轉型期中國旅游行業協會法人治理機制研究

徐虹 劉海玲

[摘要]行業協會作為政府和市場之外的第三方組織，一直助推著旅游業的發展，發揮了不可替代的作用。目前中國正值旅游公共管理體制轉型、市場經濟體制深化的時期，外部環境已然發生變化，協會組織原有的治理結構和治理機制與其極不匹配，建立完善的行業協會內部法人治理機制是個緊迫而又明確的課題。調研組通過對全國31個省、市、自治區及新疆生產建設兵團、副省級和計劃單列市的旅游協會及部分非正式旅游協會的調查，發現中國旅游類行業協會存在層級不清晰、公信力不足、治理結構薄弱、治理機制不健全等治理失靈問題。該研究在治理理論的基礎上，構建出適合中國當前國情和旅游業現實的法人治理機制模型。

[關鍵詞]旅游業；行業協會；法人治理

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006（2016）05-0089-12

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2016.05.015

引言

旅游行業協會是介于政府和旅游市場之間的非營利組織，是旅游公共供給的主體之一。交易成本理論認為行業協會等非營利組織在公共供給中比政府更節約交易成本，從而成為公共管理中更為有效的制度安排[1]。西方發達國家的實踐表明，旅游行業協會是旅游公共管理目標實現的有效工具[2]。中國旅游行業協會經過近30年的培育和發展，已經遍布全國31個省區市、涵蓋了90%以上的城市，具備了提供政府決策咨詢、服務企業發展、推進行業自律、維護合法權益、促進產業發展的基本功能[3]，但功能發揮有限，內部治理結構和機制薄弱。2014年10月20日，西雙版納旅游協會因涉嫌壟斷擾亂市場被責令整改。在當地政府職能轉移，將信息中心移交旅游協會后，西雙版納旅游協會卻將此信息權變向作為套利的工具，壟斷旅游市場，引發與會員企業的沖突。從這個事件可以看出，西雙版納旅游協會因內部缺乏科學、有序的組織和運行規則，當外部環境發生變化，政府將職能移入行業協會，協會卻無力承接，反而成為將此權力變異的幕后推手。

十八大及三中全會明確了市場在資源配置中起決定性作用，開啟了民主化政權、法制化社會深化改革的新一輪轉型。在公共管理中，政府不斷簡政放權、轉移職能，小政府、大社會的改革目標為行業協會等社會組織帶來了發展契機。旅游業是我國市場化程度較高的行業，也非國民經濟中必須由政府控制的天然壟斷行業，對政府的依賴程度相對較小。旅游行業協會也是我國行業協會中最早成立的一批，在旅游公共管理中發揮著不可替代的作用。新常態下，旅游業進入了大眾需求膨脹期，成為名副其實的民生產業，而旅游公共供給卻相對滯后，需要行業協會不斷增強優化其功能作用，這必然要求其建立有效的內部治理機制。行業協會內部治理主要指建立法人治理機制，包括組織機構和運行機制[4]。如何借轉型期的契機完善我國旅游行業協會的法人治理機制，構建有針對性的治理機制改革路徑，即是本課題的研究內容。

1研究基礎

1.1文獻回顧

旅游行業協會治理存在兩方面涵義：一是旅游行業協會作為旅游公共管理的主體之一，成為旅游目的地治理的參與者，提供公共產品、服務及針對會員的俱樂部產品[5]，體現的是治理功能；二是旅游行業協會的組織治理問題，可分為外部治理和內部治理。外部治理在于利益相關者的協同治理；內部治理則主要指自主治理，即建立有效的法人治理機制。

20世紀90年代治理理論被引入旅游業后，目的地治理中社會組織的作用開始受到廣泛關注。國外學者基于資源依賴理論、利益相關者理論、社會治理理論、協同治理等理論，運用案例研究等方法，得出了不斷突出社會組織治理貢獻的結論：從目的地治理需要多元主體[6]，到強調政府與社會組織的協同治理[7]，再到目的地治理是以政府以外的社會自組織為核心的[8]觀點，研究領域覆蓋目的地規劃、目的地營銷、可持續發展、目的地競爭力、社區旅游、旅游扶貧等多個方面。國內研究相對滯后，因體制環境不同，國內學者對行業協會等社會組織在旅游公共管理中的角色定位從未撼動政府的核心地位，但在鄉村/民族地區旅游治理[9]、旅游景區/度假區治理[10]、生態旅游治理[11]等主題研究中，研究者已經開始關注旅游協會在治理中的差異性優勢。

遺憾的是，目前對旅游協會內部治理的研究還非常匱乏。從行業協會內部治理的文獻來看，國外從早期法律規制與自治的比較研究[12]，到自治機制及效率績效[13]研究較為深入。但國外研究大都基于完善的法人制度環境，近年來更多聚焦行業協會董事會的功能和運作[14-15]，而我國并沒有這一基礎，因此國內學者一直以來的研究重點在于政府與行業協會的關系。隨著中國經濟體制、社會治理方式的轉變，我國學者意識到行業協會的內部法人治理機制是決定其績效乃至成敗的關鍵因素[4]，后雙重管理體制時代，需要通過完善的法人治理結構來提升行業協會的組織能力[16]。

與西方國家不同，中國的社團組織并不是在國家與社會分權的基礎上建立起來的[17]，有其特殊的發展軌跡，轉型期旅游行業協會的外部環境正在發生變化（制度變遷、旅游業新特征），研究其內部治理如何與外部環境匹配是一個具有強烈現實和理論意義的主題。

1.2相關概念界定

旅游行業協會即旅游類行業協會，包括旅游供應鏈條上各相關要素組建的細分行業協會。旅游行業協會迄今尚未達成科學定義，一般來講，旅游行業協會是由旅游經營者在自愿基礎上為了共同利益組成的民間社會性團體[18]。從國外研究看，旅游行業協會是在目的地治理出現權利多向度特征后，作為多元治理主體的一份子登上舞臺的[19]。目前，國內學術界對旅游行業協會的研究處于起步階段，“旅游”與“行業協會”尚未轉化成一個概念，已有的研究多是對行業協會進行旅游行業領域歸屬而已，其中部分原因在于旅游行業協會內部治理的基本問題不清。

旅游行業協會內部治理主要指建立法人治理機制，即旅游行業協會作為獨立的法人，不依賴政府而進行自治。法人治理的核心在于通過明確法人的組織機構和運行機制，形成利益相關者責權利相互制衡的關系[4]。行業協會法人治理具體表現為會員大會、理事會、監事會和秘書處等機構權利分配和相互制約的制度安排。旅游行業協會法人治理的主體以會員企業（旅游經營者）和政府為主，廣義范圍涉及到旅游者、當地居民等，治理客體即對協會管理層的監督與制約。旅游行業協會法人治理遵循一般行業協會弱型治理、民主治理[20]的規律，同時因產業特點不同，表現出以下特征：首先，旅游行業由大量中小企業組成，這一行業結構特征對協會的聚合能力產生影響，從而使協會面臨更大的集體行動難題[21]；其次，旅游業產業關聯性強，為減少負外部性的發生，必須提高協會的自律功能，這對協會內部監督機制提出更高要求；再次，旅游業是經濟自由度指數較高的行業，市場化的運作容易致使協會內部出現精英依賴和大企業控制的現象；最后，旅游業的文化福祉功能決定了協會法人治理中政府介入的必要性。

2中國旅游行業協會法人治理改革的演進

行業協會作為一種制度安排，對國家體制、社會治理能力、市場化程度、行業發展水平等外部環境的依存度很大。現代史上中國旅游行業協會是為適應市場化的發展，伴隨旅游業從外事接待功能到經濟功能轉型，在計劃經濟體制下自上而下組建的。協會功能發揮以政府授命為主，并不曾真正擁有法人地位，也無從談起法人治理問題。

20世紀90年代以來，作為對市場經濟體制改革的制度回應，國務院提出“按行業管理”的新思路。旅游管理體制漸漸從企業直接管理轉向行業間接管理，突出了行業協會等自治組織在行業管理中的協調服務功能。旅游行業協會自此開啟民政部門和旅游主管單位雙重管理的模式，此時協會章程中大多制定了會員大會、理事會等組織機構和負責人產生、罷免的細則，但協會的內部運行機制仍然沿襲傳統的行政管理風格，導致產權不清、責任不明，距離法人治理的要求甚遠。內部治理的薄弱顯示出協會在公共管理中功力不足，其治理能力一直被業界和學界所詬病。以上問題的原因，一方面在于制度供給和政府賦權不足；二是旅游業的發展和市場化不充分。

轉型期中國旅游行業協會的外部環境已然發生變化。旅游業成為民生產業，產業功能更加全面，市場更加開放，信息技術更是催生許多旅游新現象，傳統的行政管理體制已經不適應新的市場需求，以政府為核心的具有多元主體特征的旅游公共管理體制正在構建。從頂層設計看，旅游行業協會已被納入到促進旅游管理體制改革的框架中①，政府職能不斷被轉移，這對旅游行業協會組織治理提出了新的要求，舊有的行政色彩濃厚的行業協會治理模式正在被打破②。2015年7月，《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》的出臺加速了行業協會去行政化的進度，明確提出“行業協會要按照建立現代社會組織的要求，建立和完善產權清晰、權責明確、運轉協調、制衡有效的法人治理結構”。

3中國旅游行業協會法人治理現狀

3.1方法選擇

本研究是關于“如何做（how）”的問題，故采用質性研究方法。具體而言，主要用到文本分析法、內容分析法和類屬分析法3種[22]。文本分析法是指對與研究對象有關的文字資料本身的文字、符號及語境進行解析、評價、歸類。在本研究中用于對協會內部資料及媒體信息等二手資料的歸類整理。內容分析法是指從資料中提煉出與研究問題相關的核心內容，并找出其中的規律，進一步深層次分析內容包含的意義，內容分析包含部分量化分析。此方法用于本研究調查問卷及訪談資料的分析。類屬分析法是指按照一套標準化的規則將資料分門別類的歸屬到適當的單元中，并對類別單元賦予抽象邏輯術語的過程。這一方法貫穿整個研究過程。

3.2數據獲取

由中國旅游協會和筆者所在團隊組成的調研組于2014年4月至2015年3月對全國31個省、市、自治區及新疆生產建設兵團、副省級和計劃單列市的旅游協會及部分非正式旅游協會組織進行了關于改革的調研。數據獲取主要有以下幾種方式：（1）調查問卷，主要對目前各省級旅游協會的組織架構、規章制度、領導組成、換屆問題、分支機構及專業協會情況、工作人員情況、開展工作情況進行了解。（2）半結構化的深度訪談，訪談對象為部分協會的秘書長（因為秘書長更為了解協會的具體運作情況），訪談時間為2～3小時，訪談內容為協會的改革情況（是否與政府脫鉤、承接政府職能方面、改革后的體制機制及業務擴展方面、會費收繳、財務制度、改革面臨的困難等），調研組對所有訪談進行了錄音，最終整理成5.6萬文字。（3）2015年3月，全國旅游協會調研座談交流會的匯報內容，調研組對此進行了統計整理，形成文字14.7萬字。（4）協會的檔案資料、社會媒體信息。

3.3研究對象

研究對象包括：綜合性旅游行業協會、旅游專業協會、分會和專業委員會、旅游類非注冊協會或商會組織（沿用國務院2007年36號文件的叫法，行業協會和商會在本研究中統稱為“行業協會”）。

綜合性旅游行業協會：是由中國旅游行業的有關社團組織和企事業單位在平等自愿的基礎上組成的，是非營利性的社會組織，具有獨立的社團法人資格。綜合性旅游行業協會存在不同行政級別區域內，往往下轄專業協會或分會等。

旅游專業協會、分會和專業委員會：專業協會和分會往往因旅游行業內的細分行業而產生，如飯店協會、旅行社協會、景區協會等。大部分專業協會、分會和專業委員會受本系統內綜合性旅游協會掌控，部分專業協會為民政部門注冊的一級法人團體組織，分會和專業委員會多為二級機構，非法人組織。

旅游類非注冊協會或商會組織：旅游行業內自然人、民營企業等自發組建，未在民政部門登記注冊的，因地域或細分行業而組成有共同利益訴求的共同體。

3.4數據分析

3.4.1因產權構成不同，旅游協會治理結構差異較大

產權是各利益主體建立權責利關系的基礎，是組織治理的前提。旅游行業協會財產來源主要有會費、捐贈、政府資助、承辦政府部門委托事項獲得的服務費、在核準的業務范圍內開展活動或服務的收入[23]。因此理論上講，協會的財產所有者由會員、政府和捐贈者共同組成，但因協會公共職能的屬性，政府和捐贈者讓渡財產所有權給協會，同時放棄剩余索取權和控制權，所以會員企業理應成為最主要的產權所有者。旅游業以市場需求為導向，在與市場經濟體制契合的過程中，中國旅游業的發展很不均衡，旅游行業協會完全耦合這一規律。調研數據顯示，在市場經濟較為發達的地區，旅游行業協會已經完成與政府的脫鉤，在產權構成中以會費和服務費為主，基本實現了民間組織的性質歸屬，形成法人治理結構的基本框架。而在市場經濟欠發達地區，旅游行業協會仍然依附政府，政府對產權的讓渡并不充分，且同時擁有絕對控制權，產權構成中以政府撥款為主，法人治理結構嚴重異化。截至2014年底（表1），政府控制型協會仍然占據絕對多數（78.2%），因為政府對協會的絕對掌控，協會內部不存在真正意義上的理事會和監事會。隨著管理體制的轉變，控制型協會可以循序漸進，按照控制型—弱控制型—去控制型的路線，完成民間組織的蛻變。

3.4.2委托-代理關系缺乏效力，旅游協會運行機制不暢

委托-代理關系是行業協會法人治理的主線[24]，其本質在于通過制度設計由代理人最大限度地實現委托人之利益。我國旅游行業協會法人治理結構的缺陷在于委托-代理關系中權力制衡機制的缺失。首先，內部科層組織關系不明確，會員大會、理事會、監事會、執行層究竟是層層隸屬還是相互制約？調研發現，省級旅游協會會長由在職公務員擔任的超過70%，公務員本身就是政府監管的代表，因此形成一種難以制約的權力。同時，監事會并不真正擁有彈劾理事會成員的權力，大都虛設，會員企業也難以對管理層進行有效監督[25]。其次，內部人控制現象較為嚴重，民主化程度不高。內部人控制表現為會員權利不平等，按照繳納會費或其他資產的數額及在行業內的資歷進行排序。旅游行業進入門檻低，以中小企業為主，協會內多數會員企業不具備與“內部人”抗衡的資本，進而治理動機進一步弱化，協會民主化的形式大過內容。最后，精英依賴遏制協會內部監督制約機制的有效運轉。因為旅游活動的綜合性和復雜性，對協會管理層的社會資本要求較高，行業精英鳳毛麟角，其憑借強大的行業影響力和經濟實力使協會對其依賴的程度不斷強化，監督制約機制失效。調研得知，旅游協會按時換屆的只占到三成，且以北京、廣東、上海等旅游業相對發達地區為主，精英依賴成為一種常態。

3.4.3旅游協會法人治理困境

轉型期，協會法人治理的有效構建除了面臨一些老問題，如協會對政府的依賴性太強，導致協會的功能定位不明確、公信力弱外，協會之間的關系不明朗、運行經費嚴重不足、專職工作人員配比和上升通道受阻、他律機制不健全等問題都嚴重影響協會的改革和發展。從表2可以看出，運行經費是協會治理改革面臨的最大困難（提及頻率42%），其次為工作人員問題（29%）和協會地位及職能作用（22.6%）。

4轉型期中國旅游行業協會法人治理機制的重構

基本原則：首先，轉型期目的地治理要求旅游公共管理模式向市場化的范式轉換，這必然要求行業協會的法人治理機制具有市場導向。其次，西方國家的行業協會是制約政府權力的組織力量，而我國協會的治理目標納入政府目標體系，且制度演進路徑不同，不可盲目照搬。最后，靈活性原則。我國旅游協會的發展極不均衡，要按照現實情況，分地區分階段有針對性地治理。

4.1旅游行業協會治理結構的改革

4.1.1協會間組織結構的治理

中國旅游行業協會與國外發達國家的不同，橫向細分行業的協會或分會（如飯店協會、旅行社協會、景區協會、車船協會、溫泉協會）均受各行政層級綜合性協會（如國家級協會、省級、市級、縣級）的統轄。而國外旅游協會多為單一行業協會，不存在總會與分會之間的業務指導或隸屬關系①。中間性組織結構理論指出，網絡型結構（橫向結構的變遷）取代傳統縱向層級制是適應市場協調的有效方式[27]。從行業特點來看，旅游作為信息密集型行業，信息不對稱成為旅游者及旅游經營者最大的困擾，協會間網絡型結構有利于信息的傳遞，提高旅游公共服務中信息供給的效率。因此在我國旅游協會現有基礎上，以組織結構扁平化和嵌套為原則，構建綜合性旅游協會（性質為聯合會）指導下的專業協會法人治理網絡結構是改革的方向（圖1）。

具體來講，即將現有的專業協會（分會）全部改成獨立法人的專業協會，專業委員會可暫時保留非法人機構地位。為體現旅游行業綜合性和彼此關聯性的特點，各專業協會再作為團體會員加入綜合性旅游協會中，形成雙重委托代理關系的聯合會制。聯合會作為綜合性旅游協會，其成員由各專業協會和下一級地方聯合會組成，聯合會與成員之間法人地位平等。下一級地方聯合會亦可加入專業協會，成為其會員。對民間自發形成的非注冊協會（商會），在申請注冊成為正式法人團體后納入聯合會的體系。聯合會以大行業身份對接政府，統一協調各細分行業協會間的矛盾、合作關系，維護行業整體利益；同時代表整個行業與其他行業進行協調，爭取國家產業政策有利于整體行業利益。目前，旅游業行業邊界越來越模糊，產業融合在加深，多業共生、混業發展的狀態在不斷擴大，聯合會的形式有助于更好地管理和指導各細分行業，專業協會以團體會員的身份加入聯合會，避免重復入會，降低入會成本。同時，減少了各專業協會或分會單獨行動的尋租成本，降低交易費用。在國際旅游事務中，行業協會與外國相應部門對接，是現行的國際慣例，由聯合會承擔此項事務，相比較各專業協會或總會是更加適合的組織形式。

4.1.2協會內組織機構的治理

現代公共組織治理要求凡涉及公共利益的組織體，其機構體系的設立必須具備合法性基礎，即組織機構健全且權力相互制衡[4]。具體而言，旅游協會要明確會員代表大會——理事會（監事會）——常務理事會——辦事機構的層級組織體系。在與政府脫鉤，人財物逐漸剝離，同時協會被轉移更多的權力后，監事會成為治理結構重構的重點。從世界各國旅游協會的情況來看，權力制約模式不盡相同（圖2）：一是以美國為首的英美法系。因為美國社會有一套專門的監督機制，對任何行業協會進行監督，所以美國旅游協會內部沒有專門的監督結構，在這種結構模式下，外在制度對管理層進行監督，一定程度上可以避免“內部人控制”。二是以德國為代表的大陸法系。德國的旅游協會因承擔部分政府職能，較多依賴政府，但層級結構清楚，運作規范，其監事會并非必設機構，主要通過政府進行監管。三我國是社會主義法系模式，目前對此并無統一權威的說法，但從實踐中可以看出，我國對構建內部監事會制度更加重視②。借鑒國外的做法，我國旅游協會應在內部監督機構被充分賦權的同時成立專業的外部監督部門，以對理事會和執行層實行差異性約束，杜絕內部人控制。內部監事會的候選人資格條件與理事會等同，但監事會成員不得兼任理事或其他工作人員，而且監事會成員的任期最好與理事會成員錯開，以免產生共謀。

另外，轉型期旅游活動呈現出新的特點。首先，游客信息渠道多元化，要求協會在旅游公共管理中注重信息甄別的服務和監管工作，因此要細化事業部的職能分工，通過增設職能委員會（負責信息平臺建設等）來進行專項治理。如香港旅游業議會理事會下設委員會、議會辦事處和上訴委員會。其中，委員會就購物、消費者關系、來港、內地來港等多項細分職能進行分工，責任明確到位。其次，旅游產品交易方式即時化引致更多的交易糾紛③，要求協會組織機構的設置更加靈活，以利于快速做出反應，有效處理旅游糾紛。2006年，香港旅游市場發生內地游客購物品質出現問題事件的成功化解，得益于旅游業議會內部柔性的組織機構設置模式④，對旅游市場秩序出現的問題，尤其是針對一些突發事件反應迅速，體現了較高的決策效率和執行能力。

4.2旅游行業協會運行機制的改革

4.2.1決策機制

決策機制是建立在產權基礎上的權力分配機制。目前旅游協會因產權構成不同，演進路徑迥異。在與政府脫鉤的過程中，控制型、弱控制型、去控制型協會處于不同的發展階段，因此適宜不同的決策機制模型。Werther和Berman[28]依據理事會的成熟度，闡明了非營利組織層級決策機制的演進類型。在理事會初創期執行長上對理事會負責下直接監督員工；成長期執行長除了對理事會負責外，間接受到專業委員會的制約，事業部門分工更細使得直接監督越來越困難；成熟期執行長受到更多約束，直接監督職能被剝離，納入到監事會的范疇。與此同時，理事會按照業務型-管理型-顧問型的角色路徑演化。我國控制型旅游協會與政府脫鉤后處于法人意義上的理事會初創期，適宜理事會主導的決策模式，即主要由理事會進行制度、政策設定，執行長不參與政策制定，僅扮演忠誠執行者的角色。弱控制型協會處于成長期，采用共享式，即理事會與執行長均要對決策的過程高度參與。去控制型協會處于成熟期，采用執行長主導模式，即理事會并不熱衷治理活動，主要由具有豐富專業知識和管理經驗的執行長投身協會內外治理[29]。不管是哪種模式，都要遵循層級制的民主治理原則，會員一律平等，同票同權。

4.2.2激勵機制

激勵機制是激勵主體對激勵客體的作用方式。依據中國旅游協會的現狀，激勵機制包括3個方面：一是對協會會員等委托人參與治理的激勵。在去行政化和去壟斷化（去一地一業一會）后，旅游協會的生存與發展更多的來自市場的選擇（會員是否入會），行業協會公益性的屬性決定了不能通過分紅派息等強物質激勵，因此只能通過增大對會員的服務范圍和力度來增強自身的吸引力，從而提高集體行動的效率。二是對執行機構為主的代理人的激勵。旅游業就業門檻低，人員素質不高，難以實現被動激勵向自主激勵的跨越，應以制度激勵為主。在減少政府干預后，旅游協會應首先建立健全各項規章制度，制定協會專職人員的任職標準、崗位職責及權力規定。從任職程序上規范化，從責權利上明晰化，從信譽管理上公開化，從職業成長上路徑化，從績效評價上綜合化。其次，重點發揮精神、聲譽等隱性激勵因素的作用。Rainey[30]通過對非營利組織和公司中層管理人員的對比研究，發現非營利組織的管理層對工作努力和報酬之間的關系不敏感，他們更關注形式化等級。因此，可通過引進職業經理人制度（在意職業聲譽）完善協會專職人員的職業發展路徑，進而防止內部人控制。三是聯合會要加大對專業協會的吸引力和服務度。旅游業具有關聯性強和敏感的特征，因此聯合會要加大對行業發展的深度前瞻性研究，可利用旅游教育分會是其會員的有利條件，定期舉辦服務于各專業協會的專業講座和科研服務，從而起到知識激勵的作用。

4.2.3約束懲罰機制

約束懲罰機制是指為達成治理目標，由管理主體對管理客體依據行規行約、價值取向和文化環境等進行的制約和束縛。旅游協會約束懲罰機制同樣存在雙向約束悖論[20]，即一方面會員作為利益相關者對協會的代理人進行監督約束，另一方面會員是協會行業治理的對象。就前者而言，旅游協會在與政府脫鉤后，只有通過制度建設，如民主選舉、會議制度、財務管理制度、各崗位工作制度等的完善，才有資格在市場競爭的環境中立足，減少精英依賴。對后者來說，目的在于行業自律。中國旅游業目前處于蓬勃發展與市場無序并存的發展階段，一方面要通過對會員的約束懲罰機制引導市場秩序向良性發展，另一方面也要注意發展中的新問題。對會員的約束涉及以下3個方面：一是達標約束。對年檢不合格的要進行限期改正、內部通報、行業曝光、罰款、集體抵制、開除會籍等非法律懲罰形式。對星級評定等未達標企業實施一票否決制，嚴肅行業標準和經營秩序。二是會費約束。專業協會可依據企業遵守行規行約的程度，實行會費的動態收取管理辦法，對表現不佳的可提高會費標準或取消優惠待遇。三是信譽約束。聯合會對降低協會信譽的行業協會（分會）給予警告，并在不違反國家反壟斷法的前提下，在承接政府職能轉移和外包服務分配時綜合考慮行業協會表現，決定其參與范圍和參與程度。新的旅游需求特征，如旅游活動生活化、旅游體驗真實化，要求旅游協會自律功能不斷優化。約束懲罰機制應由事后轉為事前預警，在危機處理中可以考慮旅游者參與的互動機制，同時提高會員企業的違規成本，從而逆向規范市場。

4.2.4監督機制

由于委托—代理雙方目標函數并不一致，監督機制成為協會權利制衡的重要一環。旅游業是一個邊界模糊的產業，其負外部性（破壞環境、物價上漲）明顯，協會治理需要政府的介入，從而在涉及保護旅游資源、維護旅游安全、保障旅游者權益、保證旅游產品質量、維護旅游市場秩序等方面施行強制性措施。同時，轉型期我國協會賦權尚未到位，因此旅游協會宜建立以利益相關者為主體的內外部雙重監督機制。

內部監督機制：首先，完善監事會制度，通過規范的章程范本和透明的登記備案制度來強化監事會的職能，賦予監事會在業務活動和財務方面的督導執行權。其次，可將問責制以法規的形式確立，形成協會普通員工對上級管理人員、上級管理人員對職能部門、職能部門對執行層、執行層對理事會、理事會對相關利益群體的問責交代制度。交代的方式可以通過會員代表大會，或利用各種媒介來實現。最后，在適當范圍內建立舉報網絡，及時依法調查和處理行業協會的違法行為。

外部監督機制：首先，明確政府監督權限，逐步實現由強控制向政府本位監督的轉變。對行業協會組建價格同盟、限制競爭、擾亂市場秩序等行為可依法處理。其次，建立起行業協會依申請公開相關信息的制度，保證行業協會能夠接受質詢。申請的主體可以是行業內企業、相關行業企業，也可以是普通的旅游者。只有這樣做才能彌補信息的不對稱，規避行業協會的道德風險，為企業和旅游者構建起對行業協會的制度信任。

5結束語

轉型期，市場成為資源配置的決定因素，政府職能不斷轉移，催生著旅游行業協會法人治理機制的重構。本研究通過對現有旅游協會真實情況的調查和分析，構建了以市場為導向的協會法人治理機制模型（圖3）。順應市場經濟體制改革深化的方向，協會法人治理困境的突破還需要政府、法律、資金、人員、技術和社會等外圍保障因素的優化①。首先，旅游局等行業主管部門要主動將可由協會承擔的工作項目轉移出去，放棄事權，贏得行業發展。同時轉型期要確保對協會輸血功能不降低，要多措并舉支持協會提高造血功能。盡快組織論證行業協會法規及各項規定，為協會作用的發揮建立法律基礎；其次，適應市場的發展，創新流動機制和激勵機制，吸引高層次人才加盟；鼓勵采用先進的技術應用與協會網絡聯盟，擴大傳播范圍；理順通道，讓會員企業自發的輿論發揮作用，逐漸形成社會共識和良好的社會治理氛圍。最后，由會員企業繼而旅游市場來對機制重構后行業協會功能承擔和作用發揮即重構成功與否進行檢驗。

中國地大物博，旅游業發展極不均衡，因此協會機制的重構并非“一刀切”。對于市場化程度較高的東南沿海地區協會，因其成熟度高，可在借鑒國外發達國家成熟協會發展模式的基礎上進行更深層次的改革。而在市場化程度較低的城市和地區，協會的發育很不完善，甚至尚處于“喂奶期”，過早的斷奶會造成營養不良，甚至停止生長的尷尬局面。因此，在落實改革建議時，仍需根據改革的動態變化，不斷調整改革的步伐速度。

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Study on the Judicial Person Governance Mechanism of China Tourism Industry Associations in the Transitional Period： Based on the National Data of 31 Provinces and Autonomous Regions

XU Hong， LIU Hailing（College of Tourism and Service Management， Nankai University， Tianjin 300350， China）

Abstract： As the third-party organization besides the government and the market， industry associations have always been boosting tourism development and playing an irreplaceable role. So far， China is in the midst of reforming its dual management system into a unified one， along with a matching reform of the association organization governance structure. The governance mechanism and the external environment being especially important， it is therefore an urgent and specific task to establish a sound corporate governance mechanism inside of industry associations. By investigating tourism associations in 31 units including provinces， municipalities， autonomous regions and the Xinjiang Production and Construction Corps， sub-provincial units and cities specifically designated in the state plan and part of the non-official tourism associations in China， it was found that there exist problems such as absence of clearly defined functions， insufficient credibility， weak governance structure， and unsound governance mechanisms within China tourism-related associations. Based on the governance theory， this research builds the corporate governance mechanism model which suits both Chinas current national conditions and the reality of tourism.

As this study concerns the“How”issue， qualitative research methods are used， specifically three： text analysis， content analysis， and category analysis. The survey research group comprised of the China Tourism Association and the existing group that the author is in conducted surveys from April 2014 to March 2015 on reform in 31 tourism associations of the provincial， city， autonomous region and Xinjiang Production and Construction Corps， sub-provincial units and cities specifically designated in the state plan and part of the non- official tourism associations. Research findings： Besides the associations non- specific function orientation and weak credibility， the operating expenses are severely insufficient. Issues such as the full time staff ratio and promotion access， as well as the unsound heteronomy mechanism， are all affected by the reform and development of the association.

Governance Structure Reformation： From the perspective of the big association structure， a professional association corporate governance structure guided by the tourism association （federal by nature） should be formed， and then each of the professional associations should join in the tourism association as group members. The tourism association is responsible for communication with relevant government departments with its big industry identity. As regards each of the specific professional associations， an organizational structure whose main contents are the members （representative） assembly， the trustee council， the board of supervisors， the secretariat and business unit etc. should be formed.

Reform of Governance Mechanism： 1） Decision mechanism： Depending on the degree of government control， and the maturity of the board of directors， different decision-making mechanism models should be adopted. 2） Motivation mechanism： The professional association should increase the service range and dynamics of the members and council members. The federation should improve the attractiveness and serviceability of the professional associations. Both the professional associations and the federations should specify the importance of the Secretary General and staff motivation. 3） Restriction and punishment mechanism： standard constraints， membership dues constraints， reputation constraints. 4） Supervision mechanism： Firstly， the accountability system can be established in the form of laws and regulations. Secondly， the function of the board of supervisors should be strengthened by a normative model for articles of association and a transparent registration and record system. Thirdly， the governmental supervision power should be specified. Lastly， an open system for the industry associations information should be established.

Keywords： tourism industry； industry association； corporate governance

[責任編輯：劉魯；責任校對：王玉潔]