生態城市發展的問題及對策探析

湯宗禮 王俊杰

摘要：推進生態城市建設，是我國經濟社會發展的內在要求，也是促進擴大內需、轉變發展方式、保障改善民生的重要途徑。文章通過對當前綠色城市建設的研究，分析當前綠色城市建設中存在的主要問題，并嘗試提出對策。

關鍵詞：綠色城市建設；問題；對策

一、發展綠色城市的相關背景

2015年3月，中央政治局審議通過《關于加快推進生態文明建設的意見》，首次明確提出“協同推進新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化和綠色化”，大力推進綠色城鎮化建設，這是我國新時期經濟社會發展的內在要求，也是促進擴大內需、轉變發展方式、保障改善民生的重要途徑。在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中，“綠色發展”被多次強調，在有關城鎮化建設的相關表述中，“綠色發展”的理念貫穿始終。2015年11月，李克強在中法氣候與綠色經濟論壇致辭中表示，走綠色發展之路是轉變發展方式、調整經濟結構的必然要求，中國將按照十八屆五中全會部署，包括遵循綠色發展理念等，繼續通過轉變發展方式、調整結構和促進經濟提質增效，拓寬經濟增長與環境改善的雙贏之路，開拓生態文明建設新局面。

盡管近年來我國的綠色城市建設取得了較大成績，但這主要是基于我國綠色城市建設的縱向或歷史比較，而在橫向比較方面，特別是與發達國家相比，仍表現出發展相對滯后的總體態勢，綠色城市建設任務仍然十分艱巨，還需要在政策、制度、技術等多方面進行研究，探索模式，創新機制。

二、綠色城市發展過程中面臨的問題

1. 城市化發展評價體系建設進程緩慢

目前我國對于環境保護的理念已有所提高，但是成效還不盡如人意，在全國161個監測城市中，大部分城市的PM2.5年均濃度長期無法達到國家二級指標。推行嚴格的生態環境保護制度，將是綠色城市建設的重要保障。特別是當前的行政管理體制下，生態文明考核評價機制相對于國土空間開發保護制度、資源有償使用制度、資源環境產權交易機制等相關制度而言，執行力度還不夠到位，需要更加嚴格執行。在黨的十八屆三中全會精神和落實 《國家新型城鎮化規劃》出臺之后，已經把資源消耗、環境損害、生態效益納入城鎮化發展評價體系，但在現實中，這一抓手并沒有真正有效的利用好。目前很多地方的并沒有將城鎮化發展評價體系正式納入各級政府的考評體系，具體的資源消耗、環境損害、生態效益指標就更無從談起了。另一方面，在傳統政績考評體系中，對于環境損害和資源消耗各項指標的人為操作的彈性和議價性巨大，具體約束數值及其權重可以由當地實際情況而輕易被修改，特別是當地GDP增長目標的實現與當地資源、環境保護發生沖突時，往往是后者為前者讓路。

2. 可持續的城市建設與規劃體系尚未建立

在目前的基礎設施建設與城市規劃中，存在市政工程的規劃方、設計方、管理方不對位，特別是各個職能管理部門不能有效溝通協調，導致規劃設計不能滿足多個供給主體的需求，由于在市政與基礎設施的建設前沒有生態智慧且具有前瞻性的規劃，經常會產生一條新修好的馬路又被重修或是產生斷頭路這樣的尷尬局面。建筑能耗的標準和建筑節能改造的力度需要進一步加大，當前我國仍有70%左右的城鎮民用建筑不具備節能效應。到2015年末，也只是20%的城鎮新建建筑能夠達到綠色建筑標準要求。“十三五”時期，我們的城鎮化率將得到大幅度的提升步，特別是國家穩定房地產與城鎮棚戶區改造的相關利好政策，將為大幅度提升城鎮新建建筑綠色化比重提供了更大的空間。在交通體系的綠色化方面，目前公共交通出行的比例還較低，市民對于公共交通服務的經濟性、便利性、安全性等方面的需求得不到滿足，軌道交通未成網絡，且與傳統公交的接駁不便利，公共城市自行車的建設步伐還相對較慢，需要全面推進綠色公共交通的發展。在綠色私人交通上需要打造既得利益強制性破除機制，打破利益壟斷，使互聯網租車服務有序開展。

3. 城市生態環境的綜合整治有待修復提升

當前，許多城市對環境污染的綜合防治、生態環境的保護與修復的投入力度還遠遠不夠。很多城市還未放棄粗放型城市化發展模式，造成生態環境嚴重破壞。對于一些已經廢棄或是搬遷的化工及其他污染企業的綜合防治，以及其現有生態圈的保護與修復工作進展緩慢，一方面是由于開展這些項目如要投入大量的財力、人力、物力，改造修復成本巨大；另一方面一些地方政府比較短視，在沒有進行長時間環境生態評估檢測的情況下對原有土地進行房地產開發或是舊城改造項目，很可能造成二次污染，對人們群眾的健康造成不可逆的嚴重后果。同時，針對城市垃圾增長迅速的態勢，對垃圾處理設施建設的投入力度遠遠不夠，提升垃圾無害化處理水平也有待改善。目前許多城鎮小區已經進行生活垃圾分類和無害化處理，但是在垃圾整體運輸的過程中，存在將原來分類的垃圾重新混合的現象，使得垃圾分類的環保理念被無情踐踏。另外，城鎮的雨水管網改造沒有跟上地面建筑的建設速度，經常會產生在城市中“看海”的景觀；城鎮的排污動態考核機制也有待完善，對污水治理工作的財政投入力度還遠遠不夠。

4. 產業結構調整、產業優化還有待提速

在城鎮化的過程中，許多傳統工業及制造業企業面臨需求增速減緩、勞動力成本上升等壓力，在“十三五”期間，生態環境保護被提上新的高度，企業的節能減排與產業結構的優化升級勢在必行。作為城市經濟組成部分和政府稅收大戶的企業，特別是一些央企和上市公司，其生產理念和經營策略在很大程度上影響城市的環境質量。但是目前看來，很多企業為獲得市場競爭力，傾向于壓縮環境投資和環境成本預算，通過不加節制地開采資源和向社會排放未經處理的廢水廢料等手段將企業內部成本外部化，通過多種方法和手段與環境管理者進行博弈，逃避企業的社會責任，向社會和政府轉移環境治理成本。特別是有些大企業直接隸屬于中央各部委，地方政府的管理權限有限，造成了管理的真空，而且這些大企業一旦發生事故，往往后果非常嚴重。另外有些涉及到整體搬遷、產業轉移的企業往往因為政府辦事效率低下和其他種種原因，補償安置款項遲遲不能到位，也間接影響了其進行技術改造與產業優化升級。

三、推進綠色城市發展的相關對策

1. “互聯網+”夯實“綠色城市”基礎設施

第一，加強和完善基礎設施建設。針對城鎮的供水、供氣、供電、防洪、防澇、防災等公共安全預測設施，以及污水處理、垃圾處理、水質檢測、公共交通、電子警察、醫療服務等關系民生和保障的數據信息，要有規劃地、統籌協調引入云計算、大數據和社交網絡等第三方運營平臺，加大建設信息處理和管理系統，構建市政公用服務的大數據服務網絡。及時掌握大氣（PM2.5）、供暖、供水、供氣，垃圾、污水處理監測站點運營情況，連接各政府相關管理服務部門，督促各單位、企業提供更加優質的市政公用服務。第二，利用“互聯網+”搞好“海綿城市”建設，增加城市在適應環境變化和應對雨水帶來的自然災害等方面的良好“彈性”，并做好城市“地下”的文章，以復合化推進城市基礎設施建設，為城市地面發展騰出更多更好的空間。第三，積極推動住宅產業化。抓住穩定房地產市場、加強棚戶區改造的良好機遇，堅持以信息化、工業化生產方式建造住宅。要將新工藝、新材料、新模式推進普通住房和保障性安居工程等項目建設，推動建筑業向現代施工技術轉變，推動建筑業科技化、規模化、整體化發展。政府要以保障房等民生投資項目為突破口，對實施住宅產業化項目的保障房項目在補助資金分配方面予以傾斜，多試行貨幣化分配，通過市場途徑消化房地產庫存，促進產業結構的調整和優化。

2. 創新投融資體系提升城市集聚承載功能

建立可持續的城市建設投融資體系。形成創新投融資機制，支持加快軌道交通、機場、港口等重要功能性基礎設施建設，強化中心城市支撐能力，支撐城鎮化快速、健康發展。將城市資源、政府信用、銀行資金和市場結合起來，引進PPP等新興融資模式。通過城市的市級財政籌集資金，并通過與社會資本合作組建PPP基金，并逐步擴大規模，增加社會資本參與公共基礎設施建設。同時，要統籌地方政府置換債券資金，優化地方政府債務結構，進行多元化的融資渠道整合，推進公共基礎設施項目建設。各城市要積極爭取政策性銀行的相關定向貸款，加快本市區域的棚戶區改造項目，改善市民的居住條件，提升城市的形象和社會保障水平。探索融資租賃建設模式，以片區開發、交通、通信等基礎設施建設領域為重點，加快引入社會投資支持城市建設，并做好其他配套設施的建設，調整優化社會公共服務投入。進一步提高區域公共服務水平，增強對人口吸引力、承載力。順應城市化發展規律，整合教育、醫療、文化、養老、交通等領域專項資金，籌集資金集中用于中心城市基本公共服務，增加優質教育資源，提升醫療服務層次，發展社會養老事業，完善公共文化服務，建設信息基礎設施，改善公共交通環境，并以此來帶動和促進區域內綠色城市建設。

3. 淘汰落后產能合理優化布局產業園區

第一，要對城市及周邊區域的產業進行合理篩選、優化布局，在產業族群的培育上要以循環經濟為導向，高效地利用好自然及社會資源。同時在社會導向機制上有淘汰落后產能的理念，有效整合重點行業和重點企業，實現產業的集約化、集中化、基地化，在科技研究上力圖創新，提高資源利用效率。要全面建立總量控制制度，減少礦石資源的使用，通過開發利用風能、太陽能等新能源來改變能源使用結構，減少污染物排放，降低污染物和碳減排的社會總成本。第二，建立“飛地經濟”模式。在招商引資方面，將行業企業落戶市級統籌規劃產業園區，在一定時期內，所實現地方稅收市級不再分享，通過將稅收讓渡給縣級政府的方式來調動縣市區的招商引資積極性，增強中心城區綠色城鎮化的產業支撐。建設現代化產業園區，把區域內的土地收入、行政事業性收費用于園區自我發展，加快基礎設施體系，為企業入園創造良好的生活和生產環境。在吸引高新技術企業入駐方面，對該類企業在各級規劃產業園區建設使用標準化廠房的，市級財政按每平方米一定標準給予補助；對進園企業、項目，達到集約用地和環保排放標準的，若干年內市級財政一定金額的獎勵和補貼；積極響應國家大眾創業、萬眾創新的政策導向，對入駐的中小企業和小微企業，每年給予一定的房租減免或物業補貼，以減輕企業運行成本。

4. 以生態視角促進環境資源要素集約利用

第一，提高土地集約利用效率。各級政府在與企業簽訂投資建設協議時，要將土地單位面積投資強度、單位效益、環境排放等約束條款列入投資協議中，并將用地單位約束條款執行情況與政府兌現各類財政補助和優惠政策掛鉤。政府相關部門在保障用地單位合法權益的基礎上，要引導用地單位集約節約用地，有條件的企業可以適當進行綠地營造，改善生產和生活環境，提升城市空間和資源利用率。第二，推進綠色建筑使用及推廣。將環保指標納入建筑材料、建筑質量強制標準體系寫入環保立法中，促進綠色建筑產業化。鼓勵行業企業對現有建筑進行節能改造，加大智能樓宇建設，對暖通、供水、電梯、太陽能面板、地源熱泵等用能設備節能職能化改造。降低建筑能源消耗要率先對政府所管理的公共建筑進行節能改造，對達到星級綠色建筑項目給予獎勵，對達到一定星級的給予一定金額的環保補貼。第三、要建立生態發展激勵機制。環保部門應根據生態功能區域劃分和環境約束指標等，科學制定考核指標體系；政府要完善轉移支付制度，加大對生態保護、環境治理、節能減排的資金扶持力度，并對水源地、環境保護區等禁止或限制開發的地區和生態保護成效突出的地區，給予轉移支付補償。

參考文獻：

靳明偉.PPP五大投融資模式全解析[EB/OL]. http：//www.chinacem.com.cn/ppp-nljs/2015-02/182366.html， 2015-02-05.

*本文系2013年度浙江省哲學社會科學規劃立項課題《優化文化發展生態推動創新型城市建設的動力研究》（編號：13NDJC29YBM）的研究成果之一，項目負責人：湯宗禮。

（作者單位：浙江建設職業技術學院）