國防費績效評估的質量控制分析

孫廣民　程亦青

【摘 要】當前，我國的國防費績效評價問題得到了前所未有的高度重視，并已經積極地推行國防費績效評價制度。國防費績效評價質量控制是提高國防費績效評價質量的保證，是提高國防部門的國防費績效評價能力、有效增強評價準確性的基礎，是提高國防費績效評價質量的水平的基石。本文分析了影響國防費績效評價質量控制的因素分析，最后構建出我國的國防費績效質量控制體系。

【關鍵詞】國防費績效；質量；控制

國防費績效評估，是指國防支出活動所取得的實際效果，反映了政府為滿足國防需要而進行的資源配置活動與所取得的目標效果之間的比較關系，體現政府配置資源的合理性和資源使用的有效性。國防費績效評估評價（以下簡稱國防費績效評價）是指國防有關部門、主管部門或評價機構運用科學、合理的評價方法，設置、選擇合適的評價指標，按照統一的評價標準和原則，對國防費運行過程及其效果進行客觀、公正的衡量比較和綜合評判的管理行為。對國防費績效評價的質量控制是準確判斷國防支出合理性、有效性的關鍵，是國防部門、評價機構和社會公眾普遍關注的問題。

一、影響國防費績效評價質量控制的因素分析

（一）預算管理制度

健全的國防費預算管理制度是開展國防項目國防費績效評價活動的必備條件之一，它關系著國防項目國防費績效評價質量的高低。當前我國正在對國防費績效預算制度進行探索和研究，績效預算制度的建立和實施必將為提高國防項目國防費績效評價質量創造良好的外部條件。反過來，國防項目國防費績效評價質量控制也為國防費績效預算制度的建立和實施提供必要的支持。

（二）人的素質能力

第一是職業道德素質。職業道德是調整評價人員與社會之間關系的行為規范的總和，它要求國防費績效評價人員在進行國防費績效評價的過程中，保持中立的立場，獨立于利益沖突之外。但是，由于種種因素，并不是每個評價人員都能夠達到上述要求，這也不可避免地會限制國防費績效評價工作的開展，影響到國防費績效評價質量控制措施的具體落實與實施。

第二是專業素質能力。國防項目國防費績效評價的重要性和工作內容決定了國防費績效評價是一種較高層全面的高層次的評價，它要求國防費績效評價人員在提供國防費績效評價服務的過程中精通業務，熟練掌握工作方法，充分運用有關技術，提供準確、高效的優質服務。

（三）監督檢查制度

通過建立完善的監督檢查制度，以檢查國防費績效評價質量控制制度是否建立并有效運行，能否為遵循質量控制準則和適用的國防費績效評價準則提供合理保證，是國防費績效評價質量控制的外部再控制措施。監督檢查方式可釆取軍隊不同單位互查制度。軍隊不同單位互查制度將有利于加大對國防費績效評價部門的審查力度，要求對國防費績效評價質量實施一種更加嚴格和經常性的監督形式。監督檢查的具體形式有：（1）內部監督檢查和外部監督檢查；（2）曰常監督檢查和指令性監督檢查；（2）全面監督檢查、重點監督檢查和專題監督檢查。建立國防費績效評價質量同業互查制度要考慮的因素有：（1）軍隊不同單位互查制度的有效性。（2）監督成本的考慮。（2）國防費績效評價組織機構對不同單位互查制度的態度。

（四）系統偏差

系統偏差由于評價中出現或嚴或松、隨意選擇指標模型等現象而形成的評價誤差。其表現形式有：（1）典型的系統偏見誤差表現在某個部門對評價標準的掌握偏嚴或偏松而使評價結果偏低或偏高；（2）評價標準掌握得或嚴或松造成的評價誤差表現在某一評價人員身上；（2）評價人員不能透徹地理解和正確掌握評價標準或評價標準過于籠統，不便掌握使用而形成的偏差；（4）評價人員對評價指標的選擇不恰當或釆用的評價模型不科學而產生的偏差。系統偏差必然導致國防費績效評價的誤差，這給績國防費效評價質量控制工作增添了難度。這也正是加強國防費績效評價質量控制的關鍵所在。

（五）責任與處罰

客觀公正、實事求是、廉潔奉公、保守秘密是任何一個國防費績效評價機構和專業人員所應該具備的職業操守和最基本的道德底線。對于國防費績效評價機構和專業人員有違反職業道德和法律規章、違背法定程序、出具嚴重失實的國防費績效評價報告、泄露軍隊機密的、利用職權謀取私利等違法違紀行為，一經發現，視情節輕重，依法處理，追究相關人員的責任。

二、構建國防費績效評價質量控制體系

國防費績效評價質量控制是一個系統工程，只有對影響國防費績效評價質量的各個要素進行全面的規劃和安排，才能形成一個有效的質量控制體系。我們將由國防費績效評價主體（包括國防費績效評價機構和專家成員）根據質量控制的一定的要求所構建的既相互聯系又相互制約的一系列要素體系稱為國防費績效評價評價質量控制體系，其最終的目的就是使質量控制活動達到所期望的質量標準水平。該體系由多個控制子系統組成，這些子系統包括目標控制體系、人員控制體系、國防費績效評價過程控制體系、標準控制體系、方法控制體系、國防費績效評價責任追究控制體系、監控控制體系、信息控制體系。

（一）目標控制體系

目標是一個經濟主體行為的導向，任何一個系統均有其明確的目標，國防費績效評價質量控制亦不例外。簡而言之，國防費績效評價質量控制體系就是由多個質量控制的目標組成的一個整體，是使得質量控制的對象內容處于一種均衡優化的理想狀態。按照目標的不同屬性，質量控制目標體系的構成內容會發生變化。各種目標的最終結果都是要更好地促進國防費績效評價工作的有序進行，并保證國防費績效評價機構的評價質量。當然，在具體的實踐過程中，目標的確定是否合理將會影響和制約國防費績效評價工作，比如，目標制定得過多、過于分散、沒有主次之分，則會導致國防費績效評價機構處于一種頻于應付的狀態，評價資源得不到優化，評價質量也無法保障，也就沒什么質量可言。

（二）人員控制體系

國防費績效評價工作靠的就是人，如果國防費績效評價人員的素質不能滿足國防費績效評價工作的需要，就不可能達到國防費績效評價質量標準的要求。國防費績效評價機關應當對國防費績效評價人員進行合理適當的控制。

第一是職業道德控制。公正、公開、公平是一個國防費績效評價工作人員所應遵守的基本職業道德規范和操守。公正原則要求國防費績效評價工作人員在國防費績效評價的承接和實施過程中，以中立的立場來分析、解決相應的問題。 （下轉第130頁）

（上接第128頁）公開原則要求國防費績效評價工作人員在業務承攬的程序、工作過程程序、評價方法、數據信息的搜集及評價結果均應公開，不應隱瞞或回避。公平原則要求國防費績效評價工作人員在評價過程中要誠實守信，平等對待各利益相關者，不偏袒任何一方。因此，加強對國防費績效評價工作人員的職業道德控制就顯得尤為必要。具體釆取的措施包括：一是要抓好廉潔自律的控制；二是要抓好獨立性控制。

第二是人員素質控制。國防費績效評價工作需要具有一定專業素質的人員進行，人的專業主要由綜合技能素質和專業技能素質構成。國防費績效評價機構可以通過以下幾方面的措施來加強對國防費績效評價工作人員專業素質的控制：一是把好聘用關。國防費績效評價機關應當評估擬聘用人員條件是否符合國防費績效評價工作的要求，人員選聘應以年輕化、知識化、專業化和德才兼備為標準，選擇熱心國防費績效評價事業、工作責任心強、業務技術精的人員為國防費績效評價的中堅力量；二是建立相應的晉級考核制度。一個健全完善的晉級考核制度可以激勵國防費績效評價工作人員努力工作，不斷進取，積極向上，使自身的專業素質有一個質的飛躍，這有利于整體國防費績效評價工作質量的提高。

（三）國防費績效評價過程控制體系

過程控制體系是控制理論與國防費績效評價活動各環節相結合形成的整體。主要包括：一是國防費績效評價準備階段的控制。按照國防費績效評價委托書來確定國防費績效評價項目，并相應成立一個國防費績效評價組，對所提出的國防費績效評價方案的可行性進行分析，對國防費績效評價方案進行修正，最后進行審核和批準；二是國防費績效評價實施階段的控制。國防費績效評價機構的負責人通過多種溝通方式，聽取和了解國防費績效評價組關于國防費績效評價工作的進展匯報，提出相應的改進方案措施，以嚴格規范與限制國防費績效評價組成員的評價行為。

（四）標準控制體系

建立控制標準是實施控制的依據和進行國防費績效評價的基礎。國防費績效評價質量標準是一切國防費績效評價質量的相關規范總和。其權威性高低決定于制定者是什么等級的權力機構部門，制定者的行政權力越大，其所制定的質量控制標準的權威性就越高。從規范的內容看，國防費績效評價質量標準由主體資格標準和國防費績效評價行為標準組成；從規范的計量屬性看，國防費績效評價質量標準由數量標準和質量標準組成；從規范的程序看，國防費績效評價質量標準由國防費績效評價工作計劃標準、現場操作標準和終結行為標準組成；從規范的對象看，國防費績效評價質量標準由國防費績效評價人員標準、工作標準、報告標準和處理標準組成。

（五）國防費績效評價責任追究控制體系

責任追究制度是質量控制在國防費績效評價活動各環節得以有效貫徹執行的一個重要前提條件。該制度的建立可以較好地讓國防費績效評價工作人員樹立質量意識和責任意識的理念，使之深入人心。同時讓人們知道違反國防費績效評價的有關法律規章應承擔的責任和所受到的責任處罰方式。即對國防費績效評價工作人員在實施國防費績效評價活動中，因違法違規給國家或國防費績效評價機構及其他利益相關者帶來損失與危害，應根據國家相關法律釆取相應的處罰方式對當事人的責任進行追究，以最終實現國防費績效評價質量的提升。

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