重大行政決策公眾參與研究

何建華 馮丹丹

摘 要：法治政府的建設離不開科學、民主和合法的重大行政決策制度，其中公眾參與就是保證重大行政決策科學、民主和合法的一個重要環節，同時達到控制行政權力的濫用和防止社會矛盾激化的效果。本文在分析了重大行政決策公眾參與的背景和前提的基礎上，從重大行政決策公眾參與的立法、公眾參與主體、公眾參與啟動模式、公眾參與形式以及公眾參與反饋機制五個方面進行了研究。

關鍵詞：法治政府；行政決策；公眾參與

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）04-0038-02

重大行政決策是政府針對不特定主體做出的影響范圍較廣的抽象行政行為，為確保其合法性及合理性，就離不開民主性的保障。標志一個政府是否是法治政府，更離不開合法、合理、民主的行政決策。只有公眾參與到行政決策的過程中才能保證最終決策的民主性，進而才能確保其合法性與合理性。為了避免流于形式，公眾參與只有在觀念的轉變和多方面的制度配合下，才能在重大行政決策中發揮出實際的作用。

一、重大行政決策公眾參與的背景

20世紀90年代，公眾參與開始進入公眾的視野并影響著他們的觀念與生活方式。公民民主意識與參政需求的增強，也是對政府行政的一種考驗。俞可平教授認為，公眾參與就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動[1]。蔡定劍教授認為，公眾參與是指公共權力機構在聽取相關利害關系人、其他社會組織或公眾的意見后，通過雙方互動反饋，最終以公眾意見和相關信息為依據，制定與公共利益相關的立法、政策或進行公共管理的活動過程。它是公眾與公共權力機構共同決定公共事務和公共治理的途徑，是決策者與受決策影響的相關利害關系人之間的溝通與對話[2]。因此，重大行政決策公眾參與是指公眾在行政機關行政決策時提出意見，并對最終決策產生影響的過程。

法治政府的建設必然離不開行政決策的合法性、科學性、民主性。因此，在建設法治政府的要求下，在黨中央的文件和法律中，均涉及了民主決策離不開公眾參與。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序……”2010年國務院發布的《關于加強法治政府建設的意見》強調指出：“要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序?！庇行┑胤秸仓贫擞嘘P行政決策的程序立法[3]，如《湖南省行政程序規定》中聽證制度單列一章，行政決策聽證制度專列一節，并規定推進政府管理創新的核心制度是公眾參與。

在實踐中，公眾參與重大行政決策往往流于形式，沒有達到應有的效果。如近年來發生在廈門、寧波、昆明、廣東茂名等地方的一系列PX項目導致公眾游行的事件；各地普遍遭遇城市垃圾填埋場所、焚燒場所選址的風波[4]；暴力拆遷等事件。這些事件的背后深層原因就在于政府決策時沒有讓公眾知情或參與，因而導致了社會矛盾的激化。因此重大行政決策公眾參與是法治政府建設的重要保障。

二、重大行政決策公眾參與的前提條件

要使公眾有效地參與重大行政決策的過程，首先應做到政府行政決策信息的公開和民主理念的樹立。如果沒有這兩個方面的保障，重大行政決策的公眾參與將無法得到實踐，最終流于形式，造成人力、物力、資源的浪費，公民的參政議政的能力無法提高，主動性也會受到打擊。

1.政府行政決策信息的公開。重大行政決策公眾參與實質上是英國“自然公正原則”的表現，即：“任何權力必須公正行使，對當事人不利的決定必須聽取他的意見”。從這句話的本意可以看出，政府必須擺出誠信的姿態來與公民進行協商對話。因此，要保障重大行政決策過程中公眾有效參與，在完善公眾參與制度的同時，首要前提就是政府必須保證政府決策時的信息公開。在當今信息時代，掌握信息的優勢者往往決定事物最終的成敗[5]。我國由于新聞自由還存在很多不足，信息被公眾了解的渠道很少，公眾信息相對比較閉塞，因此政府就是信息掌握的優勢者。此時就需要政府在做出一個重大行政決策時，尤其是關系到公眾利益時，不能因為顧慮而引起社會的不穩定，而控制信息或者公開的信息不具有全面性和真實性。只有全面、真實的信息公開，才能保證公眾對決策信息的了解，有利于公眾對決策提出有效的好的意見和建議。

2.民主理念的樹立。無論政府還是公民，民主理念的樹立都是保證重大行政決策公眾有效參與的另一個重要的前提條件。如果沒有民主理念，就不會有積極的政治參與，也就難免使得公眾參與仍然流于形式。我國在長期積極行政的影響下，行政機關已經習慣了這樣一種觀念，即在做出決定時，需要協調不同利益集團之間的利益，此時“一言堂”比“群言堂”[6]更加省事快捷。如果設置民主程序來爭取多數同意，必定要花費更多的時間、人力、物力，經過辯論、審議、妥協和表決過程，可能會影響到行政決策講求的效率。因此，自上而下的行政決策體制往往單方向地傳遞信息，以政府機關行政首長最終一人決定的效率優勢來取代民主決策，在改革初期還是具有一定的合理性的。然而，這不能作為不實行重大行政決策公眾有效參與，或者僅僅使其停留在形式上的理由。當然一些客觀存在是一時改變不了的，如我國公眾參與的文化傳統薄弱和公眾自身理性參與的能力的缺乏，但是公眾越不積極參與，政府與公眾之間越不相互信任，公眾參與經驗也越匱乏。因此，民主理念需要樹立，并且需要政府和公眾雙向地積極參與，才能保證重大行政決策公眾參與的有效實施。

三、完善重大行政決策公眾參與制度的建議

1.重大行政決策公眾參與立法方面。目前對重大行政決策公眾參與的規定，僅僅是黨中央的文件或者國務院的決定抑或是地方性法規，或是散見于單行法律中，例如：《價格法》確立了行政相對人參與價格制定行政決策的制度；《環境影響評價法》確立了行政相對人參與環境及規劃編制等行政決策的制度。由于單行法律規定簡單，覆蓋面小，帶來了關于行政決策公眾參與范圍較窄等問題，可以通過全國人大及其常委會的立法來對行政決策公眾參與進行全面規定。例如可以制定基本法律《行政程序法》，對行政決策這種抽象行政行為的程序做出具體的規定，或者是制定專門法律《行政決策公眾參與法》。

2.重大行政決策公眾參與主體的范圍方面。由于受到有限參與、保證行政決策的效率的觀念影響，當前我國重大行政決策公眾參與主體并不具有廣泛性。從一般意義上理解，公眾參與主體僅為利害關系人。由于決策影響主體不特定，由政府主導遴選代表大多數利害關系人的代表并非公眾自己選出來的。其實，除了利害關系人的個體，公眾參與主體還包括法人、組織，亦稱為“利益集團”。①利益多元化是當今社會的主要特征，在這樣的背景下，多元的利益主體為維護自己的利益，通過一種新的方式由個人發展到集團，以影響度和被關注度很高的集團方式參與到行政決策過程中。此時決策機關也需要以新的方式與公眾溝通，牽涉其利益的“利益集團”就起到了信息溝通的作用。在重大行政決策中，這些集團往往能更加有效地發揮公眾參與的優越性。

3.重大行政決策公眾參與啟動模式方面。我國公眾參與的啟動模式是自上而下的政府主導，而不是公眾自下而上的方式?，F行的法律規范并未對公眾參與行政決策啟動方式做出具體規定，只是原則上規定決策事項涉及公眾利益時，應當聽取公眾意見，或是通過聽證會、論證會等形式聽取公眾意見。實踐中，行政決策主體長期以來掌握著公眾參與的啟動權，公眾參與一般是被動接受邀請時才能參與決策。國家在決策時也往往把政府的價值放在首位，以政府階段性政策為依據來決定出臺哪方面的政策[7]，因而將公眾參與決策啟動權完全掌控在自己手中，公眾只能被動地在被邀請的情況下和在已設定的行政決策議程下參與決策。因此在立法中應當規定，公眾參與啟動模式除了政府的自上而下的主導方式，還需要規定自下而上的方式。

4.重大行政決策公眾參與的形式方面。公眾參與的形式設計是民主的保障，設計合理才能保證民主的審慎性。目前，在中國公眾參與尚處于形式化和易操縱的初始階段。這主要歸因于我國的公眾參與實踐少，形式往往局限于公示、聽取意見、咨詢、聽證等較少的方式，無法使得公眾廣泛有效地參與到決策中。聽證會程序復雜和過于司法化也就無法作為公眾參與簡便的一般形式，但形式多樣、適用靈活與簡便的非正式聽證，②可以滿足公眾參與和行政效率的雙重要求。因此，非正式聽證應作為重大行政決策公眾參與的一般形式，形式多種多樣，如市民評審團、市民調查群、焦點小組、公民論壇、公共調查、公共辯論、公共會議、公共接（招）待會、公眾意愿調查、郵寄、討論會、特別行動組、政府網站、免費電話號碼、電信會議等。

5.重大行政決策公眾參與的反饋機制方面。公眾的反饋機制是保障公眾參與有效的機制，其含義就是要把決策時是否采納參與人的意見公布出來。公眾參與并不是說政府一定要采納多數的意見，但政府必須說明采納或不采納某些意見的理由。行政機關在決策過程中對公眾意見逐個認真閱讀，經過歸納總結分類，對每一類意見是否采納會進行回復說明。對于采納的，在擬出臺的決策或法規中以下劃的黑線標出具體采納的內容。對于沒有采納的內容則詳細地說明理由，特別是對于直接利害關系人或社會組織，可以電子郵件的形式說明理由[8]。

四、結語

我國公眾參與能力的提高是一個長期的、持續的歷史過程，政府不僅需要不斷地引導，而且要克服種種思想障礙，使公眾參與成為自下而上的一種政治參與，再使之程序優化，才能保證重大行政決策公眾參與的有效性。

參考文獻：

[1]俞可平.論政府創新的若干基本問題[J].文史哲，2005（4）：138-146.

[2]蔡定劍.中國公眾參與的問題與前景[EB/OL].（2010-11-22）

[2015-01-11].http：//www.21ccom.net/articles/zgyj/xzmj/articl

e_2010112225050.html.

[3]楊寅，狄馨萍.我國重大行政決策立法實踐分析[J].法學雜志，2011（7）：34-41.

[4]王萬華.重大行政決策中的公眾參與制度構建[J].中共浙江省委黨校學報，2014（5）：6.

[5]夏金萊.論行政決策公開——從公眾參與行政決策的視角[J].河南財經政法大學學報，2014（4）：170.

[6]季衛東.再論憲政的復興——亞洲新格局與中國政治變革[M].北京：北京大學出版社，2005：21.

[7]關保英.行政法的價值定位[M].北京：中國政法大學出版社，1997：21.

[8]姬亞平.行政決策程序中的公眾參與研究[J].浙江學刊，2012（3）：168.