有關建設衛生型新農村的探討

夏玉茹

【摘 要】建設衛生型新農村不僅需要政策紅利，還需要腳踏實地從細微之處入手，充分發揮縣域、鄉鎮各級政府的主觀能動性；同時，在充分發揮市場機制作用的基礎上，來有序開展建設工作。

【關鍵詞】新農村建設；衛生型；縣域政府；公共產品

在新型農村建設過程中，有效治理村社環境中的臟亂差現象，已成為政府需要著手解決的問題。以排污通道為例，根據筆者對某農村地區的實地調研發現，生活污水在未得到前置性處理便直接排放到河道中，從而直接影響到河道下游村民的用水安全。可見，建設衛生型新農村已成為當務之急。毫無疑問，市場機制在應對這些問題時將處于“市場失靈”狀態，從而依托政府公權力則成為建設衛生型新農村的必由之路。但這里也需要去思考這樣的問題，即建設衛生型新農村的任務在我國還十分艱巨，若是單純要求政府來承擔這一建設任務，似乎并不現實。這就存在著二律背反：建設衛生型新農村既要依托政府，又不能只靠政府。那么從具體的實施路徑來看，則需要建立起以政府為主導、以市場為供給的公共品提供模式。本文以農村污水管網改造為例。

一、問題的提出

結合筆者的思考，這里提出三個方面的問題：

（一）政府公權力的職能定位問題

針對農村的污水管網改造工程，其屬于典型的公共產品，即對該工程的最終使用并不具有排他性，且該項工程所具有的外部性決定了其難以為企業帶來利益。這就表明，對農村污水管網的改造需要建立在政府公權力的職能基礎上，通過政府干預來向廣大農村地區提供這類產品。但是否應按照傳統做法，由政府包干到底呢。回答是否定的。若是由政府包干到底則將極大的牽扯政府官員的精力，且也無助于工程質量的控制。再者，在裁判員、運動員于一身的傳統機制下，辦事效率難以提升不說，還極易滋生尋租腐敗。

（二）公共產品供給的實現機制問題

對農村污水管網的改造屬于市政工程類型，其中的專業性很強。這時就需要去解決公共產品供給的實現機制問題，顯然，政府部門不可能提供這類公共產品，且城鎮市場工程也是在招投標的基礎上外包給企業。這就表明，公共產品的供給方應是處于市場環境下的企業，而公共產品的需求方則是農村居民，而政府則作為農村居民的代表來與企業進行接觸。在厘清了這一關系之后便需要回答另一個問題，即如何激勵企業來承擔這項改造工程呢。回答當然是給予企業價值回報。與此同時，下一個問題接踵而至，即市場回報的定價機制、支付方式和支付來源等。可見，當前政府在建設衛生型新農村時，無法繞開市場機制。

（三）公共產品配置中的秩序維護問題

在新制度經濟學中存有“公共地災難”這一結論，即在處于產權開放的公共地，因任何人都能在其范圍內放牧，而無人有意愿維護范圍內的草木生長，最終將會因過度放牧而導致公共地失去原有價值。同理，農村污水管網改造一旦成型將在較長時間內維持現狀，若政府無法成為該公共品的產權保護者的話，那么改造后的農村污水管網將無法達到其預期使用壽命。這一原因與“公共地災難”如出一轍。

二、對策

根據以上所述，對策可從以下四個方面來構建：

（一）厘清縣域政府職能

我國農村地區不僅幅員遼闊，還存在著異質性顯著的自然稟賦條件。這就決定了，縣域政府應成為建設衛生型新農村的推動者。那么如何履行好推動者這一角色呢。首先，縣域政府應以連片的行政村作為考察對象，來對其污水排放現狀進行考察，并以連片的自然條件統籌制訂污水管網改造規劃。這里突出“連片”意在，應打破行政村這一單一界定，而是以管網的覆蓋面作為整體來實施規劃。再者，縣域鎮府將其納入市政工程建設范疇，應向社會發布相關的招投標信息。隨著管網的改造結束和投入使用，縣域政府應成為管網產權的保護著，并督促管網的維修工作。

（二）優化項目資金籌措

梳理現階段的相關文獻感知到，許多作者在討論衛生型新農村建設主題時，并沒有涉及到工程改造的資金問題，這似乎暗示應有財政全額支付。筆者認為，這是不切實際的空想。或許富裕縣可以通過財政支付來落實項目資金，但對于我國中西部地區的廣大貧困縣而言，縣域財政則是難以做到的。為此，優化項目資金籌措的方式則可以考慮BOT模式，也可以考慮PPP模式，但無論以怎樣的資金籌措模式，都應打破傳統財政資金支付的這一封閉特性。通過調研可得，BOT模式較為適合中西部地區的農村，但如何讓企業在其中獲得滿意的收益則需要進一步討論。

（三）完備項目的招投標

對農村污水管網的改造屬于大型工程項目，其中包括對現有管網進行清理，以及重構管網等兩大任務。因此，為了使工程建設一次成功，縣域政府應完備項目的招投標制度。從現行的招投標活動中也反饋出許多負面信息，如圍標、串標等。本文這里假設“在招投標中不存在失范問題”，那么完備的重點就需要放在這樣幾個方面：（1）嚴把資格審定關；（2）增大改造方案設計在評分中的權重；（3）選派村民代表參與評標；（4）簽訂縣域政府、鄉鎮府、企業三方協議。作為制度創新的“選派村民代表參與評標”十分必要，它將增大衛生型新農村建設的社會監督力度。

（四）建立付費使用制度

前面已經指出，隨著污水管網改造的結束，政府部門應成為該公共產品產權的保護著。由于該污水管網可能橫跨幾個鄉鎮，所以由縣域政府來承擔產權保護職責較為適合。那么產權保護的外在表現便是，建立付費使用制度。即，可以根據家庭人口數或者宅基地面積，定期向村民征收排污費用。該費用應在村民家庭的承受范圍之內，且該筆費用可專項用于網管的日常清淤之用。

不難看出，建設衛生型新農村不僅需要政策紅利，還需要腳踏實地的從細微之處入手，來充分發揮縣域、鄉鎮各級政府的主觀能動性；同時，在充分發揮市場機制作用的基礎上，來有序開展建設工作。

三、實證討論

“你家鄉的河流還好嗎？”曾有公益記者發起網絡調查，引起許多網友感慨。生活中，不少土地和水源在不知不覺中受到各種直排污水的侵蝕。在今年市兩會上，某市政協委員提出，應創新機制，整合鎮（街）、村和部門資源，凝聚合力做好農村污水處理體系建設工作，同時加大財政投入力度，建好配套管網，切實提高農村污水處理率。

長期以來，污水治理的重點放在了工業集中和人口稠密的城市，廣大農村的水生態環境形勢嚴峻。在調研中，該委員發現，截至2013年，該市僅有24.6%村莊的生活污水有進行集中處理，多數村莊直接排向地面，就近流入河道或滲入地下。幾年來，在各級財政的鼓勵下，有部分村莊建設了污水處理設施，但因投入資金有限，部分已出現斷裂或破損，污水“跑、掉、漏”現象普遍。還有一定比例的村莊，采用簡易三格式化糞池處理后排放，污染物去除率不到10%。此外，有些村級業主意識薄弱，對污水處理工程重要性認識不足，認為農村污水處理工程是政府工程、公共工程，希望政府一手包辦污水工程的建設和運行。

為加快該市農村生活污水處理，優化人居環境，市政府應成立強有力的組織領導機構，明確鎮（街）、村的主體責任，整合鎮（街）、村和部門資源，凝聚合力做好農村污水處理體系建設工作；同時制訂和出臺有關激勵政策，加大財政投入力度，解決管網配套的資金問題，進一步完善農村污水設施的正常運營。

四、小結

本文認為，建設衛生型新農村不僅需要政策紅利，還需要腳踏實地從細微之處入手，充分發揮縣域、鄉鎮各級政府的主觀能動性；同時，在充分發揮市場機制作用的基礎上，有序開展建設工作。

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