漸進決策模式下的房地產政策

郭亮

[提要] 住房市場化以來，我國房地產政策幾經變遷，政府綜合運用經濟手段、法律手段和行政手段。透過種種房地產政策，不難發現其中有急劇的逆轉，但更多是一種間斷性的漸進。本文借助林德布羅姆提出的漸進決策理論，對我國房地產政策進行分析，以探討漸進決策模式在公共政策制定中的應用，發現其有效性與不足之處。

關鍵詞：漸進決策；公共政策；房地產；決策模式

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A

收錄日期：2015年12月24日

一、公共決策的漸進決策模式

在西方公共決策的理論研究中，理性決策模式長期以來占據主導地位，其主要觀點是決策者掌握公共決策所要求的一切信息并在此基礎上做出完全理性的決策。而后，“理性決策模式受到了另外兩種決策模式的挑戰：一是著名行政學家赫伯特·西蒙的‘有限理性決策模式；二是林德布洛姆的‘漸進決策模式”。西蒙的有限理性決策，其主張是由于完全理性的不存在，所作的決策往往只能是滿意的決策而非最佳的。西蒙的有限理性決策模式是對傳統完全理性模式的改進，并未能打破理性決策模式的框架。

林德布洛姆的漸進決策模式則并不是從理性角度來探討政治與行政的決策，而是在全面批判的基礎上建構起來的決策模式。所謂漸進決策，“就是指決策者在決策時在既有的合法政策的基礎上，采用漸進方式對現行政策加以修改，通過一連串小小的改變，在社會穩定的前提下，逐漸實現決策目標”。漸進決策需要遵循三項基本原則：一是按部就班原則，其本意是將決策過程看成是一個連續性的過程，并不是孤立間斷的；二是積小變大原則，林德布洛姆認為，漸進決策的過程通常是由微小的積累形成較大的變化，由量的積累升華到質的蛻變。通過微小的變化，達成根本變革的目的，也即解決公共問題，實現公共目標并促進公共利益；三是穩中求變原則，在林德布洛姆看來，社會的發展、公共目標和利益的實現賴于社會的穩定，因此公共政策不宜大起大落，同時由于當下政治、技術及現行計劃的約束，只有通過保證決策過程的穩定性，以小變促就大變的目的。

二、中國房地產政策的演變與漸進決策分析

建國以來，中國的房地產政策可以劃分為三個時期：一是計劃經濟時期住房制度時期（1949～1978年），是一種以國家統包、低租金、無償分配、無限期使用為特點的實物福利性制度；二是住房制度改革時期（1979～1998年），可分為試點售房、提租補貼、以售代租、全面房改和國有單位住房分配貨幣化、住房購銷市場化五階段；三是住房制度市場化時期（1998年至今），即將城鎮住房推向市場，通過市場機制調整住房的供求。由于三個時期具有本質上的不同，本文主要探討住房制度市場化時期的房地產政策。

（一）住房市場化階段的主要房地產相關政策。本文主要將我國1998～2015年房地產政策分為三個階段：一是住房市場化培育階段：這一階段主要是打破計劃經濟時期住房分配模式，建立住房市場化相關制度、法規。1998年7月國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，全國停止住房分配，實行住房貨幣化。2000年中央連續發出《關于房地產中介服務收費的通知》、《商品房買賣合同示范文本》和《房產測量規范》，并停止全國范圍內住房實物分配，逐步制定市場交易的相關規范；二是抑制房地產市場過熱發展階段：在這一階段國家根據房地產市場快速發展所帶來的負面影響，制定了一系列的抑制政策，并逐漸完善房地產市場的法律法規。從2005年開始的“國八條”到2013年的“國五條”。國家每年會根據房地產市場發展的不同特點做出階段性的政策調控，以抑制房價過快增長，房地產市場泡沫的風險；三是房地產市場可持續發展階段：在這一階段，中央政府為應對房地產市場崩盤有可能帶來的系統性經濟風險的情況，在2014年上半年提出了雙向調控、分類指導、靈活應用、放權地方的政策并在下半年出臺了“930新政”和不動產登記制度。2015年12月18日中央經濟會議針對房地產市場提出“化解房地產庫存，穩定房地產市場”的指示精神。

（二）房地產政策的漸進分析。漸進決策，“就是指決策者在決策時在既有的合法政策的基礎上，采用漸進方式對現行政策加以修改，通過一連串小小的改變，在社會穩定的前提下，逐漸實現決策目標”。我國房地產政策的發展演變其實就是一個漸進決策的過程。

從政府出臺的諸多政策我們可以得出以下幾點結論：一是政府出臺相關政策的元決策目標，即旨在通過制度性政策和調控性政策，使房地產市場的發展得以規范化和法制化，同時使房價與經濟發展水平相協調和適應；建立健全住房市場化體制和完善政府調控房地產市場機制；二是為達成這一元目標，政府循序漸進地出臺了諸多的制度性政策與調控性政策。通過出臺系列的制度性政策，逐步建立起與社會主義市場經濟體制相適應的房地產法律法規體系，當然這一體系仍需進一步完善和健全。調控性政策往往是在一段時間內，針對房地產市場出現的新問題新形勢而采取的措施，這些政策旨在彌補制度性政策的漏洞，解決制度性政策的瑕疵所引發的市場無序，規范房地產開發、交易、管理等行為，引導房地產市場有序發展。調控性政策大多具有時限性，也即當其階段目標實現以后，往往通過新的制度性政策或調控性政策取而代之。但許多制度性政策往往是以調控性政策為基礎的，同時眾多新的調控性政策也是在總結之前的政策效果之后加以改進的，也即政策之間保持著連續性和繼承性。

通過政策的漸進調整，以一連串小的或不大的改進，逐步達到政策的短期目標，并進而實現長期目標。縱觀住房市場化階段的房地產政策，總趨勢是為建立完善住房市場化機制，而積極地出臺相關的制度性政策和調控性政策，以有效引導房地產市場合理健康地發展；也即政策的出臺是為了達成元目標，因此用漸進決策模式來分析中國房地產政策是有效的。

三、房地產政策漸進決策的有限性

諸多房地產政策的出臺，在保持社會穩定的前提下，對于規范房地產市場行為、建立健全制度化、法制化的住房市場化機制發揮了重要的作用。但是，筆者在這里不得不指出，房地產政策的漸進決策也有一定的有限性。

一是政策的效果有限，房地產政策漸進決策頗有“亡羊補牢”的味道。漸進決策的方法與試錯法有一定的共通之處，均是在信息不對稱的情況下，為應對各種問題而進行“試水”，至少在初期出臺的政策上表現較為明顯。當問題出現之后，由于之前并沒有出現過類似的問題，沒有經驗教訓可以借鑒參考，政府只能“摸著石頭過河”，對出臺的政策會產生什么樣的效果、能不能解決問題不能做出有效地評估、預見。自然，初期出臺的政策大多帶有“試水”的味道，其政策效果自然可想而知，帶有明顯的有限性。

同時，政策的出臺往往是在問題產生之后，又決定其帶有滯后性色彩。加之初期政策效果有限，只有通過政策的長期漸進改革，漸漸完善，才可能最終解決出現的新問題。于是在中國房地產市場上反復上演著這樣一幕：一方面政府密集性地出臺了大量政策，以規范房地產市場行為，遏制房價上漲過快；另一方面房價繼續飆升，房地產泡沫越來越大。

二是漸進決策不能有效應對外在環境的急速變遷。如果說漸進決策對于解決自身問題還具有一定效果，那么對于應對外在客觀環境的急速變動則顯得較為無力。當2014年末我國房地產市場突然掉頭向下，有可能造成泡沫破裂所帶來的一系列系統性經濟風險時，政府為保持房地產市場的穩定，政府放寬調控，雖然剎住了全面下滑的勢頭，穩定了房地產市場，但房地產市場一旦略有好轉，一線城市房價連創新高。外在環境的急速變遷，一旦與漸進決策不一致，必會產生負面的影響。

當前所處的是一個急劇變化的時代，經濟的全球化和世界的一體化將世界的距離縮短，各國彼此交流融合，客觀上使得面臨的國內國際環境更為復雜。因此，政府應嘗試改進決策方式，提高決策的質量，以更為積極主動地應對外在環境的急速變遷，而不是形成一種被動的思維，待問題出現之后再想政策應對。

三是政治方針政策的變動不一致性不利于房地產漸進決策作用的全面發揮。正如范廣垠所說，我國房地產政策時有政策信號相互矛盾，權宜之計明顯但缺乏長遠規劃，每個階段決策都有政策目標，或是通過房地產帶動經濟發展，加強政府合法性基礎的“政治的經濟”；或是在房價過高引發社會積怨時，積極調控的“政治的經濟”；或是在房地產引發更為宏觀的社會問題時，將其首先視為政治問題。因此，政治意識對房地產政策始終起著指導或直接影響的作用。

由于政治指導思想隨形勢的不斷調整變化，政策方針呈現出間斷性的不同，甚至有時會相互矛盾，必然影響已經實施的房地產政策；而對于漸進決策模式下延續的政策，必然影響其政策的執行與效果的發揮。

當前，房地產市場在飛速發展了十多年以后，面臨著泡沫風險，并有可能引發為系統性的經濟風險。一方面房價居高不下，剛需緊張；另一方面房地產市場開始出現衰落跡象。房地產市場所引發的問題已儼然成為一個宏觀層次的社會問題。政府應結合所面臨的國際國內環境探索出適合本國具體實際的決策模式，以不斷提高房地產政策的質量，及時有效地應對房地產市場新問題新變化。

主要參考文獻：

[1]丁煌.西方行政學說史（修訂版）[M].武漢：武漢大學出版社，2004.

[2]丁煌.林德布洛姆的漸進決策理論[J].國際技術經濟研究，1999.3.

[3]范志勇.中國房地產政策回顧與探析[J].學術交流，2008.8.