷是避災、生態、致富、城鎮化的需要。此次國內有史以來規模最大的移民搬遷工程啟動以來，相關學者就圍繞著這一重大舉措開展了相關的初步研究。本文旨在對已有研究文獻梳理的基礎上進行總結，并明確今后應進一步深入研究的方向及內容，為后續研究提供些許思路。

一、陜南移民搬遷概況

陜南是指陜西南部地區，位于東經 105°30'—110°1'，北緯31°42'—34°24'之間，從西往東依次包括漢中、安康、商洛3個市，共轄28個縣（區）。土地總面積約占全陜西省土地總面積的34.13%，人口占全陜西省總人口的24.10%。2013年，陜南地區生產總值為1 997.2億元，占全省生產總值的12.48%。財政總收入達到182.05億元，僅占全省財政總收入的6.06%。在陜南三市的28個縣中，21個縣（區）屬于國家或省級貧困縣。2001—2010年的十年間，陜南山區發生各類地質災害約2 000多起，造成直接經濟損失高達460多億元。為了有效解決陜南頻發的自然災害和長期困擾地區發展的貧困問題，2010年陜西省委、省政府作出了陜南移民搬遷的重大舉措，并及時通過和發布了《陜南地區移民搬遷安置總體規劃（2011—2020年）》（以下簡稱《規劃》），這標志著陜南地區移民搬遷安置重大工程正式啟動。

根據該《規劃》的安排，十年期間將累計搬遷居民64萬戶、240萬人，約占陜西移民搬遷總數299萬人的 80%，占陜南總人口的25%左右。其中，涉及安康市22萬戶、88萬人，商洛市18萬戶、71.8萬人，漢中市24萬戶、85萬人。計劃所需總投資高達1 109.4億元。此次移民搬遷工程和以往的移民搬遷比較，具有搬遷規模宏大（240萬人）、移民類型多樣（5種）、搬遷周期較長（10年）、計劃投資高昂（1 109.4億元）四個顯著的特點[2]。從具體實施移民搬遷的情況來看，有災貧共濟、全面推動，統籌安置、分層扶持，分步實施、階段推進等鮮明特點[3]。從2011—2013年，陜南三市共完成移民搬遷20萬戶約76.3萬人，占“十二五”移民搬遷規劃總人數的53%，占10年總體規劃的32%。從而使得陜南地區地質災害傷亡率下降80%，洪澇災害傷亡率下降70%，促使安康城鎮化率提高4.7%、商洛城鎮化率提高2%、漢中城鎮化率提高1.7%。移民生活實現了由農村向城鎮突破、由貧窮向小康的邁進。移民生產方式也由單純依靠第一產業生存向務工和發展二三產業方面轉變[4]。像這樣既在農業園區、工業園區上班，又守住老家田地的“兩棲”型農民，2015年省、市下達該縣陜南移民搬遷任務2 400戶，截至目前，14個集中安置點全部啟動，主體完工796套、在建1 442套。總之，目前陜南移民搬遷政策整體有序按計劃推進，實施幾年來在生態、經濟和社會等方面已初見成效。

二、移民搬遷過程中存在的問題

陜南移民搬遷安置工作實施幾年來已初步取得了一些階段性成果和積極的變化，如思想認識逐步深化、各項政策逐步完善、工作機制逐步建立、工作力度不斷加大[5] 。但不可否認，在政策實施的過程中還存在諸多不容忽視的相關問題。例如，思想認識上存在畏難心理、觀望心理、等靠心理和貪功心理[6]；政策宣傳不到位、工程進度緩慢、安置率較低、地形制約山區選址難度大、配套資金不足、就業問題、后續產業薄弱、安置模式單一等方面的問題也非常突出[7]；搬遷縣（區）存在規劃編制水平不高、工作進展不平衡、配套設施建設滯后、入住率普遍較低、對產業發展重視不夠等突出問題；思想認識仍有差距、拼搶機遇的意識仍有差距、工作推進的力度仍有差距，特別是搬富不搬窮、搬易不搬難、搬少不搬老“三搬三不搬”的問題特別突出[8]。陜南移民搬遷工程的基本要求是“搬得出、穩得住、能致富”。倘若移民的第一階段存在的這些突出問題不能得到及時解決，將直接影響到移民的日后生計，也將影響到移民搬遷的成敗。

三、順利實施陜南移民搬遷的對策和建議

（一）統一思想提高認識

陜南移民搬遷是陜西省委、省政府高瞻遠矚戰略決策的具體實踐。因此，要進一步認識陜南移民搬遷工作在整個經濟社會發展大局中具有綜合性、引領性、根本性特征，就要強化各級領導干部作為陜南發展新型城鎮化的主要抓手，形成集中財力辦大事、惠民生的創新舉措的共識[9]。

（二）拓寬資金籌集渠道

建議將陜西省各部門支配的公共基礎設施建設項目資金等適當向陜南地區傾斜，進一步完善資金管理使用辦法和相關規定，力爭管好、用好有限的建設資金以提高資金的使用效益。將搬遷配套資金納入各級政府財政預算中，通過土地增值和市場運作等方式多方籌措資金。對于在移民搬遷工程中提供信貸資金支持的金融機構，各級政府相關部門應制訂相應的稅收優惠政策。另外，通過財政貼息的方式鼓勵金融機構發放移民搬遷貸款。與此同時，可以考慮由政府出資成立風險基金，對移民搬遷貸款提供相應擔保，以便在貸款不能按時收回時可用風險基金對貸款機構進行適當補償。同時，要通過積極引導政策性銀行提供生活設施和生產設施的建設支持，引導大型銀行通過支持縣、鎮小微企業發展，為搬遷農戶提供就業機會；引導農村金融機構積極投放小額農業生產貸款，支持搬遷后的農戶開展農業生產，旨在幫助移民戶尋找致富之路。另外，還可嘗試工商企業墊資建設、本地能人帶頭建設、村組干部示范建設、搬遷群眾自主建設的四種建設模式[10]。

（三）因地制宜合理選址

《陜南地區移民搬遷安置總體規劃》中明確指出，移民搬遷要密切結合工業化、城鎮化發展、社會主義新農建設和生態環境建設進行。而此次大規模的移民搬遷工程，使得土地供求矛盾進一步惡化，因此，移民選址變得十分艱難。吳國新認為，要堅持有利于推動城鎮化進程、有利于搬遷群眾發展產業、有利于基礎設施的“三個有利于”原則，科學合理地進行選址布點。馮明放研究認為，“座山臨水”的居住方式是陜南應對自然災害的現實選擇，也是一種比較理性的選擇[11]。

（四）安置模式靈活多樣

在安置方式方面，應堅持以集中安置為主，并將陜南移民搬遷安置工作與當前的城鎮化、工業化、農業產業化緊密結合起來。移民大多數為就近安置，比如吸納移民進入城鎮、統一建設的移民新村、小村并大村、自主分散安置等等[12]。陜南移民搬遷自實施以來，集中安置成為越來越主要的安置方式。2014年，陜西省再次提出集中安置率不低于搬遷規模 80%的目標任務。幾年來，陜南三市集中安置率已由 75.6%提升至 91.2%[13]。在集中安置模式的基礎上，不同的搬遷地結合當地實際情況選擇靈活多樣的安置模式。安康市按照集中安置為主和“三靠近”原則，即靠近城鎮、靠近園區、靠近中心村進行移民安置，使得集中安置率達到了84%，搬遷了6.5萬戶30余萬人；漢中市探索出了采取統規統建的方式，通過建設大型樓房化集中安置點為發展模式；商洛市移民搬遷安置方式應采取分散安置與集中安置相結合，以集中安置為主、無土安置與有業安置相結合，以有業安置為主和市內安置與市外安置相結合，以市內安置為主的多樣形式。

（五）發展特色后續產業

要實現“穩得住、能致富”的目標要求，后續相關產業的開發非常重要。后續產業應從移民當地實際出發，根據當地的資源、經濟技術和移民的自身條件，因地制宜，多渠道、多形式、多途徑地開展，宜農則農、宜工則工、宜商則商，堅決不能一刀切[14]。漢中市應以“油菜花節”、“柑橘園”等為契機，進一步拓展旅游產業發展空間從而讓移民落戶新建旅游景區。安康市以充分發揮特色種植基地如茶葉、山菌、中草藥的優勢，將移民安置于中心村和新建集鎮。商洛市以支柱產業，如現代中藥、綠色食品、礦產建材、生態旅游為主導的四大產業和新礦區建設為手段，安排移民集中落戶城鎮，不僅解決企業用工不足，還解決移民就業問題，促進農民穩定增收[15]。

四、目前研究存在的問題

目前，廣大政策研究者和學者對于如此重大的區域性移民搬遷活動及其可能產生的政策效果給予了很大的關注。但是，通過對陜南移民研究的相關文獻進行檢索和梳理不難發現，已有研究成果大都是具有官方背景或政策性研究，其所關注的議題主要集中在陜南避災移民搬遷的政策背景、搬遷對象的類型、存在的主要問題以及如何完善移民搬遷等對策建議等方面，很少有學者涉及到農村的地方性文化制度對移民搬遷政策實施的間接影響，因此容易忽視搬遷引發的社會效果[16]。目前，研究者通過實地調查取得資料進行研究的較少，而所獲取的主要是官方統計資料。因此，在移民政策實施初期研究的廣度和深度略顯不足。鑒于政策實施和研究時期較短，從研究的階段性成果形式來看，主要是一些零散的期刊和報紙登載的論文，專著或碩士、博士論文較少，系統性總結的文章也較少。

五、進一步研究方向

（一）對陜南移民政策實施前、后移民戶的生產、生活、收入、消費等方面進行縱向對比

陜南移民政策實施已有幾年，占十年移民總體規劃的近三分之一，那么移民戶在移民前后生產、生活方式有無改變、家庭總收入是否增加、消費水平有無提高等方面的政策效果需要展開研究，以便為后續政策的微調提供一定的參考。

（二）對陜南移民搬遷和陜北移民搬遷進行橫向比較研究，同時在陜南三市內部開展橫向對比

陜西移民包括陜南移民搬遷和陜北（其中，白于山區39.2萬人，黃河沿岸19.8萬人）扶貧移民搬遷，分別涉及搬遷居民 240萬人和 59萬人，共計近300萬人。很顯然，此次移民的重點在陜南地區。陜南和陜北在移民的戶數、人數、類型、模式等諸多方面存在顯著不同，即使在陜南三市內部移民安置模式、后續產業發展等方面也存在著較大差異，因此，開展陜南與陜北、陜南三市內部的橫向比較研究是非常有必要的。

（三）將陜南生態移民與發展陜南循環經濟結合進行研究

2011年9月17日發布的《陜西省人民政府關于加快推進陜南循環發展的若干意見》中指出，要著力打造生態、秀美、富裕、安全的新陜南。同時，強調加快實施陜南地區移民搬遷安置總體規劃，建設一批規劃科學、設施到位、功能完善、保障有力的移民新區（村），一定程度上要確保搬遷移民搬得出、穩得住、能致富，最終促進搬遷地生態環境盡快得以恢復。2011年12月1日起施行的全國省級第一部促進循環經濟發展的地方性法規——《陜西省循環經濟促進條例》中突出了 “減量化、再利用、資源化”的原則，為加快陜西省經濟結構調整，轉變發展方式，建設資源節約型和環境友好型社會產生極大的推動作用。因此，以發展陜南循環經濟為背景開展陜南生態移民研究具有較大的理論意義和現實價值。

（四）開展陜南移民搬遷資金籌集、管理、使用研究

本次長達十年的陜南移民計劃總投資將達到1109.4億元。陜西省政府辦公廳于2011年11月8日下發了《陜南地區移民搬遷安置建房資金籌措方案》，明確了各專項資金整合的來源、管理使用要求，具體由陜西陜南移民搬遷工程有限公司、中景陜南移民專業策劃團隊、陜西宏途投資管理（陜南移民私募基金）有限公司、陜西融僑移民搬遷投資公司等四家有代表性的機構負責。但在工程具體實施過程中存在財政資金缺口較大、市縣配套落實困難、沒有專款專用、專項管理、單獨核算甚至截留、擠占、挪用的問題，因此，研究如何拓寬籌資渠道（比如引入民間資本進入陜南移民搬遷），規范資金管理，有效提高資金的使用效益以保證移民的順利推進尤為重要。

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[責任編輯 李 楠]