發揮地方人大監督作用推動全口徑預算管理體制建立

黃浦區人大工作研究會經濟組

黨的十八大決定提出，要加強全口徑預算管理和監督。我們結合本區人大對區級財政預決算開展審查監督的實踐，組織開展調查研究，提出如下報告。

一、黃浦區人大常委會推動全口徑預算體制建立的實踐

近年來，黃浦區人大及其常委會在開展預、決算審查監督的同時，積極探索全口徑預算體系的建立，取得了一些成效。2011年區人大常委會修訂了本區《加強本級預算審查監督的決定》，從制度上進一步明確了延伸財政預、決算監督的內容。

1、從一般預算監督向綜合預算監督延伸。2011年后，在原有審查批準本級預算的基礎上，加強了對預算執行情況及預算外資金的監督，邁出了對綜合預算監督的第一步。明確超預算部分、實際收入超原總預算額5%（含5%）及支出調整方案須經人大常委會審查批準；超原總預算額3%-5%（含3%），超收部分使用方案須向主任會議報告，并向人大常委會備案。對不同預算科目之間資金調劑，教育、科技等法定增長項目調減，須報常委會審查批準；其他科目年初預算與年底執行有差異的，也須報人大常委會財經工委備查。要求政府財政一般性轉移支付納入總體預算編報，財政部門在每年的人代會、常委會擴大會議上向常委會委員、代表報告相關執行情況。

2、從本級預算向部門預算全覆蓋延伸。為推進人大對政府全口徑預算監督，延伸了對部門預算審查監督。變原來的一般審查部門預算撥款數為對部門綜合預算和執行情況的檢查監督，并且將各預算單位動用歷年沉淀資金、各條線專項轉移支付資金情況列入檢查監督范圍，明確要求各預算單位，除財政撥款外，動用歷年沉淀資金、條線專項轉移支付資金等須統一納入預算管理，沒有批準的不得使用資金。同時，加大部門預算的公開力度，監督政府實行部門預算的全公開，包括“三公”經費在內，所有部門的預算都通過網絡向全社會公開，主動接受監督。

3、從公共財政預算向政府性基金、國資經營預算延伸。改變政府性基金預算、國有資本經營預算游離于人大監督之外現狀，區人大在做好公共財政預算監督的同時將政府性基金收支情況納入預、決算管理，作為預算報告的重要組成部分，每年向人代會、常委會報告收入、支出及收支平衡情況。一是土地使用權出讓金部分，要求政府在工作報告、計劃報告中明示計劃年度動遷地塊量、收尾土地量及相應的情況，對土地的招、掛、拍全過程進行動態跟蹤監督，對土地使用權出讓金實施有效的人大監督。二是督促政府相關部門制定國資經營預算、收益收繳管理、預算支出管理三個試行管理辦法，并在每年的主任會議專題聽取國資經營預算試編情況報告，提出意見和建議，為常委會聽取和審議此項工作做好充分準備。目前，本區的國有主體企業已全部實行國資經營預算，并納入財政預算管理，接受人大監督。

二、加強全口徑預算審查監督遇到的問題

從公共財政預算審查監督到全口徑預算審查監督不僅是工作對象和范圍的變化，更是觀念和制度安排的變化，是預算制度方面一場深刻的改革。以下是在制度推進中遇到的問題。

1、預算管理的完整性、統一性還不健全。一是目前政府一般公共預算體系，寬泛授權財政部門設立的財政專戶資金和歷年結余的各類資金尚未編制預算報人大，科目調劑不需人大批準，部門預算也未納入人大審查批準范圍，政府的融資平臺舉債資金的安排使用等，都沒有納入人大的審議范圍。二是全面、完整地反映政府現有的四本賬的財務信息欠缺。如，國有資本經營預算只有對國資委集中管理的國有企業分紅收益收繳財政后進行監督的收支記錄，沒有匯總全部的國有資本經營財務報告。政府性基金中資金量比較大的還有土地征收成本和出讓金收入等，沒有全過程資金運行情況的反映。

2、預算報告披露政府會計信息不全面。目前提交人大的是財政報告，還不是政府報告；披露的財政資金僅有功能分類，缺乏經濟分類，沒有反映部門預算產生的大量沉淀資金及具體項目的經濟運行情況；部分反映國有資本運行及政府各類基金運行的相關信息，缺乏政府負債詳細資料。人大監督缺乏真實、完整、規范的政府會計信息依據，在一定程度上弱化對政府監督的范圍和力度，人大及其常委會對政府預算審議只能停留在一般程序監督上。

3、全口徑預算管理中財權與事權還不匹配。有些財權在上，事權在下，政府性資金的分配與再分配，很難在財政預算和決算編制中找到一個事權與財權最恰當匹配的結合點，在財力的安排上缺少對項目資金的總量反映，不同程度地存在該辦的事多，而匹配的資金少，隱性地增加了地方政府舉債，給全方位的績效評估帶來困難。另外，上級條塊的專項轉移支付資金支出，有時直接下撥給下屬部門，不經過本級財政部門。這些情況都影響了實行全口徑預算管理執行監督和效果。

4、人大審批財政預、決算報告的佐證依據不夠。人大審議的主要依據之一是政府審計機關提供的審計報告。我國目前實行的審計體制是政府審計，屬于內部審計監督性質，以此作為人大審議的佐證依據，缺乏法理上的客觀性和公正性。根據審計法，本級審計機關只對本級預算執行情況審計，人大對決算的審議批準缺乏審計依據，只能根據本級政府預算執行的內部審計報告作參考來對政府的決算作決議，形式意義大于實質意義。

5、目前的人大審議模式還不適應對全口徑預算的審查監督。主要表現在機構設置、力量配備、制度安排上。我市區縣一級人大沒有設預算工委，承擔預算審查監督具體工作的財經工委不僅人手少且專業人員嚴重不足，也沒有借助社會專業力量，于是對預算審查監督往往僅能確保履行法定程序，沒有能力對區縣財政盤子動輒幾十億上百億規模的資金運用履行實質性審查和監督。此外，人大對政府財政一年兩審（預算和決算）的模式過于寬泛，尚無對哪類項目多少資金額必須提交人大審議的明細規定。政府預算大類上可分為經濟類和功能類，審議又可從政策與科目、整體與局部、合法與合理等不同角度展開，人大對政府預算從不同的類別或角度展開審議，其結果將會呈現很大反差。

三、推動全口徑預算管理體制的建立

根據上述調研情況，課題組對發揮地方人大的監督作用，推動全口徑預算管理體制的建立提出如下建議。

1、把推動全口徑預算管理體制的建立作為人大履行職責的著力點。建立全口徑預算管理體制是政府治理方面重大的改革舉措，最終目標是實現人大對同級政府所有政府性收支行為的法定控制，使政府部門的收支行為從頭到尾置于人大和全社會的監督之下。所有政府收支只有取得立法機構的授權，政府的活動及其相應的收支才具備合法性。由此可見，“全口徑預算管理”包含授權和行政兩個層面。兩個層面互為依托、彼此關聯。由行政層面的“全口徑預算管理”到授權層面的“全口徑預算管理”，再到“公開透明規范完整”的預算體制的建立，是地方政府預算體制改革的方向。地方人大在全口徑預算體制建立的過程中應當發揮審查、監督主體的推動作用，最終確立“公開透明規范完整”的科學的全口徑預算管理體制。

2、建立和完善人大預算審查監督的工作規范，為全口徑預算管理體制的建立打好基礎。全口徑預算管理是一項復雜的系統工程，需要方方面面的合力推進，當務之急是加強相關法律、法規和政策的配套，這是人大依法監督的基礎。要制定有關預算編制審查和預算執行、決算監督的工作規范，推進政府預算信息的公開透明和可比性，改進和強化預算監督的法律基礎。要督促政府建立和健全政府財務報告體系，內容覆蓋公共財政、政府性基金、國有資本經營和社會保障等方面的預算信息，全面反映政府的財務狀況和營運業績的受托責任，增加會計信息的透明度和審議的可比性。要強化人大對政府和部門預算編制的審議工作，明確人大審議政府預算的范疇，規范政策審與科目審、全面審與局部審、合法審與合理審之間的關系。督促政府執行收支分類改革的要求，將預算按功能分類和經濟分類報人大審議。

3、實行全口徑預算監督，要做到“全”、“明”、“深”。“全”就是要把全部政府性收支都納入預算，做到“橫向到邊”、“縱向到底”。“明”就是要編制好讓全體選民，首先是人大代表看得懂的預算報告。要把預算按照功能分類和經濟分類全類別向人大報告。預算至少公開至“項級”科目，逐步向“目級”深化。推進決算公開。“深”就是要求財政部門向人大全面提供政府財政資產負債情況，從廣度和深度上拓展預、決算審查監督的內涵。發揮審計主渠道作用的同時，探索借助社會專業力量開展審計監督，并推進預算績效監督。要建立重大投資項目人大常委會審議決定制度，審議決定重大項目的資金額度、資金來源、項目選址等，進而更好地控制政府舉債，實行政府債務風險管理。

4、創造條件改善人大審議模式，適應對全口徑預算的審查監督需要。區級人大常委會要盡快增設預算工委，作為常設工作機構專職全口徑預算的審查監督事務；變一年兩審為一年多審，除預算、決算報告外，重大項目、重大資金、重大事項也列入人大審議，制定審議清單和審議程序，逐步做到規范化；引進社會專業力量，建立財政預決算報告提交人大審議前實行雙重審計的制度，發揮社會專業力量的作用，互相監督制約，提高審計質量，為人大依法決策、民主決策，提供客觀科學的依據；引進專業人才，在人員編制、辦公經費方面予以保障。