高校內部控制制度探討

張鳳霞

[提要] 目前，高校教育資金規模越來越大，社會關注度越來越高。高校因缺乏科學的內部控制制度和成本核算機制，已成為學校發展中產生浪費現象的遮羞布。因此，高校應當建立健全內部控制制度，對提高單位的管理水平、加強廉政風險防控、提高公共服務效率都具有重要意義。

關鍵詞：高校；內部控制；制度

本文系2014年度河北省高等學校科學研究課題（GH141045）

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A

收錄日期：2015年12月23日

一、高校內部控制存在的風險

（一）法律和自我約束意識淡薄。美國前總統說過“人類千萬年的歷史，最為珍貴的不是令人炫目的科技，也不是浩瀚的大師們的經典著作，而是實現了對統治者的馴服，實現了把他們關在籠子里的夢想。”實際上，但凡是個人，沒有喜歡受約束的，自我約束意識都比較淡薄。同時，單位領導和員工的法律意識也不強，單位的業務活動不合法、不規范，這些都給高校帶來很大的風險。

（二）決策隨意性強，不科學、不民主。高校決策往往缺乏長遠的規劃，存在決策的隨意性。政策沒有連續性和穩定性，很多決策都是根據領導的主觀意志和特殊取向來進行的。只顧眼前，不顧長遠，用盡眼前的資源，不考慮在可持續發展下的資源有限性。其根本原因就在于沒有在決策上切實落實科學發展觀。

（三）信息不透明、不可信。這一直是高校備受詬病的地方，許多可以公開的信息，都被以“保密”為借口拒絕了。即使公開的財務信息也存在不真實、不準確的現象。目前，每個單位公開的“三公經費”也受到了廣泛的關注，甚至個別單位公開的預決算也受到社會廣泛的質疑。

（四）資產的安全完整受到威脅。有些領導干部利用資源配置的權力貪污受賄舞弊案件多發，對單位資產閑置、資源浪費等不合理現象視而不見。個別高校資產處置不履行審批程序，擅自處置、出租、出借，有的手續不完備，無法編制收支預算。這些多數是和內部控制缺失有關的。

（五）資源使用效率低下。由于高校不以營利為目的，運營績效難以量化考核評價。為了創造出政績，面子工程在不少地方盛行。大量的財政資金用于建設豪華辦公大樓，導致財政資金的低效率，資源浪費現象嚴重。績效預算執行不到位，績效目標、績效指標編制不科學，投入產出效果不明顯。

（六）缺乏獨立有效的監督機制。任何管理制度要有效發揮作用，離不開完善的內部監督，以減少制度設計上的缺陷，堵塞執行中的漏洞。而監督的效果取決于監督機構的獨立性和權威性。獨立性是監督的“靈魂”，是客觀、公正的基礎，是形成有效監督的前提。

二、高校內部控制的必要性

歷史學家湯因比說過：“一個國家乃至一個民族，其衰亡是從內部開始的，外部力量不過是其衰亡前的最后一擊。”杜牧也講過“滅六國者六國也，非秦也。族秦者秦也，非天下也”。可見，無論古今中外，一個政權的消亡，從來都是因為自己而不是外力給它帶來的。同時，一個單位的興衰其決定因素也在于單位內部的治理結構和管理制度。

（一）加強內部控制能夠增強單位領導班子的風險管控意識。內部控制的實施要靠各單位全員參與，但關鍵是單位領導，特別是“一把手”。領導重視是內控建設與有效實施最重要的保障，有了領導的支持，內控建設才能真正地發揮作用。因此，加強內部控制有助于進一步增強領導的責任感和使命感，實現從“要我內控”到“我要內控”的理念轉變，從而在單位內部營造起良好的內控氛圍，也有助于財務管理領導責任的全面落實。

（二）加強內部控制能夠有效防止國有資產的流失，遏制腐敗現象。習近平曾以“物必先腐，而后蟲生”來警示大家，內部控制就是預防貪污腐敗的有效手段。趨利避害是人的本性，如果收益大、成本低，那么大多數人都會趨之；如果處罰很嚴、成本很高，那么大多數人都會避之。內部控制就是通過事前、事中、事后全程控制，使得貪污舞弊成本很高，可能性很小。這既控制了腐敗也能有效防止國有資產的流失。

（三）加強內部控制有助于提高財政資金的績效。如果高校將所有的經濟業務活動都歸入一個完善的控制機制下，將預算、收支、采購、資產管理、基建、合同、內外監督等納入一個統一的管控體系中，在保障財政資金安全的同時，便于單位內各部門之間形成聯動機制，相互監督合理有效配置資金，從而提高資金的使用績效。

（四）加強內部控制有助于推進績效問責。高校財務管理資金規模越來越大、涉及范圍越來越廣、社會關注度越來越高。在財務管理方面，有的高校對新《預算法》的實施法律意識不強，存在貫性思維；有的對審計、財政等部門發現的問題視而不見，這些問題在以后審計、財政監督、巡視檢查中都是“地雷”，面臨很大的問責風險。今后“誰決策誰負責”將成為常態，加強內部控制將有助于績效問責制的落地。

（五）加強內部控制是高校健康持續發展的必然要求。影響高校健康持續發展的主要原因：一是單位內部管理制度不夠健全，制度之間銜接不夠，沒有形成完整的制度體系；二是風險防范意識薄弱，沒有針對風險制定有效的防范措施，缺乏及時發現和有效處置風險的能力。為此，高校必須借助內部控制這一手段，重新審視和梳理現行的管理制度，建立有效控制措施，來破解長期存在的內部監管薄弱問題，以期全面提升高校可持續發展的潛力。

三、高校內部控制重點難點分析

高校內部控制建設是一項系統工程，也是單位治理的基石。實施內控規范，對于提高單位管理水平，合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全都具有重要意義。然而，在具體的設計操作中有其重點和難點，現就以下幾個方面做深入分析：

（一）高校內部控制兩個層面的銜接。高校內部控制是一個單位層面和業務層面并重的內控體系。內控制度要想有效實施，就必須將兩個層面的內控制度有機結合起來。無論是單位層面還是業務層面，內部控制規范都是對現行內外部管理制度的梳理、整合，并非推倒重來，而是通過銜接業務部門與財務部門的工作環節，從源頭建立溝通協調機制，變事后控制為事前、事中全過程控制。

（二）高校內部控制的廣度和深度。內部控制是要有效解決單位內部管理制度和標準缺失、弱化、模糊、脫節以及缺乏體系化等問題。內部控制不能追求完美，應該是合理保證。內控制度設計不僅僅局限于業務本身，還需要有一個體系用于單位整體，是否設計到深度是執行好不好的關鍵。內控工作就是要抓關鍵風險、關鍵環節，簡化非重大風險控制的靈活性，警惕轉移本部門風險的本位主義。

（三）高校內控風險的識別、分析及控制方法。高校運行中的風險識別應在單位內部對各層級進行，通過制定制度、程序、流程和方法，對各種風險進行事前防范、事中控制、事后監督和糾正，將風險管理看作是一項合規實務而非戰略需求。針對不同的風險采取不同的管控方法，竭力將風險控制在可接受的范圍內。同時，要堅持成本效益原則，權衡風險與收益的關系，定期做內控風險評估，及時發現風險，堵塞漏洞。

（四）內部控制與績效評價的結合。內部控制不是一個孤立的體系，它涉及到管理的方方面面。績效評價就是以執行結果為導向，以績效預算為依據。績效評價有利于反腐倡廉，改善高校運行效率；提高資源配置效率。績效評價結果能否有效的利用，完全取決于內控制度是否完善。因此，內部控制與績效評價密切地結合將成為內控落地的基礎。

（五）高校建設與實施內控的底線。高校內控體系建設的關鍵是流程再造和信息系統建設，所有控制在流程中解決，而不應該是事后。內部控制和日程管理不是兩回事，不是兩套制度體系，而是硬幣的兩面，是相輔相成的。然而，內控也具有其固有的局限性，它只能提供合理保證，而非根本保證，比如人為因素、執行時的大意、舞弊等都會使內控失效，因時間推移控制措施也將逐漸失效。內部控制體系不是越嚴格越嚴密越好，要與管理成本和管理效率相結合。

建立內部控制就是要轉變傳統思維與工作方式，以“流程控制”代替“經驗管理”，堅持用制度管錢、管事、管人，這既是加強教育經費監管、完善單位內部治理結構的迫切需要，也是有效防范舞弊，提高公共服務效率和效果的必然要求。