國防費績效評估的質(zhì)量控制分析

孫廣民　程亦青

【摘 要】當前，我國的國防費績效評價問題得到了前所未有的高度重視，并已經(jīng)積極地推行國防費績效評價制度。國防費績效評價質(zhì)量控制是提高國防費績效評價質(zhì)量的保證，是提高國防部門的國防費績效評價能力、有效增強評價準確性的基礎(chǔ)，是提高國防費績效評價質(zhì)量的水平的基石。本文分析了影響國防費績效評價質(zhì)量控制的因素分析，最后構(gòu)建出我國的國防費績效質(zhì)量控制體系。

【關(guān)鍵詞】國防費績效；質(zhì)量；控制

國防費績效評估，是指國防支出活動所取得的實際效果，反映了政府為滿足國防需要而進行的資源配置活動與所取得的目標效果之間的比較關(guān)系，體現(xiàn)政府配置資源的合理性和資源使用的有效性。國防費績效評估評價（以下簡稱國防費績效評價）是指國防有關(guān)部門、主管部門或評價機構(gòu)運用科學、合理的評價方法，設(shè)置、選擇合適的評價指標，按照統(tǒng)一的評價標準和原則，對國防費運行過程及其效果進行客觀、公正的衡量比較和綜合評判的管理行為。對國防費績效評價的質(zhì)量控制是準確判斷國防支出合理性、有效性的關(guān)鍵，是國防部門、評價機構(gòu)和社會公眾普遍關(guān)注的問題。

一、影響國防費績效評價質(zhì)量控制的因素分析

（一）預(yù)算管理制度

健全的國防費預(yù)算管理制度是開展國防項目國防費績效評價活動的必備條件之一，它關(guān)系著國防項目國防費績效評價質(zhì)量的高低。當前我國正在對國防費績效預(yù)算制度進行探索和研究，績效預(yù)算制度的建立和實施必將為提高國防項目國防費績效評價質(zhì)量創(chuàng)造良好的外部條件。反過來，國防項目國防費績效評價質(zhì)量控制也為國防費績效預(yù)算制度的建立和實施提供必要的支持。

（二）人的素質(zhì)能力

第一是職業(yè)道德素質(zhì)。職業(yè)道德是調(diào)整評價人員與社會之間關(guān)系的行為規(guī)范的總和，它要求國防費績效評價人員在進行國防費績效評價的過程中，保持中立的立場，獨立于利益沖突之外。但是，由于種種因素，并不是每個評價人員都能夠達到上述要求，這也不可避免地會限制國防費績效評價工作的開展，影響到國防費績效評價質(zhì)量控制措施的具體落實與實施。

第二是專業(yè)素質(zhì)能力。國防項目國防費績效評價的重要性和工作內(nèi)容決定了國防費績效評價是一種較高層全面的高層次的評價，它要求國防費績效評價人員在提供國防費績效評價服務(wù)的過程中精通業(yè)務(wù)，熟練掌握工作方法，充分運用有關(guān)技術(shù)，提供準確、高效的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（三）監(jiān)督檢查制度

通過建立完善的監(jiān)督檢查制度，以檢查國防費績效評價質(zhì)量控制制度是否建立并有效運行，能否為遵循質(zhì)量控制準則和適用的國防費績效評價準則提供合理保證，是國防費績效評價質(zhì)量控制的外部再控制措施。監(jiān)督檢查方式可釆取軍隊不同單位互查制度。軍隊不同單位互查制度將有利于加大對國防費績效評價部門的審查力度，要求對國防費績效評價質(zhì)量實施一種更加嚴格和經(jīng)常性的監(jiān)督形式。監(jiān)督檢查的具體形式有：（1）內(nèi)部監(jiān)督檢查和外部監(jiān)督檢查；（2）曰常監(jiān)督檢查和指令性監(jiān)督檢查；（2）全面監(jiān)督檢查、重點監(jiān)督檢查和專題監(jiān)督檢查。建立國防費績效評價質(zhì)量同業(yè)互查制度要考慮的因素有：（1）軍隊不同單位互查制度的有效性。（2）監(jiān)督成本的考慮。（2）國防費績效評價組織機構(gòu)對不同單位互查制度的態(tài)度。

（四）系統(tǒng)偏差

系統(tǒng)偏差由于評價中出現(xiàn)或嚴或松、隨意選擇指標模型等現(xiàn)象而形成的評價誤差。其表現(xiàn)形式有：（1）典型的系統(tǒng)偏見誤差表現(xiàn)在某個部門對評價標準的掌握偏嚴或偏松而使評價結(jié)果偏低或偏高；（2）評價標準掌握得或嚴或松造成的評價誤差表現(xiàn)在某一評價人員身上；（2）評價人員不能透徹地理解和正確掌握評價標準或評價標準過于籠統(tǒng)，不便掌握使用而形成的偏差；（4）評價人員對評價指標的選擇不恰當或釆用的評價模型不科學而產(chǎn)生的偏差。系統(tǒng)偏差必然導致國防費績效評價的誤差，這給績國防費效評價質(zhì)量控制工作增添了難度。這也正是加強國防費績效評價質(zhì)量控制的關(guān)鍵所在。

（五）責任與處罰

客觀公正、實事求是、廉潔奉公、保守秘密是任何一個國防費績效評價機構(gòu)和專業(yè)人員所應(yīng)該具備的職業(yè)操守和最基本的道德底線。對于國防費績效評價機構(gòu)和專業(yè)人員有違反職業(yè)道德和法律規(guī)章、違背法定程序、出具嚴重失實的國防費績效評價報告、泄露軍隊機密的、利用職權(quán)謀取私利等違法違紀行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，視情節(jié)輕重，依法處理，追究相關(guān)人員的責任。

二、構(gòu)建國防費績效評價質(zhì)量控制體系

國防費績效評價質(zhì)量控制是一個系統(tǒng)工程，只有對影響國防費績效評價質(zhì)量的各個要素進行全面的規(guī)劃和安排，才能形成一個有效的質(zhì)量控制體系。我們將由國防費績效評價主體（包括國防費績效評價機構(gòu)和專家成員）根據(jù)質(zhì)量控制的一定的要求所構(gòu)建的既相互聯(lián)系又相互制約的一系列要素體系稱為國防費績效評價評價質(zhì)量控制體系，其最終的目的就是使質(zhì)量控制活動達到所期望的質(zhì)量標準水平。該體系由多個控制子系統(tǒng)組成，這些子系統(tǒng)包括目標控制體系、人員控制體系、國防費績效評價過程控制體系、標準控制體系、方法控制體系、國防費績效評價責任追究控制體系、監(jiān)控控制體系、信息控制體系。

（一）目標控制體系

目標是一個經(jīng)濟主體行為的導向，任何一個系統(tǒng)均有其明確的目標，國防費績效評價質(zhì)量控制亦不例外。簡而言之，國防費績效評價質(zhì)量控制體系就是由多個質(zhì)量控制的目標組成的一個整體，是使得質(zhì)量控制的對象內(nèi)容處于一種均衡優(yōu)化的理想狀態(tài)。按照目標的不同屬性，質(zhì)量控制目標體系的構(gòu)成內(nèi)容會發(fā)生變化。各種目標的最終結(jié)果都是要更好地促進國防費績效評價工作的有序進行，并保證國防費績效評價機構(gòu)的評價質(zhì)量。當然，在具體的實踐過程中，目標的確定是否合理將會影響和制約國防費績效評價工作，比如，目標制定得過多、過于分散、沒有主次之分，則會導致國防費績效評價機構(gòu)處于一種頻于應(yīng)付的狀態(tài)，評價資源得不到優(yōu)化，評價質(zhì)量也無法保障，也就沒什么質(zhì)量可言。

（二）人員控制體系

國防費績效評價工作靠的就是人，如果國防費績效評價人員的素質(zhì)不能滿足國防費績效評價工作的需要，就不可能達到國防費績效評價質(zhì)量標準的要求。國防費績效評價機關(guān)應(yīng)當對國防費績效評價人員進行合理適當?shù)目刂啤?/p>

第一是職業(yè)道德控制。公正、公開、公平是一個國防費績效評價工作人員所應(yīng)遵守的基本職業(yè)道德規(guī)范和操守。公正原則要求國防費績效評價工作人員在國防費績效評價的承接和實施過程中，以中立的立場來分析、解決相應(yīng)的問題。 （下轉(zhuǎn)第130頁）

（上接第128頁）公開原則要求國防費績效評價工作人員在業(yè)務(wù)承攬的程序、工作過程程序、評價方法、數(shù)據(jù)信息的搜集及評價結(jié)果均應(yīng)公開，不應(yīng)隱瞞或回避。公平原則要求國防費績效評價工作人員在評價過程中要誠實守信，平等對待各利益相關(guān)者，不偏袒任何一方。因此，加強對國防費績效評價工作人員的職業(yè)道德控制就顯得尤為必要。具體釆取的措施包括：一是要抓好廉潔自律的控制；二是要抓好獨立性控制。

第二是人員素質(zhì)控制。國防費績效評價工作需要具有一定專業(yè)素質(zhì)的人員進行，人的專業(yè)主要由綜合技能素質(zhì)和專業(yè)技能素質(zhì)構(gòu)成。國防費績效評價機構(gòu)可以通過以下幾方面的措施來加強對國防費績效評價工作人員專業(yè)素質(zhì)的控制：一是把好聘用關(guān)。國防費績效評價機關(guān)應(yīng)當評估擬聘用人員條件是否符合國防費績效評價工作的要求，人員選聘應(yīng)以年輕化、知識化、專業(yè)化和德才兼?zhèn)錇闃藴剩x擇熱心國防費績效評價事業(yè)、工作責任心強、業(yè)務(wù)技術(shù)精的人員為國防費績效評價的中堅力量；二是建立相應(yīng)的晉級考核制度。一個健全完善的晉級考核制度可以激勵國防費績效評價工作人員努力工作，不斷進取，積極向上，使自身的專業(yè)素質(zhì)有一個質(zhì)的飛躍，這有利于整體國防費績效評價工作質(zhì)量的提高。

（三）國防費績效評價過程控制體系

過程控制體系是控制理論與國防費績效評價活動各環(huán)節(jié)相結(jié)合形成的整體。主要包括：一是國防費績效評價準備階段的控制。按照國防費績效評價委托書來確定國防費績效評價項目，并相應(yīng)成立一個國防費績效評價組，對所提出的國防費績效評價方案的可行性進行分析，對國防費績效評價方案進行修正，最后進行審核和批準；二是國防費績效評價實施階段的控制。國防費績效評價機構(gòu)的負責人通過多種溝通方式，聽取和了解國防費績效評價組關(guān)于國防費績效評價工作的進展匯報，提出相應(yīng)的改進方案措施，以嚴格規(guī)范與限制國防費績效評價組成員的評價行為。

（四）標準控制體系

建立控制標準是實施控制的依據(jù)和進行國防費績效評價的基礎(chǔ)。國防費績效評價質(zhì)量標準是一切國防費績效評價質(zhì)量的相關(guān)規(guī)范總和。其權(quán)威性高低決定于制定者是什么等級的權(quán)力機構(gòu)部門，制定者的行政權(quán)力越大，其所制定的質(zhì)量控制標準的權(quán)威性就越高。從規(guī)范的內(nèi)容看，國防費績效評價質(zhì)量標準由主體資格標準和國防費績效評價行為標準組成；從規(guī)范的計量屬性看，國防費績效評價質(zhì)量標準由數(shù)量標準和質(zhì)量標準組成；從規(guī)范的程序看，國防費績效評價質(zhì)量標準由國防費績效評價工作計劃標準、現(xiàn)場操作標準和終結(jié)行為標準組成；從規(guī)范的對象看，國防費績效評價質(zhì)量標準由國防費績效評價人員標準、工作標準、報告標準和處理標準組成。

（五）國防費績效評價責任追究控制體系

責任追究制度是質(zhì)量控制在國防費績效評價活動各環(huán)節(jié)得以有效貫徹執(zhí)行的一個重要前提條件。該制度的建立可以較好地讓國防費績效評價工作人員樹立質(zhì)量意識和責任意識的理念，使之深入人心。同時讓人們知道違反國防費績效評價的有關(guān)法律規(guī)章應(yīng)承擔的責任和所受到的責任處罰方式。即對國防費績效評價工作人員在實施國防費績效評價活動中，因違法違規(guī)給國家或國防費績效評價機構(gòu)及其他利益相關(guān)者帶來損失與危害，應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)法律釆取相應(yīng)的處罰方式對當事人的責任進行追究，以最終實現(xiàn)國防費績效評價質(zhì)量的提升。

【參考文獻】

[1]尉京紅，邵鵬程，曹靖.財政支出績效評價質(zhì)量控制模型的構(gòu)建及應(yīng)用[J].商業(yè)會計，2012，（4）.

[2]周文泳，尤建新，鄭海鰲.政府投入科技項目績效評價理論與方法[M].北京：化工工業(yè)出版社，2009.

[2]郭佳，呂穎.我國國防費機構(gòu)優(yōu)化的現(xiàn)狀判斷及實證分析[J]，軍事經(jīng)濟研究，2009，（2）.

[4]DoD. Overview， United States Department of Defense Fiscal Year 2014 request [M].washington D.C：DoD.2012

[5]劉繼東.美國聯(lián)邦政府推行績效預(yù)算的歷程及啟示[J]管理現(xiàn)代化，2004，（5）