基于城鄉統籌的農村土地流轉動力機制研究

潘悅　羅翔

摘要：基于2005年至2013年武漢市13個行政區的面板數據，并運用FE估計方法對農村土地動力機制進行了實證研究。研究結果表明：土地增值收益增加、土地利用效率提高、農民非農化顯著促進了農地流轉規模。政策建議如下：擴大建設用地使用權跨區域再配置；推進農地流轉法制化；農地流轉與戶籍制度聯動改革。

關鍵詞：城鄉統籌，農地流轉，動力機制，武漢

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2016）05-0042-50 收稿日期：2016-01-10

1 引言

長期以來，我國農村土地產權在國家、集體和農戶“三主體”之間形成了分割占有的局面，具體而言就是“國家享有管理權、集體享有所有權、家庭享有承包權”的三級所有的獨特結構。以家庭聯產承包制為基礎的農地產權制度極大限制了農業績效的提高，根據羅翔、盧新海（2011）的估算，我國的農產量除了在1994年由于價格因素導致的短暫高速增長以外，中國農產量一直呈緩慢增長的態勢。與此同時，城鄉土地所有權的差異進一步加劇了城鄉“二元結構”。城鎮土地所有權屬于國家，可依法出讓、劃撥、租賃和轉讓，農村土地所有權屬于農村集體，農戶集體所有的土地使用權一般不能出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。如果非農業建設需要使用農村集體土地，須通過征地改變其產權屬性，將集體土地強制性轉為國有土地，然后由各地政府通過土地一級市場或以劃撥、租賃的方式讓渡使用權。

農村土地權力的分割，不僅限制了農業績效的提高，甚至成為了制約城鎮化進程、區域經濟發展和中國經濟增長的“瓶頸”問題。隨著城鎮化的推進，一方面，城市建設用地需求會持續上升；另一方面，大量失地農戶將會進入城市。農地流轉不僅會對農民、農業、農村產生深遠的影響，甚至會改變我國的社會和經濟結構。可以預期，關于農村土地流轉問題的研究將是中國未來經濟發展最重要的問題之一。在城鄉統籌的背景下，如何有效利用在農業用地轉換為非農業用地過程中產生的各項有利因素，同時建立長效機制保障失地農戶的福利是政府和學界都亟待解決的重要問題。

本文之所以選擇武漢市作為案例來研究農村土地流轉的動力機制是基于如下原因：首先，與我國其他特大城市不同，武漢市情可以概括為“大城市+大農村”，是中國城鄉二元結構的“縮影”（截至2012年8月，武漢市發生流轉的農村土地有150萬畝，占耕地總面積的48.9%，涉及農戶約為總數的46.9%，比2007年同期流轉土地面積增長了近11倍，涉及農戶增加約為24倍）。其次，作為武漢城市圈的首位城市，武漢市的農地流轉規模遠大于城市圈內的其他城市（張燕，2009）。不僅如此，根據現有研究估計，2020年，武漢城市圈將率先在湖北省和中部地區實現工業化、城市化和基本現代化（郭玲霞，2012）。工業化的發展勢必對城市建設用地形成更高的需求，而城市化的發展又會導致更多的農民進入城市。在城鄉統籌背景下，可以預期，未來中國城市（城市圈）的經濟發展，其核心問題之一就是農村土地流轉問題。最后，農地的流轉通常受當地習俗和自然條件的影響，因此，聚焦于某個城市的案例研究可能比區域和全國層面的研究更具實踐價值。

2 文獻回顧與述評

在城鄉統籌背景下，土地作為一種生產要素，按照市場機制進行配置是大勢所趨。當前關于中國農村土地流轉的研究主要集中在流轉的問題和流轉的模式上。

2.1 農村土地流轉存在的問題

大多數學者認為土地權屬關系混亂，所有權主體界定不清是影響我國農地流轉最重要的因素（周先智，2000；陳衛平、郭定文，2006）。在中國的農地流轉中，有一半農地流轉是農民自發私下進行的，隨意性和不穩定性強，在流轉手續和程序方面也存在不少問題（傅晨、范永柏等，2007）。類似的，以上問題在武漢市的農地流轉中也存在，其中最為突出的表現是隱性交易嚴重，流轉具有自發性和無序性，尤其在城鄉結合部，農地隱形交易大量存在（張燕，2009）。此外，農村土地市場發育不完善也被視為阻礙農村土地流轉的重要因素。張紅宇（2002）從市場的封閉性考察了農地流轉問題，將土地難流轉歸因為信息的不對稱和高的交易費用。田傳浩等（2004）則將農村市場發育不完全歸因為制度因素，認為當前的農地制度下，農戶自身的資源稟賦難以提高，因此缺乏農地流轉的動力。

2.2 農村土地流轉的模式

由于中國地區間經濟發展水平存在顯著的差異，尤其是土地利用效率不同，各地的農地流轉形式也不完全一樣。在農地使用權流轉形式中，轉包被認為是中國農地流轉的主要形式（韓連貴，2005；胡小平等，2005）。但是隨著城鎮化的推近，農地流轉方式也從以轉包為主向其他方式過渡（史清華等，2005），如土地的租賃，因為農戶在很大程度上是依靠土地租賃市場來實現資源的有效配置（陳和午等，2006）。近年來，宅基地使用權流轉也成為農地流轉創新的一種方式，比如重慶的“地票制”，這種土地流轉模式區別于土地征收。“地票”指與建設用地掛鉤指標，特指包括農村宅基地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村集體建設用地，經相關規定的程序批準復墾為耕地后，經過嚴格驗收可用于建設的用地指標；此類集體所有的土地進行出租或買賣，由土地交易所集中進行（周靖祥等，2011）。

上述研究均是從外生角度考察農地的流轉。需要說明的是，無論是農地權屬混亂還是農村土地市場發展的不完善，其研究視角都旨在制度的層面上保證土地流轉的順利進行。事實上，農村土地流轉最核心的動力是源于城市自身發展的需要和農戶非農化的要求。因此，土地流轉的制度完善與否只是農地流轉的必要條件而非先決條件。此外，單純去探討土地流轉模式并不是一個好的研究策略，正如本文一再強調的，農地流轉受當地的經濟發展水平和社會習俗的影響較大。不同地區的土地流轉模型其借鑒意義始終有限。本文的理解是，對于中國這樣一個地理面積和文化差異巨大的國家來說，基于某一地區考察流農村土地流轉動的動力機制的實證研究可能更具政策上的操作價值。

3 武漢市農村土地流轉的動力機制

廣義的農村土地流轉涉及使用權的流轉和所有權的流轉。在我國現有土地制度約束下，農村土地流轉實際上分為農業承包用地和農村集體建設用地（包括農戶宅基地）流轉兩大塊內容。對于農業承包用地的流轉，關鍵是要做到制度規范和產權明晰；對農村集體建設用地的流轉，其本質是要借助使用權交易優化土地資源的再配置，提高土地資源的使用效率。因此，本文關于城鄉統籌背景下農地流轉的動力機制主要來自以下三個方面。

3.1 農村土地流轉的動力機制Ⅰ：農村土地轉換為城鎮新增建設用地的增值收益

隨著城鎮化的推進，城市規模的擴張形成了對非農用地的高需求，在現有的耕地保護制度下（18億畝耕地“紅線”），新增城市建設用地主要來源于對農戶宅基地的復耕和整理。在宅基地使用權可交易的前提下（在武漢市農村綜合產權交易所涉及的9類交易項目中，明確規定閑置宅基地使用權可交易），農戶搬離閑置宅基地，遷入農戶定居點中的多層住房，從空間上看，土地的容積率將會大大提高。原宅基地所占土地面積與農戶定居點所占土地面積之間的差額就構成了新增建設用地，只要這部分新增建設用地產生的土地增值收入大于農戶安置成本和宅基地復墾的成本，就形成了農村土地流轉的動力。截至2007 年，武漢市的農地流轉率僅為5.2%，同期上海和江蘇兩地的農地流轉率分別為53.7%和16.5%，浙江2006年的農地流轉率為16.5%，而廣東省的農地流轉率在2001年就已經達到7.93%，珠三角地區更高達18.74%（杜林燕，2011）。而現有的研究也表明，建設用地規模對經濟增長有顯著的正向作用（喻燕、盧新海，2010）。毫無疑問，在城鄉統籌背景下，城市化、工業化與農村土地所有權流轉聯動將是武漢市經濟發展的巨大紅利：工業化的發展提供了大量的非農就業機會，新增建設用地的增加又降低了工業化的成本，實現了勞動力與土地資源的優化配置。

3.2 農村土地流轉動力機制Ⅱ：產業結構優化提高了土地資源配置效率

在城鄉統籌背景下，土地資源的優化配置主要體現在兩個方面：一是建設用地的規模化；二是農業用地的集約化。2008年，武漢市工業總產值為4010.3億元，是1978年工業總產值的55.5倍，年平均增值率為14.9%。其中，輕工業（主要是生產生活資料的行業）產值占全部工業的比重已由1978年的47.4%下降到2008年的24.2%，重工業（主要是生產資料行業）由1978年的52.6%上升到2008年的75.8%。與此同時，種植業和林業的比重由1978 年的58.7%和0.7%下降為2008 年的56.2%和0.6%，而支柱產業和特色產業的產值占到第一產業總產值的79.2%。隨著城市化的推進，武漢市工業結構重型化、規模化的趨勢將會更加明顯，這勢必會增加建設用地的需求，而另一方面，武漢市人均耕地呈持續下降的趨勢，2002年人均耕地僅為0.76hm2，已經低于人均耕地0.8hm2的警戒線，提高農村土地規模經營水平，也是繁榮農村經濟和發展現代農業的客觀要求。在城鄉統籌的背景下，推進農村土地流轉，釋放城市建設用地約束，符合“土地向規模集中”的客觀經濟規律，武漢市工業發展水平和農業綜合生產能力都能夠得到提高。

3.3 農村土地流轉動力機制Ⅲ：農民非農化與農村多元發展需要

在城鄉統籌背景下，農戶進城和實現非農就業是農村土地流轉的前提。2012年，武漢市農業戶籍外出務工人口140萬，占武漢市總農業戶籍人口的50%以上。與此同時，作為中部地區的特大型城市，武漢市對外來流動人口的吸納能力也逐漸增強。根據武漢市社會科學院的經濟數據，1990年、2001年、2007年和2009年，武漢市的外來流動人口增幅均超過了10%，其中2007年的增幅超過了50%。從理論上講，只要城市務工所得超過農業收入，農戶就會向城市遷移。大量農村勞動力向城市遷移使得農地流轉成為現實需要，而農業勞動力進入城市也進一步刺激了當地消費，增加了居民的人均收入。因此，如圖1所示，積極穩妥推進農地流轉，是未來武漢城市化和發展農村經濟的內在要求。

4 武漢市農村土地流轉動力機制的實證考察

農業用地轉為建設用地的增值收益、產業結構優化提高了土地資源的配置效率、農民非農化與農村經濟多元發展可視為城鄉統籌背景下，武漢市農村土地流轉的三大動力機制。為了檢驗理論機制的正確性，本課題結合武漢市的具體數據對以上三大動力機制進行實證考察。

4.1 武漢市農村土地流轉動力機制主計量模型

Landtrait=αi+αit+α1Addrevit+α2 Landuseit

+α3Agrincit+α4Xit+uit

上式是本課題的主計量模型，i表示第i個區域，t表示年份，uit是系統誤差項。

Landtrait是被解釋變量農地流轉規模。由于家庭是農地經營的基本單元，農地流轉會導致農戶經營耕地面積改變，并且農地流轉強度與農戶經營耕地面積變化同向。因此，可以用當年耕地面積的減少表示農地流轉規模，這個值越大，說明農地流轉規模越大，這個值越小，說明農地流轉規模越小。

Addrevit是土地增值收益。農地轉化為建設用地的增值收益最終表示為城市建設用地價值的增長上，本文用房地產投資的增速來近似代替土地的增值收益。需要說明的是，一方面，房地產投資與土地收益的變動是同方向的；另一方面，雖然農戶的安置費用和復墾成本的數據難以獲得，但是成本只是從總收益中扣除一定比例的費用，因此這種近似表示不會影響最終的實證結果。

Landuseit是土地的利用效率。考慮到在城鄉統籌背景下，產業結構的優化同時提高了城市建設用地和農業用地的效率，因此，本課題用建設用地效率（二三產業GDP/建成區面積）與農業用地效率（一產GDP/農業用地面積）的加權作為土地利用效率的代理變量。

Agrinit是農民非農化。農民非農化最直接的表現就是城鎮化水平的持續提高，因此本文用城鎮化率作為農民非農化的代理變量，這個指標越高，農民非農化的程度越高。

Xit是一系列控制變量，主要包括消費支出占收入比Consume、固定資產投資增速Invest、人口密度Densityp。此外，現有的文獻表明，人均GDP對收入差距有顯著的影響，因此，本文加入了人均GDP的對數形式LnGdp。

4.2 數據來源

本文采用的是2005年至2013年武漢13個行政區的面板數據（13個行政區分別為：江岸區、江漢區、硚口區、漢陽區、武昌區、青山區、洪山區、東西湖區、漢南區、蔡甸區、江夏區、黃陂區、新洲區）。數據主要來源于《武漢統計年鑒》《城市統計年鑒》和武漢市各行政區域各年的統計公報。其中個別變量的數據缺失用三年移動平均法進行差值。表1是變量的統計性描述。之所以選擇2005年至2013年的數據是因為在土地財政背景下，2005年房地產投資額增速與固定投資增速較之2004年有大幅的變化，為了保證面板數據的一致性，我們選擇了從2005年開始的數據。

4.3 估計結果及解釋

表2模型1至模型3報告的是土地增值收益、土地利用效率、農民非農化分別對農地流轉規模進行GLS回歸的結果，從估計結果看，單個影響機制對農地流轉的影響為正且顯著。模型4綜合考慮了三種動力機制對農地流轉的影響，從估計結果看，在控制了其他兩種機制后，單個機制對農地流轉的影響同樣顯著。模型5在模型4的基礎上加入了各類控制變量，從估計結果看，三種動力機制對農地流轉的影響依舊顯著為正。這說明，在城鄉統籌背景下，土地增值收益的增加，土地利用效率的提高和農民非農化的需求對農地流轉有顯著的促進作用。在控制變量層面，除了消費占收入比顯著以外，其余均不顯著。這再次說明了，經濟總量的增長并非促進了農地的流轉，而城市發展與農民的非農化要求才是農地流轉的真正源泉，控制變量的估計結果與本文認為的三大動力機制是相互印證的。

值得再次強調的是，農地流轉可能受一些不具有時間趨勢因素的影響，比如當地的文化習俗和自然條件等，因此，如不考慮個體效應，可能會造成估計結果的偏誤。表3報告的是FE的估計結果。之所以采用FE估計是因為：首先，FE估計可以通過“組內去均值”消除個體效應的影響；其次，由于本文采用的是武漢市的面板數據，各個行政區的農地流轉在市級層面內受政策影響一致且長時間比較穩定，可以認為個體效應不會納入到隨機誤差項中。不僅如此，表3的Hausman檢驗的結果也表明，FE與RE估計無系統差別。從表3 FE估計的結果看，在控制了個體效應和時間趨勢后，土地增值收益、土地利用效率、農民非農化分別對農地流轉規模的影響依舊顯著為正。

5 結論與建議

在城鄉統籌背景下，農地轉變為城市建設用地是大勢所趨。在當前嚴控耕地總量的條件下，農地的“占補平衡”和“增減掛鉤”是各地普遍的做法，這勢必涉及到農地流轉的問題，尤其是宅基地的復墾。本文的研究發現，城鎮化本身有一種內生機制促進農地的流轉，換句話說，城市本身的發展和農民非農化的要求增強了城鄉融合的態勢。因此，從實證層面驗證城鄉統籌背景下農地流轉的動力機制可能比單純的考察某一地區農地的流轉模式更具意義。從本文的發現出發，本文提出農地流轉的政策保障如下。

第一，擴大建設用地使用權跨區域再配置。農地流轉動力機制Ⅰ說明，要在城市化進程中推進農地流轉，實現城鄉統籌發展，關鍵是靠農業用地轉為非農業用地過程中產生的土地增值收益。由于全市范圍內，不同行政區之間土地的利用效率差別巨大，建設用地指標的跨地區流轉將極大釋放土地的生產力，提高土地的增值收益。而從近幾年武漢市農地流轉的經驗來看，農用地流轉范圍基本都是在本村或鄰村進行，異地流轉并不多見。因此，未來武漢市農地改革中，應該盡可能多地實現跨地域空間的建設用地使用權再配置和相應的農業用地跨地域空間的“占補平衡”，以保證城市近郊農業用地轉化為城市建設用地后的增值收益。

第二，完善政府行為，推進農地流轉法制化。農業用地流轉不涉及到用途變更，只需要做到產權明細即可，因此不需要政府的過多介入。而農村集體建設用地（包括農戶宅基地）的流轉涉及到近郊農業用地非農化和遠郊建設用地的復耕，因此需要政府承擔模擬市場的功能，這就需要規范政府行為，在促進農地流轉的同時保護農戶收入。各地應對實踐中行之有效的土地流轉方式大膽肯定（如武漢農村綜合產權交易所9類交易中的閑置宅基地使用權交易），并盡快建立相應的地方性法規，使交易雙方做到“有法可依”，切實保護交易主體的合法權益。

第三，農地流轉與戶籍制度聯動改革。從地流轉動力機制Ⅱ和Ⅲ可以看出，在城鄉統籌背景下，農地流轉最終是要實現效率和公平的兼顧。如果土地在地區之間重新配置了，但勞動力流動卻不自由，換句話說，農戶向城市流轉受到了限制，那么武漢市內部各行政區之間的收入差距可能會進一步擴大。從長期看，如果在城市內部因為戶籍而造成的身份歧視得不到根本的改變，那么，在城鎮化過程中，“城鄉二元結構”就會演變為新的“城市內部二元結構”，農地流轉制度也就失去了意義。

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作者簡介：

潘悅，華中科技大學公共管理學院博士后，研究方向為城市發展與土地可持續利用。

羅翔，華中師范大學地理過程分析與模擬湖北省重點實驗室副教授，研究方向為區域經濟與城鄉規劃。

基金項目：

本文受國家社會科學基金青年項目“基于農業生產風險的中國城鎮化成因與路徑特征研究”（編號：13CJY035）；武漢市社科基金“城鄉統籌背景下武漢市農村土地流轉動力機制研究”（編號：14007）；上海社科院創新工程數量經濟學學科團隊建設項目資助。

Abstract：This paper employs FE to estimate the dynamic mechanism of rural land based on the panel data of Wuhan city during 2005-2013.The major findings are： land increment，land use efficiency and non-agriculturalization have a strong positive effect on the scale of rural land transfer.Our suggestions are as follows：（1）the quotas of non-agricultural land should be reallocated across regions；（2）promoting the legalization of rural land transfer；（3）combining land and registration reform.

Keywords：Urban and rural coordination， Rural land transfer， Dynamic mechanism， Wuhan

李求軍/責任編輯