加強對“兩院”監督推進司法體制改革的思考和建議

黃浦區人大工作研究會法治組

黨中央、國務院頒發的《關于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》（以下簡稱《實施方案》），明確了司法體制和社會體制改革的指導思想、目標任務和基本原則，是全面推進依法治國的重要戰略部署。上海在先期試點的基礎上全面推進司法體制改革，取得了很好的成效。司法體制改革，區級地方人民代表大會如何加強對“兩院”工作監督，進一步提高監督工作的水平和實效，在深入學習調研的基礎上，我們有如下的一些思考和建議：

一、避免思想誤區，堅定對加強“兩院”監督的信念

近年來，特別是《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）出臺后，區級人大對法律監督的認識有新的提高，取得許多新的成果。但在推進司法體制改革的進程中，仍存在著不同程度的模糊認識：一是“監督干預論”，認為司法體制改革強調“獨立辦案”，人大強調法律監督，會影響司法裁判，干預獨立司法；二是“監督過場論”。認為人大對司法機關辦案整體情況缺乏深入了解，只能對司法機關進行原則的、宏觀的監督，難以深入。

地方人大監督司法工作、推進司法體制改革的必要性，有以下四個方面的理由：一是法理上的正當性。人民代表大會制度是我國的政體，是國家的根本政治制度。各級國家行政機關、審判機關和檢察機關由相應的各級人大產生，對其負責并受其監督。我國政權的權力來源以及權力結構，決定了地方人大監督由其產生的地方“兩院”具有法理上的正當性。二是現行法律的明確規定。監督法院和檢察院的工作，是憲法和法律賦予人大的重要職權。地方人大及其常委會對同級“兩院”的司法監督責無旁貸。《監督法》已就各級人大常委會對“一府兩院”的監督作出了專門規定。三是司法體制改革的路徑要求。推進司法體制改革，強調同步研究健全對司法權力的監督機制。特別是對法官、檢察官依法行權的程序和措施實施監督，應成為人大監督的重要方面。四是司法現狀的客觀需要。當前，地方“兩院”司法隊伍的現狀與人民群眾對司法公正抱有的很大期待尚有差距。

實踐證明，人大的依法監督不僅無礙“兩院”依法獨立行使審判權和檢察權，相反是一種有力的支持和幫助。隨著司法體制改革的不斷深化，地方各級人大的司法監督工作也應當因勢利導地進一步加強，監督司法工作的方式方法也亟待深入研究和進一步拓展創新。

二、抓住改革重點，不斷增強對“兩院”監督的針對性

《實施方案》強調，深化司法體制和社會體制改革主要集中在三個方面：一是保證公正司法、提高司法公信力。二是增強全民法治觀念、推進法治社會建設。三是加強法治工作隊伍建設。

肩負著對“兩院”實施工作監督重任的各級人大，在推進司法體制改革的進程中必須圍繞黨和國家確定的司法改革核心和重點，推進以審判為中心的訴訟制度改革，建立健全依法獨立辦案的司法運行機制、辦案質量終身責任制和責任追究制；推進以職業化為導向的司法隊伍分類管理改革，科學合理優化司法隊伍結構，探索建立法官、檢察官的員額制、遴選（懲戒）等制度，遵循以憲法和法律賦予人大的工作權責認真實施監督工作。

推進和深化司法體制改革的過程，是人大監督司法工作的思想認識不斷深化的過程，是人大監督司法工作的組織和隊伍建設不斷強化的過程，也是人大監督司法工作的具體制度和相關機制的逐漸構建與不斷完善的動態過程。我們要以司法體制改革為契機，堅持與時俱進，推進地方人大的實踐和理論創新，為全面落實依法治國的重要戰略作出新貢獻。

三、落實工作措施，切實提升對“兩院”工作監督實效

1、明確工作重心，建立對“兩院”工作全過程監督機制。全面推進司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，是“兩院”當前和今后階段的中心任務，也應成為區級人大工作監督的重心所在。要充分運用《監督法》所賦予人大的監督職責和權力，進一步拓寬和創新對“兩院”工作監督的途徑和方法，建立健全多層面、全過程的監督機制，更加切實有效地關注、支持和推進“兩院”司法體制改革。一是提高人代會集中審議“兩院”報告的質量。人大要聚焦司法體制改革進程，加強對報告審議的事前介入和事后跟蹤督查。可探索人代會期間召開以司法體制改革為重點內容的“兩院”工作報告專題審議會，開展面對面的交流，針對問題提出意見。二是發揮人大代表監督的主體作用。發揮代表廣泛聯系選民的優勢，通過代表參加庭審旁聽、參與案件執行，提出代表議案、建議等方式，強化司法監督。三是用好詢問和質詢。在綜合分析“兩院”辦案數據的基礎上，選擇典型案例運用詢問、質詢等方式實施監督。四是拓展對“兩院”工作監督的制度化途徑。對“兩院”重點工作進行專項視察，實地調研；建立人大常委會主任與“兩院”負責人的情況交流等制度，實現監督與被監督的良性互動。五是利用網絡平臺監督。利用“兩院”現有的網站了解相關工作，實施即時監督；實現“兩院”法職人員基本信息數據庫與人大網絡動態信息互通共享；通過網絡定期開展法官檢察官履職評議，實現監督工作的具體化和便捷化等等。

2、聚焦難點問題，積極探索“專項監督”的新路子。在推進司法體制改革新形勢下的人大的監督工作，一要抓住改革進程中出現的疑難問題，作為開展專項監督的重要內容。比如，立案制度從審核變為登記后，法院的立案數量大幅上升，辦案力量面臨空前壓力，如何有效提高司法效率？又如，強調法官、檢察官獨立辦案，結合貫徹有關《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》以及《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》，如何推動和保障司法人員依法履職盡職等等，可以列為人大專項監督內容。二要針對執法過程中的突出問題，探索專項監督的有效方式。人大對“兩院”的監督主要是對執法情況的監督，脫離具體案例就談不上真正監督。要在綜合分析“兩院”辦案數據的基礎上，針對辦案質量開展監督，圍繞涉及司法不公等突出問題、社會反映較大的典型案件開展專項監督。三要建立制度，規范程序，將專項監督納入法制軌道。要堅持以事實為依據，以法律為準繩，集體行使監督職權，在實踐中進一步探索創新監督方式，增強監督工作法律效應，確保公正司法落到實處。

3、探索完善遴選制，依法行使好人大任免權。組建上海市法院、檢察院遴選（懲戒）委員會，是上海司法改革試點的創舉。設置這一制度目的是把好人大任命前的關口，為提升司法質量提供制度保障。根據上海司法體制改革的實施方案，區級層面不設相應機構。從探索完善入額遴選制度的角度，我們建議明確增加發揮區級人大貼近基層的優勢，積極做好配合工作等規定。在程序性環節上作相應的改進，包括區“兩院”在向市遴選（懲戒）委員會申報備選人員方案前，征詢人大常委會意見；進一步規范任免程序，“兩院”在對提請被任免人員時同時介紹考核、考試和遴選等情況。同時，還要加強對任命后的法官、檢察官履職情況的跟蹤監督，開展綜合考察和評估。

4、注重民意反饋，發揮涉法涉訴信訪工作的重要作用。辦理涉法涉訴信訪案件是人大聯系群眾、了解民意的重要渠道，也是推進司法體制改革，落實司法公正、實施責任追究的重要手段和必要環節。首先要加強人大自身的信訪處理工作。一要健全人大辦理信訪工作的機構，調整充實工作力量，加強隊伍建設；建立涉法涉訴信訪與監督互動的機制。人大常委會要定期聽取涉法涉訴信訪工作情況的報告，深入研究突出問題。二要認真梳理分析涉法涉訴信訪件，重點關注審判工作、檢察工作中群眾反映強烈、涉及司法不公的問題，并開展重點督辦。同時要引導群眾依法信訪、依法解決問題，維護和促進社會穩定。其次是人大要重視和加強監督“兩院”的信訪處理工作。人大相關部門要建立規章制度，認真實施工作檢查，通過調研走訪、案件抽閱等形式，深入了解和掌握“兩院”接訪處理中的真實情況，督促其采取有效的措施解決突出的涉法涉訴信訪，堅決糾正處理不當的案件。

5、配強監督力量，提升依法監督的綜合能力。司法體制改革對人大監督工作提出了新的要求：監督者必須懂政策、知法律，必須具備相應的思想政治和業務素質。一要切實增加在常委會組成人員中專業人選的比重，樹立人大司法監督的權威。二要加強內務司法工委的組織建設，配齊配強主任和委員，更好地履行法律監督和工作監督的職責。三要創造條件開展崗位鍛煉，建立人大常委會相關工作人員與“兩院”等司法機關專職人員之間交叉任職的機制，提升監督能力。四要形成監督的合力。加強與市人大相關部門的聯系，爭取具體的工作指導；外聘專家學者參與人大司法監督，提升專業化水平；加強與“兩院”特聘的人民陪審員、人民檢察監督員的聯系，拓寬監督廣度等。五要進一步形成司法監督的整體氛圍，發揮人大代表履職的積極性；做好司法體制改革重要性的宣傳普及工作，堅持人大實施司法監督信息公開，激發全民關心和參與的熱情，進一步夯實推進司法體制改革的社會基礎。