我國推行“以房養老”的困境及突破

鄧保同　袁書瑋

摘要：針對我國城市老齡化加劇和家庭、社會養老壓力較大的現實問題，說明了實行“以房養老”的緊迫性和必要性。通過分析“以房養老”的基礎機制和梳理利用房屋產權轉換為資金和服務的方式分析其現實困境。針對各種困境提出了注入政府信用、開發多元化的產品、豐富養老院業務經營范圍和放開私有產權限制等方案，以期推動我國“以房養老”業務的開展。

關鍵詞：“以房養老”，緊迫性，困境，突破方案

中圖分類號：F293.33 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2016）05-0011-19 收稿日期：2016-04-10

1 引言

國家統計局數據顯示，截至2014年底，我國65歲及以上人口數達到1.38億，占總人口的10.1%。通常65歲以上人口占比超過7%，我們就稱之為“老齡化社會”。顯然我國人口老齡化形勢已經十分嚴峻。我國的人口撫養比更是從2005年的10.7%上漲至13.7%，說明現在每一個勞動年齡的人需供養0.137個老年人，以后更有加大的趨勢。與此同時，2014年城鎮7.49億人中僅有45.52%的人參加了基本養老保險，并未實現全面覆蓋。財政部近日發布的《關于2014年全國社會保險基金決算的說明》顯示，在企業職工基本養老保險基金這一項，剔除財政補貼收入，首次出現了年度繳費赤字，表明繳納了養老保險的員工，其退休后獲得的養老金都不一定能彌補其日常的醫療、生活開支，更何況沒有養老金的老人。從這一點可以看出，我國社會養老壓力巨大，急需一種新型的養老方式來分擔一部分壓力?！耙苑筐B老”是在人口老齡化、社會養老資金不足、國家和家庭養老壓力大的背景下產生的一種新型的養老方式。

近年來，國內許多學者對“以房養老”的相關問題給予了諸多關注。范英麗、睢黨臣從物質基礎、市場基礎、政府的支持和實踐基礎等四個維度出發，全面分析了我國推行“以房養老”模式的條件和可行性。陳健、黃少安通過研究發現，遺產動機確實對老人的住房財富效應產生了很大的抑制作用，故而建議適當時期在部分城市試點開征遺產稅。洪娜、盛壘、王新等認為應盡快建立健全相關法律法規，用完善的程序來規范市場參與主體的行為，保障金融主體與養老主體的合法權益。商登琿認為“以房養老”產業需要各行業的通力合作，要推進房地產業的轉型，積極發展我國房地產金融體制。劉江濤、張波等認為要完善金融市場，尤其是二級抵押市場，通過證券化分散風險，提高金融保險能力。章萍、趙立志等人認為要推動“以房養老”相關法律法規的探索與完善，以彌補法律監管事實上存在的疏漏與盲區。楊田提出借鑒美國模式，由政府成立住房反向抵押貸款中心，對“以房養老”進行前期宣傳，并對借款人和金融機構提供擔保。陳鵬軍提出了兩種可參考的“以房養老”模式：一種是基于政府擔保的有贖回權的住房反向抵押貸款模式；另一種是基于政府介入的“以租換養”模式。童匯慧、柴效武認為住房反向抵押貸款業務的屬性應當是以市場經營性為主，福利保障性為輔。金曉彤提出要借鑒新加坡模式，開放反向抵押貸款對公房的限制，允許公有住房擁有者參與私營公司的反向住房抵押貸款。在機構養老方面，章曉懿認為在養老服務發展的前期，政府不僅不能減少財政投入，反而應該大幅度增加，以保證養老服務業的順利發展并使政府與民間組織的合作最終走上良性軌道。劉紅認為服務質量不高是影響我國養老機構入住率的重要原因之一。尚振坤認為部分老人養老資金不足，不足以支付養老院的費用也是導致部分養老院空置的原因。黎民、胡斯平認為機構養老的消費群體與在機構養老的繳費能力成正比，在沒有其他支付來源時，個人和家庭有沒有繳費能力是決定能否在機構中養老的關鍵所在。穆光宗認為機構養老專業化人才相當缺失，沒有形成職業化的發展，且養老機構服務功能結構單一，老人養老需求得不到很好的滿足。

綜上，主要將“以房養老”固化在住房反向抵押這種方式上，并未系統地提出開發多元化產品供不同需求的客戶進行選擇，老年人的身體狀況和經濟條件各有不同，只有有針對性地開發產品才能滿足市場需求，才能更好地推進“以房養老”的發展。其次，之前的研究雖然提及政府介入，但是怎樣介入、執行哪些具體的職能并未明確指出。再者，前人對機構養老的研究多集中于對建院資金問題的探討，并未對入住養老院老人的養老資金來源渠道做過多研究。本文在分析“以房養老”面臨的現實困境基礎上，建議將“以房養老”與機構養老相結合，用機構養老改善參與“以房養老”者享受的服務質量，用“以房養老”解決機構養老中老人養老資金不足的難題。將以房換養與住房反向抵押結合，照顧到條件不同老人的多樣化需求。放開“以房養老”對私有房產的條件限制，保障更多老人的養老需求，促進社會公平。

2 “以房養老”的基礎機制

“以房養老”泛指老人將自己的產權房出售、出租或者抵押出去，以換取一定數額的養老金或獲得若干年限的養老服務的各種模式。經過幾十年的財富積累，老年人一般擁有一定的現金和房屋資產，如何將擁有的資產轉化為可享受的養老服務則是一個比較復雜但又值得研究的現實問題。可享受的養老服務包括兩個方面，一是居住服務，二是非居住服務，其中主要包括衣、食、醫、行、用等方面的服務?！耙苑筐B老”的需求主體是擁有房屋產權的老人，本文將需求主體限定為擁有房屋產權但手中現金資產較為缺乏的老人?！耙苑筐B老”供給主體則有兩個，分別是市場和養老機構，“以房養老”的客體則是房屋產權。需求主體利用房屋產權這一客體直接置換為養老服務，或者轉化為資金之后向市場和養老機構購買養老服務。作為客體的房屋產權則又包含了房屋的所有權、使用權和抵押權等不同的權利類型?！耙苑筐B老”業務的供需匹配機制如圖1所示。

2.1 我國利用房屋權利束轉換為資產并購買服務的方式

2.1.1 轉讓房屋所有權，獲取養老資金用于購買居住和非居住養老服務

將自己擁有的較大戶型或者具有特殊區位優勢的房屋出售給特定需求者，自己入住養老院或在市場租住或購買一套相對便宜、能夠滿足養老生活需求的房屋，用獲取的差額售房款向養老機構或者市場購買非居住的養老服務。

2.1.2 出讓使用權保留所有權，獲取租金以向養老機構和市場購買養老服務

老人入住養老機構但是保留房屋產權，委托和授權中介將原房屋出租，所得租金直接支付養老機構的費用，剩余租金由老人自己支配，用于向養老機構和市場購買非居住服務。北京的“養老房屋銀行”即這種模式。

2.1.3 放棄所有權保留使用權，用出售資金向市場購買非居住服務

即老人將現有的房屋出售給相關機構，該機構再將出售的房屋返租給老人，租金即市場租金。早在2007年上海市公積金管理中心就推出過此類的“以房自助養老”方式，操作方式是65歲以上的老年人，將自己的產權房與公積金管理部門進行房屋買賣交易。交易完成后，老人可一次性收取房款，房屋由公積金管理中心再返租給老人，租期由雙方約定，老人用所獲得的房款向養老機構和市場購買非居住服務。

2.1.4 行使抵押權換取資金，用于向市場購買非居住養老服務

即老年人將自己擁有產權的房屋抵押給銀行或金融機構，銀行或金融機構根據房屋的價值、老年人的預期壽命、房產的增值或折損等情況，將房屋的價值化整為零，分年或分月支付給老人。老人繼續居住在自己的房屋內，用獲得的“貸款”向市場購買非居住服務。這是目前推行最成功的一種模式。

2.2 直接用房屋產權換取養老服務

老年人將房產抵押給福利機構例如養老院，老人入住養老院，期間免除所有費用，老人過世之后，房產由福利機構處置，福利機構將房產出售或者拍賣扣除正常利潤部分后其剩余部分交由繼承人，南京湯山的“留園以房養老”業務就是這種模式。

3 “以房養老”業務的約束機制

3.1 產權轉換為資金的困境

將房屋產權轉換為資金涉及的利益主體是多方面且復雜的。前兩種模式會有房屋中介機構的介入，中介機構的業務辦理能力以及專業性與否直接影響著變現資金的數額，且第一種模式需要老人搬離原住所，這不符合老年人的生活習慣。第三種模式要求老人一開始就變更房屋產權，老人難以接受。第四種即“住房反向抵押貸款”模式，在抵押房產的過程中會出現老人對金融機構的不信任、金融機構面臨多種市場風險而不敢介入這一領域等多種困境。

而且“以房養老”的前提限制為完全產權房，大大縮小了參與者的范圍。上述四種“以房養老”模式的參與前提條件是必須擁有房屋的完全產權，這無疑將一部分低收入、無完全產權房的老年人排除在這一項業務之外，降低了項目的可參與性，而且這一部分群體相對于擁有完全房屋產權的老人來說養老資金更短缺、更需要一種新的養老方式來滿足養老需求，現行的這類條件限制更凸顯了社會不公。

3.2 資金轉換為服務的困境

第二種模式中老人用房屋的租金收入支付養老機構的費用，當老人自有住房的租金收入較低，不足以抵償養老機構服務收費時，老年人的養老服務需求就得不到很好的滿足。

3.3 產權直接轉換為服務的困境

將房屋產權轉換為資金后再購買養老服務的方式有其優勢，即如若服務質量達不到老人的期望，老人可以直接選擇退出；而在將房屋產權直接轉換為養老服務的模式中，老人一開始就抵押了房屋產權并入住養老院，期間若養老院服務質量滿足不了老人期望，再想退出就比較困難。就“留園以房養老”模式看，其能否作為一種可行的養老方式，主要在于老年人通過抵押房產入住養老院其生活質量是否得到提高，就實施情況來看并不理想。一般民辦的養老院由于缺乏政府的資金補助，扣除前期基礎設施建設費用、醫護人員支出后，基本上處于入不敷出的狀態，在這種背景下服務質量就很難保證，而一些高端的養老院又不能幫助解決大部分群體的養老問題。同時，公辦養老院也存在行政化傾向嚴重、效率低下等問題。

現在城市公辦和民辦非營利養老機構的養老服務內容簡單，形式單一，一般只涵蓋了食、住、養的服務項目，在醫療、精神娛樂服務方面較為欠缺，養老機構中醫護人員的數量和質量偏低，無法很好的滿足老人醫療方面的需求。入住養老院的老人在生病之后還要在醫院和養老院之間折騰，子女要在二者之間來回奔波，不便于老人安享晚年。再者，目前養老機構多致力于生活照料，而對老年人的精神慰藉和社會參與方面有所忽視，養老機構應利用已擁有的配套設備和場地，定期輸送相關的娛樂服務。

4 “以房養老”約束機制的突破方案

在分析“以房養老”各種模式面臨的現實困境基礎上，對如何系統開展“以房養老”業務提出了如下初步構想。

4.1 基本目標：激活城鎮存量資產、改善居民養老質量

1990年代我國開始施行公房出售政策，使得房產成為許多老年人家庭的主要財產。2008年我國城鎮居民自有住房擁有率就已達87.8%，2010年這一指標更是達到了89.3%，這就為推行“以房養老”提供了現實基礎。房產是一筆巨大的“沉淀資產”，“以房養老”可以將這部分“沉淀資產”激活，使老人“老有所養、老有錢用”，將變現的這部分資產用于改善老年生活質量。

4.2 基本原則

4.2.1 滿足多元化的需求

伴隨著老齡人口不斷增加而來的是持續增長的養老需求，老人的經濟狀況和養老觀念不盡相同，這就要求“以房養老”業務的開展模式和養老機構提供的養老服務不能一概而論，要充分挖掘潛力、拓展市場，開發多樣化的產品以滿足多元化的養老需求。

4.2.2 注入政府信用

“以房養老”作為社保體系的有益補充和完善，帶有準公共物品的性質，政府在其運行中應盡到監管職責。一方面政府應向“以房養老”業務的需求方和供給方提供擔保，克服需求方的不信任心理和促進供給方進入該領域的積極性。另一方面，政府應加大對該業務的宣傳力度，利用地方政府媒體平臺向市民普及該業務的相關信息。政府在“以房養老”項目上的資源投入對維持社會穩定、促進社會和諧具有重要意義。再者，“以房養老”業務的實行有利于盤活老人手中的固定資產，還能在一定程度上活躍二手房市場，這對于擴大內需、促進經濟增長也有積極作用。

4.2.3 基本策略：先行試點、逐步推廣

在前期試點環節鼓勵保險公司尤其是壽險公司率先開展此項業務，因為人壽保險負債長期性特點與“以房養老”投資長期性特征具有很好的匹配性，壽險公司強大的精算能力也有助于防止“以房養老”業務開展后出現的精算誤差問題。試點成功之后再逐步推廣，由試點城市逐步推向全國，由以壽險公司開辦推廣至銀行及其他金融機構或者合作開辦，由失獨、孤寡老人推廣至全體有養老需求的老人。

4.3 基本方案

4.3.1 成立住房轉換政府服務中心

將住房產權轉換為資金用以購買養老服務和直接用房屋產權換取養老服務涉及多個部門和領域。政府在這一過程中的作用至關重要，地方政府應成立住房轉換服務中心，對參與“以房養老”業務的中介機構進行監管、對養老機構進行政策、資金扶持，同時撥付專款資金用于“售后返租”模式探索。政府可介入為“以房養老”業務的供需雙方提供擔保，收取保費，建立擔?；穑谟龅椒康禺a市場出現大幅度動蕩、利率變動等不可預見的風險后用擔?；鸲档?。政府還應對產權轉換過程中房屋中介機構的運行進行嚴格的監管。政府對該業務實行適當的政策優惠、財稅支持，加大對養老機構中醫療服務的支持力度，協助養老院培育高素質的醫護人員。衛生機構應盡快敲定將養老院設為醫保定點單位的相關政策，以便改善養老機構的醫療條件和便于老年人及時就醫。并且利用政府信用擔保老人過世之后其繼承人在還清養老或金融機構本息的前提下有房屋的贖回權。

4.3.2 放開限制

一是放開對房屋所有權的限制，即放開“以房養老”業務對私有房產的條件限制。將共有產權式住房納入“以房養老”業務的對象范圍。共有產權住房是由政府與受助購房人按出資比例共同擁有產權，并按比例享受房屋增值收益的一種新型保障房。將共有產權房的主體納入“以房養老”的范圍可以借鑒新加坡模式，從2006年開始，新加坡建屋局放開反向抵押對私有房產的限定，允許公有住房擁有者參與私營公司的反向住房抵押貸款。但考慮到我國的實際情況，暫時將產權完全歸政府所有的廉租房和公租房排除在外，只有考慮共有產權住房持有者參與“以房養老”的可能性。

將共有產權住房納入“以房養老”業務范圍的優點是不言而喻的。我國現在大力建設保障性住房，建成之后就是分配管理問題，在這種背景下將宣傳推廣共有產權式住房與住房反向抵押試點相結合具有創造性的意義，二者的結合宣傳推廣可達到1+1>2的效果。具體實施方案為住戶在中年時期和政府共同出資購入房產，按出資比例按份共有房產，入住之后向政府繳納政府擁有部分的租金。在滿足參與住房反向抵押貸款業務的條件后，在政府同意并簽訂協議的前提下參與該項業務。借款人可根據自身情況自由選擇是否入住養老院，如若住戶只想將獲得貸款改善生活質量，則不必持續購入產權直至獲得完全產權，僅利用自有部分貸款金額養老，借款人身故后，共有產權房所有人的繼承人則無法在還清本息的情況下繼承，應由政府將房屋處置，獲得價款在扣除借款人欠付金融機構本息和政府自身擁有的產權比例部分金額后，剩余部分交予借款者的繼承人；政府還可以以現金方式向金融機構還清借款人本息、結余交由其繼承人后，將共有產權房收回，納入下一輪的共有產權房房源；如若住戶想將房產留給后人，則可以用獲得的貸款扣除養老費用后的多余部分補充購入政府擁有產權的部分，直至擁有完全產權，貸款結束后，其后代在還清金融機構本息的前提下可贖回房產。

二是放開對房屋使用權的限制，老人在選擇“住房反向抵押貸款”的模式中，保留了房屋的使用權，在此基礎上可以進一步放開使用權的范圍，即房屋面積較大，房間較多的老年屋主可以將多余的房屋出租給有需求的客戶，一方面賺取了額外的房屋收入，另一方面和租戶在生活上相互照應，以實現資源最佳配置和促進鄰里和諧。

4.3.3 豐富養老院的業務經營范圍

機構養老與以房養老結合后經營方式的多元化。將公辦民營、民辦公助的養老服務與“以房養老”結合的模式與之前的“留園以房養老”模式相比較，其顯著的特點是養老服務的質量相對有保證，因為是采用公辦民營、民辦公助模式，運作模式是由政府將養老服務發包給民營單位，民辦公助式的則由民營機構提供養老服務，由政府進行資金補貼和加強監管。公辦民營的養老機構再將租金或承包費用支付給政府；民辦公助的養老機構將收入用于進一步提升養老服務的質量。這一模式引入了市場機制，使養老服務擺脫了傳統的純福利性特征，可以促使政府和民營部門在保證老人利益不受損的前提下有一部分收益，這也是養老服務業的發展動力所在。

在將房屋產權直接置換為養老服務的模式中，養老機構是房屋抵押權人，這一部分入住養老院的老人是固定人員，而在房屋產權置換為資金再購買養老服務的前兩種模式中，養老機構是定期收費的，老人可以自由進出。養老院還可以將其服務面向市場，使用“互聯網+”的方式向選擇家庭養老或社區養老的老人提供同樣的醫療、精神娛樂服務，例如養老機構開辦老年興趣班、老年活動室，吸引有需求的老年人報名參加且定期組織活動，為滿足老年人“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂”的需求目標而努力探索。還可以據此開發一款養老服務App，在養老機構的附近片區進行推廣，老年人在子女的幫助下進行醫療、精神服務預約，可以自行選擇預約上門服務或是預約接送服務，實現“引進來走出去”的運營模式，以充分合理利用已有資源，實現養老資源的最佳配置。這一類型的服務費用可以按照市場價收取，以保障養老機構有積極開展養老業務的動力。

4.3.4 養老機構聯合市場提供更多可選擇的“以房養老”模式

在無論何種“以房養老”模式均能保障參與者的繼承人到期還清本息的條件下有優先贖權的前提下，老人在克服傳統思想觀念后面對“以房養老”不同模式時，一般根據兩個因素進行選擇，即自己的身體狀況和房屋的市場價值。養老機構或市場應根據這兩種條件的不同組合提供多樣化的模式以供老人選擇。用a表示兩種條件，用a1代表老人身體健康狀況，a2代表房屋的市場價值；用b表示條件的優劣，b1表示好，b2表示不好。那么可以將參與“以房養老”業務的老人劃分為四類，即（a1 b1、a2 b1）、（a1 b2、a2 b1）、（a1 b1、a2 b2）、（a1 b2、a2 b2）。養老機構聯合市場可提供的“以房養老”模式應與這四種情況相對應如表1所示。

其中將住房反向抵押與養老房屋銀行相結合，老人可以獲得更多的當期收益，因為此時是雙重收益，住房反向抵押貸款是一筆收益、房屋中介機構代租又是一筆收入，用此收益來抵付養老服務機構的費用，結余部分老人可以自行支配。這樣可以解決以房換養中老年人支付能力弱、資金來源短缺的問題。而且老年人選擇的自由和靈活性更加突出，如果不滿意養老機構的服務可以申請提前退出，搬回自己的房屋中居住，同時又不妨礙反向抵押貸款業務的進行。

圖2是不同“以房養老”模式的具體實現路徑，由于租/售房養老是一種純市場化的行為，操作便利、手續簡單，故圖中沒有呈現，其他的幾種“以房養老”模式都通過步驟化的形式列出，圖中還涉及了幾種不同模式的結合。

5 結語

隨著老齡化形勢的嚴峻，探索“以房養老”的實現路徑已迫在眉睫，尤其是在市場容量如此之大的前提下，應該探索出多種服務模式以滿足多元化需求養老、豐富養老院業務經營范圍，充分整合養老機構資源、注入政府信用、放開對參與“以房養老”業務必須擁有完全房屋產權的條件限制，以提高養老服務質量，實現養老資源最佳配置，緩解國家、家庭養老壓力，實現社會和諧和國家的長治久安。

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作者簡介：

鄧保同，華中師范大學經濟與工商管理學院副教授，研究方向為房地產法、房地產經濟。

袁書瑋，華中師范大學經濟與工商管理學院研究生，研究方向為房地產經濟。

基金項目：

“我國住房公積金制度改革方案研究”（編號：13BYJAZHOO6）、教育部重大項目“建立公開規范的住房公積金制度研究”（編號：14JZD028）、國家社科基金重點項目“我國住房公積金制度困境與改革創新研究”（編號：15AGL018）。

Abstract：Aiming at the increasing aging in urban areas of China and high pressure of family supporting and social provision for the aged，this paper points out the urgency and necessity of implementing the“House for Pension Program”.By analyzing the basic mechanism of the program and trimming a series of patterns of changing the equity to fund or service to analyze their obstacles.Aiming at those obstacles finds out break-through route， puts forward a number of break-through programs such as injecting credit of government， developing diversified products，enrich the business scope of the nursing institution for the aged and liberalize the confine of the equity to promote the development of the“House for Pension Program”.

Keywords：“House for Pension Program”，Urgency，Obstacles，Break-through program

王春敏/責任編輯