基于糧食安全的我國北方糧食主產區農業保險賠償機制研究

付榮輝

摘 要：農業保險在保障農業風險方面的作用日益重要，但由于各種原因，我國農業保險的各項內容沒有完善，尤其是農業保險賠償方面的欠缺，因此難以發揮其應有的作用。基于糧食安全，需要重視農業保險的賠償機制的有效建立，以發揮保險業“社會穩定器”的作用。

關鍵詞：糧食安全；北方糧食主產區；農業保險；賠償機制

中圖分類號：F326.11 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）05-0148-02

2013年3月1日，《農業保險條例》正式實施，但從中可以看到，對農業保險的保險范圍、保險期限等并沒有做實質性的規定。2014年1月19日中央一號文件發布，這份題為《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》的文件將糧食安全列為首位，實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。基于國家糧食安全，立足于農業保險的發展，結合國內外現有的經驗，重點研究我國北方糧食主產區農業保險賠償機制，不傷農時，不負農民，不誤農業。

一、農業保險賠償機制的必要性分析

（一）發揮糧食安全的生存之本作用

糧食安全是我們的生存之本，需從多角度、全方位地進行研究。農時涵蓋四季，春耕夏鋤秋藏冬儲，需要充分給予保障，才能使其基礎作用得以發揮。從某種角度說，這個問題關乎國計民生，再怎么強調都是不過分的。中央一號文件曾連續多年聚焦“三農”問題，可見這個問題已經是在國家領導層達成共識的基本內容之一。有專家學者研究區域農業保險法律制度，指出由于區域發展的不均衡，農業保險法制建設也應具有區域性，這樣才能充分發揮農業保險對糧食安全的保障作用。建議從立法途徑、政府責任、機構拓展、配套政策等方面入手，促進我國農業保險發展，充分發揮農業保險對糧食安全的保障作用。還有專家學者認為，要根據不同地域、不同時期、不同經濟發展狀況決定發展目標，并考察農業保險試點情況，建立適合當地經濟發展的農業保險制度模式，以充分發揮農業保險保障作用，保障我國糧食主產區的糧食安全。

（二）充分發揮農業保險保障農業經濟功能的核心

農業保險在經營過程中應具有轉移分散農業風險，分攤農民經營風險的功能，以充分發揮保障糧食安全的宏觀作用。同時還應該具有增強農業防范風險能力，保障與提高農民收入的穩定，從而有效推動農業技術進步，提高農業勞動生產率。四川省糧食局考察團2012年對澳新兩國糧食問題進行考察，澳大利亞在糧食政策上采取價格調控、財政補貼、稅收減免、出口鼓勵、法律體系支持等，充分發揮政府在糧食生產和市場管理中的重要作用，保證糧食增產增效，促進種糧農民增產增收，支持做大糧食市場，做強糧食產業，而在這個過程中，政府支持的農業保險的作用不可忽視。

（三）農業保險自身的屬性要求

與一般商業保險相比較，農業保險具有地域性、季節性、連續性、法律政策性等特性，同時具有分散性、高風險性、保險金額難于確定、保險費率難于厘定、難于評定災后經濟損失、理賠工作難度大、保費來源多渠道性等特點。這是從技術角度揭示農業保障對保障糧食安全的重要作用。而在理賠過程中，農業保險受自然因素影響極大，這些在保險人定損時體現為考慮因素根本無法周全。

（四）以我國北方糧食主產區為核心進行區域研究，需要充分發揮農業保險的積極作用

我國北方糧食主產區包括內蒙古、吉林、黑龍江等省份。有學者研究了內蒙古的糧食生產與安全問題，指出內蒙古糧食安全總體上處于絕對安全狀態，但需加強保障力度，如農業保險作用的充分發揮。還有學者研究了玉米加工業對吉林省糧食安全的影響，認為玉米加工業發展改變糧食生產與流通格局，其對農業增效、農民增收和糧食增產具有積極影響。還有學者研究了糧食安全戰略下東北商品糧基地布局，指出要依靠現代農業的示范和引導逐步建立城鄉協調發展的現代農業發展新格局。還有學者對黑龍江省政策保險進行研究，從金融支持、加強補貼等角度提出完善政策性農業保險的方法，以提高農業保險對糧食安全的保障作用。

二、目前農業保險對“三農”保障不足的問題所在

（一）現行農業保險賠償機制不合理

2013年春，《央視春耕調查：雪壓玉米的黑土地》中講述2012年11月份黑龍江大部分地區遭遇雪災，冰雪覆蓋農田，農民糧食難收，保險不賠償，面臨著巨大生存問題。保險公司解釋說保險只保在生長期也就是從作物播種到成熟這個期間，到成熟期后不在理賠范圍，農民沒能從保險公司拿到一分理賠金。我國現行農業保險實行的賠償處理機制不能從根本上達到涵蓋農時的完全保障作用。

（二）缺乏必要的理論支持

國內外學者在研究糧食安全時，從耕地保護紅線、可持續發展、區域經濟協調、勞動力安置、現代農業制度、國家儲備政策、財政稅收政策、增產穩定促高產等方面進行了廣泛的研究，而從損失賠償保障安全的角度，論述的不多。從損失賠償保障安全的角度，論述農業保險賠償機制對我國北方糧食主產區重要的保障作用，力爭保護我國重要的商品糧基地，為我國糧食安全的理論研究與實踐進行新的探索。

（三）農業保險道德風險難于控制

隨著對農業保險的購買，對土地的投入傾向于減少，呈現出一定道德風險，影響農業保險費率精算。被保險人的道德風險弱化了農業保險的現實可行性，農業保險經營道德風險很難避免，保障作用發揮條件不充分，更不用說保障糧食安全。道德風險多存在于作物歉收年份，好的年景幾乎不存在道德風險，因此農業保險擇時而作，對保障糧食安全大有作為。針對低收入，國家解決逆向選擇和道德風險問題可以進行農業保險創新，如可以采用指數保險方式，充分利用資本市場做空做多機制，減少農業保險經營波動，充分發揮農業保險對糧食安全的保障作用。

（四）政府支持的方法值得商榷

按照我國目前農業保險的補助制度，在順序上，按照要求是由下而上的，即縣級補助到位后，省級補助和中央補助才能到位。這樣，有些縣級財政特別困難地方的保險公司為了不影響業務的開展，只能讓這些縣級補助先欠賬。而有些貧困縣則根本無力辦理農業保險，失去了農業保險的本質保障內涵。

三、怎樣建立合適的農業保險賠償機制

（一）政府支持的核心作用需要加強

1.從法律、政策等層面發揮政府作用

農業保險的天然特性對保險業或者財政部門來說有點像“雞肋”，政府出錢不一定落好，商業保險公司出力也不一定落好。美國通過半個世紀的認真探索，最終形成了由商業保險公司在政府政策性保險經營的框架下來經營農業保險的做法。2000 年，美國總統簽署了《農業風險保障法》，該法進一步提高了農作物保險保費補貼的補貼比例。與日本農業個體農戶小規模分散經營的現實相適應，日本政策性農業保險采取的是民間非盈利團體——互助保險合作社經營、政府提供補貼和再保險支持的模式。日本的農業保險是基于其農業災害補償制度來實施的，該制度被定性為國家實施的應對農業災害的一種經濟政策性保險。2008年巴西政府保費補貼達到1.58億雷亞爾，大部分用于農業保險。俄羅斯則把作物保險土地面積占全國耕地面積從2006年18%提高至2012年的40%。

2.因地制宜地執行國家農業保險補貼政策，擴大農業保險覆蓋面

按照我國目前農業保險的補助額度，縣一級財政承擔的補助額度是每畝3元，這樣，某個縣參加農業保險的耕地越多，縣級財政的負擔就越大。而且，在補助順序上，按照要求是由下而上的，即縣級補助到位后，省級補助和中央補助才能到位，這樣，有些縣級財政特別困難地方的保險公司為了不影響業務的開展，只能讓這些縣級補助先欠賬。如某地區有3個國家級貧困縣、3個省級貧困縣，對這些縣來說，開展農業保險幾乎沒有財力支持，因此應該因地制宜地開展農業保險。對這些貧困縣應該給予一些特殊的政策，應該減少甚至免除其補貼額度，否則這些縣級政府是沒有興趣、更主要是沒有能力進行農業保險的。

（二）建立有效的賠償機制創新，核心在于完善現有的賠償方式和創新的定損方式

完善現有的賠償方式，可以考慮在限額賠償方式中，形成示范性的浮動機制。創新的定損方式，核心在于形成定損的專業團隊，即農民人才庫。農業保險賠償機制不健全，本質是就在于對農業保險的關注、設計和開發程度不夠。很多保險公司通過自己的理賠員去定損，農戶肯定不滿意；有些保險公司雖然聘請一些業內人士來定損，但通常也是代表了保險公司的利益，缺乏農民利益的代表。農民人才庫的選拔建議從各個村屯中選取一些有豐富農業種植養殖經驗真正的農民組成。在進行定損時異地抽取人才庫人員組成定損小組。這里的異地不一定要跨鄉鎮，實際上很多鄉鎮所轄面積甚大，從北方的村屯抽取的人員完全可以去南方的村屯定損。這是由于平原地區的種植業具有極大的相似性，隔上十數公里誰也無法辨清是誰的土地。

（三）改革現行農業保險限額賠償方式，形成示范性的浮動機制

浮動幅度事先向農民公布，并派專人進行講解，使每個參保農戶可以清楚地知道自己將來遭受損失如何索賠，維護自己權益。初始可以允許農民選擇收成不好地塊投保，如果認定為絕產最高每畝可賠到150元，產生良好的宣傳示范效應。經過一兩年的發展，大部分農民就都會參加保險，也為政府減輕負擔。

（四）建立涵蓋四季農時的農業保險賠償機制

我國現行農業保險實行兩種賠償處理機制，一是限額賠償制度，二是估賠法，而這兩種方法都不能從根本上達到涵蓋農時的完全保障作用。農作物從入土、發芽、分蘗、掛漿、成熟、收獲，哪一個環節都有風險，而農業保險如果不能保障四季農時，則失去了農業保險的本質功能。糧食安全的重要性不言而喻，而在保障糧食安全的過程中，農業保險這個“社會穩定器”功能是否得到充分發揮則具有不可替代的地位。我國第一個農業保險相互公司在黑龍江省建立，充分說明了農業保險對“三農”、對糧食安全，已經引起了中央層面的注意，因此這個問題具有重要的研究意義。

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[責任編輯 柯 黎]