社會(huì)救助暫行辦法實(shí)施以來的問題及完善研究

馬春玲

摘 要：社會(huì)救助暫行辦法實(shí)施以來，我國(guó)社會(huì)救助體系不斷完善，社會(huì)救助建設(shè)快速推進(jìn)，然而，在社會(huì)救助暫行辦法實(shí)施過程中存在著社會(huì)救助管理部門碎片化、城鄉(xiāng)救助標(biāo)準(zhǔn)差距逐年增大、信息化建設(shè)不全面等方面問題。做好社會(huì)救助暫行辦法的培訓(xùn)與宣傳，整合制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)救助一體化，完善配套法規(guī)，盡快出臺(tái)社會(huì)救助法，做實(shí)家計(jì)調(diào)查工作，選用專業(yè)社會(huì)救助工作者從事社會(huì)救助工作，是保證社會(huì)救助暫行辦法實(shí)施需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助暫行辦法；社會(huì)救助；救助對(duì)象；救助范圍

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）04-0081-02

2014年2月21日《社會(huì)救助暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱辦法）的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)救助法制建設(shè)取得突破性發(fā)展。這是我國(guó)第一次以行政法規(guī)形式確立了八項(xiàng)社會(huì)救助制度，為我國(guó)社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展提供了明確的法律依據(jù)。當(dāng)下社會(huì)救助法律建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)是如何真正落實(shí)該法律依據(jù)，《辦法》能否得到全面、有效的實(shí)施，不僅關(guān)系著公民的基本生活保障，促進(jìn)社會(huì)公平，還關(guān)系著維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，推進(jìn)依法治國(guó)和全面建成小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。

一、《辦法》實(shí)施后我國(guó)社會(huì)救助的發(fā)展

《辦法》出臺(tái)后，與社會(huì)救助相關(guān)的制度建設(shè)全面推進(jìn)，各地加快配套法規(guī)政策的制定步伐。2014年9月23日，國(guó)務(wù)院軍委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)軍人軍屬法律援助的通知》，2014年10月24日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》，進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)救助托底線、救急難作用，解決城鄉(xiāng)困難群眾突發(fā)性、急迫性、臨時(shí)性生活困難。2014年12月18日，為進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)慈善工作，統(tǒng)籌慈善和社會(huì)救助兩方面資源，更好地保障和改善困難群眾民生，國(guó)務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》。浙江率先在全國(guó)出臺(tái)《社會(huì)救助條例》，山東、河南、貴州以省政府令的形式出臺(tái)《社會(huì)救助辦法》貫徹實(shí)施意見，黑龍江、內(nèi)蒙古等地制定了《辦法》重點(diǎn)任務(wù)分工方案。

目前，我國(guó)社會(huì)救助制度建設(shè)取得突破性進(jìn)展。截至2014年底，全國(guó)共有城市低保對(duì)象1 026.1萬戶、1 877.0萬人。2014年全國(guó)城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)411元/人月，比上年增長(zhǎng)10.1%；全國(guó)城市低保月人均補(bǔ)助水平286元，比上年增長(zhǎng)8.3%。2014年救濟(jì)城市“三無”7.6萬人；全國(guó)有農(nóng)村低保對(duì)象2 943.6萬戶、5 207.2萬人。2014年全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)2 777元/人年，比上年提高343元，增長(zhǎng)14.1%；全國(guó)農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平129元，比上年增長(zhǎng)11.4%；全國(guó)有農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象529.1萬人，比上年下降1.5%。2014年全國(guó)實(shí)施醫(yī)療救助9 119萬人次，支出醫(yī)療救助資金252.6億元，其中住院救助180.2億元，門診救助24億元，資助參保參合48.4億元，住院救助、門診救助、資助參保參合水平分別達(dá)到人次均1 628元、186元、72元；全年累計(jì)醫(yī)療補(bǔ)助優(yōu)撫對(duì)象474.6萬人次，人均補(bǔ)助水平661.8元，各級(jí)財(cái)政共支出優(yōu)撫醫(yī)療補(bǔ)助資金31.4億元。2014年臨時(shí)救助650.7萬戶次，全年支出臨時(shí)救助資金57.6億元[1]。

二、困擾社會(huì)救助暫行辦法實(shí)施的主要問題

雖然《辦法》為我國(guó)社會(huì)救助事業(yè)提供了明確的法律依據(jù)，進(jìn)一步完善了我國(guó)社會(huì)救助體系，但在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)結(jié)構(gòu)等諸多因素的影響，《辦法》在實(shí)施中還存在著許多問題。

1.制度分割，管理部門仍然碎片化。《辦法》第1章總則第3條：“國(guó)務(wù)院民政部門統(tǒng)籌全國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)。國(guó)務(wù)院民政、衛(wèi)生計(jì)生、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源社會(huì)保障部門，按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)相應(yīng)的社會(huì)救助管理工作。縣級(jí)以上人民政府民政、衛(wèi)生計(jì)生、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源社會(huì)保障部門，按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)相應(yīng)的社會(huì)救助管理工作。前兩款所列行政部門統(tǒng)稱社會(huì)救助管理部門。”以上規(guī)定中的諸多行政部門組成的社會(huì)救助管理部門，缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，與各專項(xiàng)救助的建立完善難以協(xié)作，各項(xiàng)救助政策不能有效銜接。例如，雖然民政部歸管低保、醫(yī)療救助、受災(zāi)人員救助，但在其內(nèi)部又分管于不同機(jī)構(gòu)，其他的教育救助、住房救助、法律援助也是不同部門分割。《辦法》實(shí)施主要目的之一在于整合資源，明確受理部門，提高救助效率，而這種分割局面不僅造成救助政策交叉重疊，存在救助漏洞，而且造成救助資源浪費(fèi)。

2.城鄉(xiāng)救助差距逐年增大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年、2013年、2014年近三年，全國(guó)城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)分別為330.1元/人月、373.3元/人月、411元/人月；全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)分別為172.9元/人月、202.75元/人月、231元/人月[2-3]。雖然從總體來看，全國(guó)低保水平平均標(biāo)準(zhǔn)逐年增大，但是也可以看出近三年城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)從2012年的57.2元/人月增大到2014年180元/人月，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距，不利于維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，也與社會(huì)救助促進(jìn)社會(huì)公平的理念相違背。

3.專項(xiàng)救助中救助范圍界定模糊。在《辦法》規(guī)定中，醫(yī)療救助的對(duì)象為低保成員、特困供養(yǎng)人員、縣級(jí)以上人民政府規(guī)定的其他特殊困難人員。救助內(nèi)容為對(duì)救助對(duì)象所規(guī)定范圍內(nèi)醫(yī)療費(fèi)用的補(bǔ)助。在臨時(shí)救助中，有一項(xiàng)為對(duì)家庭成員突發(fā)重大疾病等原因?qū)е禄旧顣簳r(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的家庭給予臨時(shí)救助，這時(shí)臨時(shí)救助的內(nèi)容轉(zhuǎn)向醫(yī)療救助，而辦法中對(duì)這兩項(xiàng)救助中有可能重疊部分并沒有明確規(guī)定。《辦法》第60條中雖規(guī)定了難以確定救助管理部門的，可先向社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者縣級(jí)人民政府求助，然后及時(shí)辦理或轉(zhuǎn)交其他社會(huì)救助管理部門辦理。但是對(duì)于“其他管理部門”并沒有做出詳細(xì)說明，這導(dǎo)致救助者在求助過程中的盲目性，以及增大各救助部門之間管理的隨意性，引起互相扯皮，降低救助效率，影響救助效果。

4.信息化建設(shè)不完善。社會(huì)救助制度是一項(xiàng)比較復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，尤其隨著各項(xiàng)救助制度的不斷整合，其實(shí)施工作具有業(yè)務(wù)信息量大、范圍廣等特點(diǎn)。《辦法》第6條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃建立社會(huì)救助管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助信息互聯(lián)互通、資源共享。”這也是金保工程的要求，而目前我國(guó)社會(huì)救助信息化建設(shè)現(xiàn)狀與實(shí)際工作需求有一定距離，同時(shí)部分縣級(jí)以上政府門戶網(wǎng)站技術(shù)管理落后，信息更新滯后，不能及時(shí)為社會(huì)提供社會(huì)救助信息服務(wù)。

貝弗利其強(qiáng)調(diào)：“無論如何，社會(huì)救助工作都需要由經(jīng)特殊培訓(xùn)的專門人員來做。”從當(dāng)前來看，我國(guó)從事社會(huì)救助工作的人員大多數(shù)為非專業(yè)人員，在選拔救助工作人才時(shí)也沒有專業(yè)限制，造成在救助過程中很難有效核查申請(qǐng)人和受益人的收入水平、合理認(rèn)定申請(qǐng)人的收益資格、加強(qiáng)對(duì)收益人的動(dòng)態(tài)管理，從而不利于提高社會(huì)救助的社會(huì)效益和運(yùn)行效益。

三、強(qiáng)化《辦法》實(shí)施效果的路徑

為保證《辦法》更有效的實(shí)施，充分發(fā)揮其保障公民的基本生活，促進(jìn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的功能，需要從以下幾個(gè)方面強(qiáng)化《辦法》的實(shí)施。

1.整合制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助城鄉(xiāng)一體化。將城鄉(xiāng)最低生活保障作為突破口，建立專門的社會(huì)救助機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一社會(huì)救助管理部門，整合社會(huì)救助各項(xiàng)目的業(yè)務(wù)管理流程，建立城鄉(xiāng)救助一體化的社會(huì)救助信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助資源共享，有計(jì)劃分階段地縮小城鄉(xiāng)救助水平的差距，應(yīng)當(dāng)消除戶籍差異對(duì)社會(huì)救助的影響，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度并軌，朝向更加積極的社會(huì)救助制度改革，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一的綜合型的社會(huì)救助體系。

2.盡快出臺(tái)《社會(huì)救助法》。《辦法》雖然為社會(huì)救助的運(yùn)行提供了一定的法律依據(jù)，但《辦法》畢竟不是一部完備的法律，在實(shí)施過程中，未能使各項(xiàng)救助上升到法律規(guī)范層面，導(dǎo)致社會(huì)救助實(shí)施的隨意性增大。2009年，主管部門就將《社會(huì)救助草案》報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦，但由于立法內(nèi)容過于繁重，《社會(huì)救助法》的出臺(tái)一再延遲，十八屆四中全會(huì)要求依法治國(guó)，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，依法保障公民權(quán)利，增強(qiáng)全社會(huì)尊重和保障人權(quán)意識(shí)，健全公民權(quán)利救濟(jì)渠道和方式，加快保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)，依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)，完善社會(huì)保障、社會(huì)救助等方面的法律法規(guī)。因此，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)在《辦法》基礎(chǔ)上根據(jù)其實(shí)施的可行性與有效性加快進(jìn)行《社會(huì)救助法》的起草工作。

3.嚴(yán)格落實(shí)對(duì)社會(huì)救助對(duì)象的經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)工作。現(xiàn)代社會(huì)救助過程中，能否接受社會(huì)救助主要依靠家計(jì)調(diào)查結(jié)果的認(rèn)定，如何確定真正需要受助的對(duì)象是關(guān)鍵，2015年1月13日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于建立社會(huì)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制的意見》對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)狀況的核查實(shí)施細(xì)則做出了規(guī)范，當(dāng)下重點(diǎn)任務(wù)是依靠信息渠道，建立信息共享機(jī)制，依法強(qiáng)制性獲取申請(qǐng)人和受助者真實(shí)的家庭經(jīng)濟(jì)狀況，家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)落實(shí)家計(jì)調(diào)查，進(jìn)行摸底調(diào)查，確保結(jié)果的有效性，同時(shí)大力宣傳社會(huì)救助實(shí)施意義，轉(zhuǎn)變普遍存在的“救助即福利”的落后觀念，對(duì)于欺騙或隱瞞獲得社會(huì)救助的家庭成員采取必要的懲罰措施，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)當(dāng)追究其法律責(zé)任。準(zhǔn)確高效地認(rèn)定社會(huì)救助對(duì)象，公平公正地實(shí)施社會(huì)救助。

4.選用專業(yè)的社會(huì)救助工作者實(shí)施救助工作。社會(huì)救助專業(yè)工作者素質(zhì)的高低，直接制約著社會(huì)救助工作的實(shí)施水平，培養(yǎng)以及采用從事社會(huì)保障專業(yè)的專門人才是《辦法》貫徹實(shí)施的關(guān)鍵。在培養(yǎng)社會(huì)保障專業(yè)人才時(shí)，應(yīng)當(dāng)要將理論知識(shí)培養(yǎng)與社會(huì)保障實(shí)務(wù)訓(xùn)練并重，尤其要注重基層社會(huì)救助工作者的選拔，非專業(yè)人員務(wù)必要在上崗之前進(jìn)行保質(zhì)的專業(yè)培訓(xùn)，確保救助工作者在經(jīng)辦救助業(yè)務(wù)時(shí)對(duì)業(yè)務(wù)流程以及工作技術(shù)的精準(zhǔn)把握。同時(shí)更要提高社會(huì)救助工作者思想認(rèn)識(shí)，要求在工作中做到“陽光服務(wù)”，維護(hù)求助者的人格尊嚴(yán)，切實(shí)做到為求助者及時(shí)辦理業(yè)務(wù)，提供方便，代表黨和政府真正地把政策落到實(shí)處。

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