以“太倉模式”為例探究中國“糧食銀行”發展中的問題及對策

王虎 王磊

摘 要 “糧食銀行”作為糧食流通體制重要的組織制度創新，實現了政府、企業、農民多元共贏。“太倉模式”作為“糧食銀行”典型模式，通過其發展現狀和運行機理的研究，總結出“糧食銀行”發展中存在法律法規不健全、風險防范機制缺乏、經營主體不明確以及運行機制不清晰等問題。因此，應健全與“糧食銀行”相關的法律法規、構建風險防范機制、明確經營主體地位以及構建規范運行機制，提高運營效率。

關鍵詞 糧食銀行；糧食安全；太倉模式；問題；對策

中圖分類號：F326.11 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2016）12--04

在我國糧食生產實現“十二連增”的背景下，糧食庫存量越來越高，導致現有倉庫難以消化，農民賣糧難、儲糧難的問題越來越突出。近年來，我國糧食主產區新興的“糧食銀行”逐漸發展，其在減少糧食損耗、消化糧食高庫存、保障糧食安全、增加農民收入及推進農業現代化等方面發揮了巨大作用。“糧食銀行”從2006年地方開始實踐，到國家糧食局2014年確定試點，截至目前，各地的“糧食銀行”大部分仍在起步階段，發展良莠不齊、魚龍混雜，不斷出現新矛盾、新問題、新風險，功能作用尚未得到充分發揮。作為新型“糧食銀行”的代表模式，江蘇省太倉市的“糧食銀行”集中體現了上述問題。因此，在糧食經濟新常態背景下，探索構建新型“糧食銀行”制度機制，具有重要意義。

1 “糧食銀行”之界定

1.1 “糧食銀行”概念解讀

關于“糧食銀行”的界定，學界并無統一的意見。許高峰[1]認為，“糧食銀行”是指糧食生產者將糧食存放在具備收儲條件和部分金融功能的企業，企業開具憑證，糧食的所有權變，糧食生產者取得糧食存單后，可隨時憑單據向“糧食銀行”兌付，兌付方式可以為原糧，也可按照當時市場價格折現或者折算成成品糧，還可進行品種串換，“糧食銀行”對吸收到的糧食擁有經營權，開展糧食經營中轉、存儲加工、質押融資、套期保值等業務，以市場化方式進行運作，獲得經營利潤。國家糧食局認為，“糧食銀行”是指糧食企業借鑒銀行業經營模式，利用自身倉儲經營條件，代農戶存儲糧食，在通過契約方式保障農戶糧食所有權的同時，將糧食經營權以“定期”或“活期”的形式讓渡給企業，農民可按約定提取糧食（成品糧）或折現的新型糧食流通業態[2]。上述主要觀點基本是從“糧食銀行”的功能目的、運行機制以及性質特征等方面進行界定。我們認為，“糧食銀行” 是指糧食購銷企業借鑒了商業銀行的經營理念和經營模式，通過利用現有的倉儲經營條件，代替農戶存儲保管口糧、商品糧及土地流轉費等，農戶仍然享有糧食所有權，只是把糧食經營權以通過合同形式轉讓給企業，農戶可按約定提取成品糧油或著兌換現金的一種新型糧食流通業態。

1.2 “糧食銀行”性質探究

“糧食銀行”只是借鑒了商業銀行借貸理念來經營糧食，其并不是真正意義上的銀行。農民把糧食存入“糧食銀行”，也就是把糧食的使用價值及交換價值轉移給了“糧食銀行”，按照商品等價交換的原則，“糧食銀行”支付等價的貨幣，“糧食銀行”應該開出存款憑證[3]。“糧食銀行”本質就是一種新型糧食流通業態，采取市場化運作方式，把糧食生產者、糧食加工企業、銷售市場三者緊密結合起來，既可以帶動帶動糧食生產者進入市場，又可以促進糧食加工企業的飛速發展，形成產加銷一體化的糧食產業運行機制，是一種農業產業化模式的制度創新。“糧食銀行”是以糧食主產區農戶的口糧和商品糧為基礎，依托糧食收購庫點和放心糧店為載體，為農民提供糧油儲存、加工和品種兌換服務，把農民利益與企業利益、生產者與經營者聯系在一起的利益同享、風險共擔的新型合作關系[4]。“糧食銀行”把商業銀行的運營方式與糧食這種特殊的交換產品結合起來，是農村經濟體制與經營管理方式的制度創新，為新常態下保障國家糧食安全、促進企業良性發展、維護農民利益提供了一條新的道路。

1.3 “糧食銀行”理論支撐

作為糧食流通體制改革的重要組織制度創新，“糧食銀行”的興起既有其客觀必然性也有其現實重要性。我國糧食流通領域長期存在兩大矛盾：一是微觀上搞活以提高流通效率與宏觀上調控以保持糧食市場穩定之間的矛盾尖銳，二是農戶或者其他糧食經營者分散自儲自售糧食導致糧食儲運經營效率低下[5]。“糧食銀行”通過市場化方式將糧食購銷方式與現代金融手段相結合，它的出現使“糧食信用”成為可能。作為國家糧食儲備制度的重要補充以及民間集中儲糧方式的“糧食銀行”，通過促使糧食規模化生產、延伸糧食產業化鏈條、增強對糧食產后環節的重視等措施，最終實現穩定糧食市場，進而保障國家糧食安全的雙重目標。“糧食銀行”作為新型糧食購銷的制度創新，是在國家動用財政力量收購戰略儲備糧食以外的運用市場自主調節收購糧食的運行模式，能夠把國家對糧食的戰略性儲備和經營性儲備結合起來，真正實現“糧食銀行”保障國家糧食安全的作用，形成中國特色的糧食儲備新模式[6]。

2 “太倉模式”現狀分析與運行機理

2.1 “太倉模式”現狀分析

2.1.1 “太倉模式”發展演變

“糧食銀行”是太倉市糧食部門為適應城鄉一體化發展的新形勢，以現代銀行理論為依托，以基層糧食購銷企業為載體，以千家萬戶農民生產的糧食為基礎，以服務新農村建設為宗旨成立起來的[7]。2006年11月，江蘇省太倉市糧食局在原江蘇省蘇州市太倉市南郊糧管所基礎上，創辦并試運行第一家“糧食銀行”——太倉市易裕“糧食銀行”，2007年5月正式運營。2008年5月，“糧食銀行”網絡管理軟件開發成功并正式投入使用，極大地方便了農民儲戶和各“糧食銀行”的內部數據管理；同時，也實現了對分布在全市“七鎮二區”7個“糧食銀行”、35個糧食供應網點的全方位實時監控，有效地控制了糧食庫存，規避風險，為儲戶負責。“糧食銀行”業務利用信息化科技手段，實現了全市服務網點之間的通存通兌，使得糧食企業成為全面深化農村改革的重要載體。江蘇省太倉市的農戶可以把口糧、商品糧等存入到“糧食銀行”中去，然后拿著“糧食銀行”存折，到相應的糧油店就可以兌換到成品糧油，方便了廣大人民群眾。

2.1.2 “太倉模式”效益評價

太倉“糧食銀行”是傳統“兩代一換”業務基礎上經過更新改造而來，更加注重運用商業銀行的發展理念及現代化的網上信息平臺，對傳統糧食購銷模式進行了創新改造，成為新型的糧食流通業態。“糧食銀行”作為新型城鎮化與農業現代化發展的新生事物，是實現政府穩糧、農民受益、企業獲利各方共贏的新型糧食購銷經營模式[8]。首先，對糧食生產者來說，解決了其儲糧難、賣糧難等難題，減少糧食儲存損耗，提高農民種糧積極性，農戶也可以避開糧食收購高峰期，等待糧價上漲時再出售，能夠增加農民受益。其次，對糧食加工企業來說，“糧食銀行”可以盤活農戶儲存糧，破解糧食加工企業收糧難、融資難等難題，降低企業生產成本，促使企業形成規模效益，實現開發經營上的良性循環；對國家糧食儲備來說，“糧食銀行”利用現代化儲糧設備和技術，能夠更加方便、快捷地促進糧食庫存周轉，也可以通過監控“糧食銀行”，保證國家更加直接準確掌握現有的糧食儲備量，合理調配糧食流通，利于平抑糧食價格，從而更好地應對糧食危機，保障國家糧食安全。

2.2 “太倉模式”運行機理

2.2.1 “太倉模式”機制解構

“太倉模式”是在傳統“糧食銀行”“兩代一換”（是指代農儲存、代農加工、品種兌換）基礎上發展而來，根據“糧權在農、保管在行、農民自愿、存取自由”[9]的原則，逐漸形成了“口糧銀行”儲存業務、“商品糧銀行”儲存業務以及“土地流轉費銀行”存儲業務三大模式。

2.2.1.1 “口糧銀行”儲存業務（見圖1）

儲糧戶把當年收獲作為口糧的原糧存入“糧食銀行”，就可以隨時憑“糧食銀行”存折到附近的“糧食銀行”服務網點分批領取成品糧或者兌換成成品糧油，結存期限原則為一個糧食年度，到期后尚未提取完的存糧可以一次性提取或與“糧食銀行”協商作價出售給糧食購銷企業，如需延期，由儲糧戶與開卡所在地“糧食銀行”協商解決。這屬于初級階段的“糧食銀行”服務內容。

2.2.1.2 “土地流轉費銀行”存儲業務（見圖2）

土地流轉費是隨著土地集約化、規模化的發展，土地由農戶轉讓給政府，政府便給予農戶的一些經濟補償。根據儲糧戶自主自愿的原則，村委會將部分土地流轉費存入“糧食銀行”賬戶，再由“糧食銀行”將資金上劃轉存全市統一的“土地流轉費”金融銀行專用賬戶，建立儲戶基本信息檔案，發放“糧食銀行”存折。儲戶憑卡提取糧油，貨款月底在專用賬戶中返回，儲戶資金余額可實行年底退還，也可轉入下年度繼續使用，保證流轉農戶不失糧。

2.2.1.3 “商品糧銀行”存儲業務（見圖3）

“商品糧銀行”服務對象主要為種糧大戶（1 hm2以上）和糧食生產專業合作社，糧食經營權限在國有糧食購銷公司。“糧食銀行”按當日掛牌收購價格結算好售糧款（享受地方政府糧食價外補貼），儲戶暫不提取售糧款的，則存入“商品糧銀行”專用賬戶。存糧3個月以上，儲戶提取售糧款時，“糧食銀行”按照當年農業發展銀行貸款基準利率支付儲戶相應的利息。儲戶存糧6個月以上，可獲得利潤分成。儲戶所存糧食（可按儲存6個月后市場價格或經企業全部拋售運作所產生的經營效益，由上級主管部門審核認定），扣除必要的經營成本后，儲戶可獲得凈利潤50%的分成（即二次分配）。如糧食運作經營未產生經濟效益或發生虧損，由糧食購銷公司在“糧食銀行”風險基金中列支，儲戶不承擔任何風險。

2.2.2 “太倉模式”業務流程

“糧食銀行”借鑒商業銀行的借貸理念，遵循一定的業務流程，實現糧食的收儲、加工和運營等職能。太倉市“糧食銀行”運作流程是：首先由太倉市糧食局統一進行核定“糧食利率”，然后報到物價部門備案，一年一次；其次農戶把糧食就近存入“糧食銀行”，進行存糧登記，由糧食質檢人員按照國家標準驗證入庫，糧食財務人員按照核定的基準兌換率在存折上記錄存儲的原糧數量和相應的成品糧油數量；最后農戶就可以憑借存折到相應的糧油店提取原糧或者成品糧油，每次提取都進行相應記錄，并扣減一定的存儲費用和保管費用。

3 “糧食銀行”發展中存在的問題

3.1 法律法規不健全，政府有效監管缺失

作為糧食領域基本法的《中華人民共和國糧食法》尚未出臺，與“糧食銀行”相關的法律法規不健全，地方政府也沒有制定配套的規章制度，“糧食銀行”外部監管嚴重缺乏。“糧食銀行”的設立缺乏有關部門審批，市場準入門檻低，導致很多資金缺乏和運營能力差的小商販也從事“糧食銀行”業務，甚至有人借“糧食銀行”名義進行非法集資，政府難以進行有效的事前監管。法律沒有賦予各地的糧食局執法權力，即使發現違法經營行為，也只能進行勸說，而不能采取相應的處罰措施，對于一些規模小的、分散的糧食收購點難以監管，導致事中監管缺乏。各地“糧食銀行”發展還處于一種自發、分散、無序的狀態，國家和地方政府都沒有制定規范“糧食銀行”發展的統一標準，建立在市場化基礎上的糧食收儲兌換行為，缺乏了規范化的存儲兌換形式標準，全國也沒有形成統一的、明確的有效監管體系。

3.2 規章制度不完善，風險防范機制缺位

“糧食銀行”現代企業管理制度尚未建立，各項規章制度不完善，其所有業務混在一起缺乏清晰的從簽訂合同到存糧、售糧全過程的業務流程，基本由“糧食銀行”經營者一人操控，沒有部門之間合作，也缺乏明確的分工；同時，缺少相應的內部規章規則來限制或制約企業經營人的行為，家長式管理在“糧食銀行”中普遍存在。“糧食銀行”盈利模式不清晰，收入來源存在很多不確定因素，難以健康持續發展，進而帶來經營風險。由民間機構承擔部分國家糧食儲備職能，在糧價存在異常波動以及企業糧食儲備不足的情況下，其利潤無法保證，難免會出現“糧食銀行”經營者跑路，產生擠兌風潮，進而造成社會不穩定因素，容易產生道德風險。糧價的持續上漲，則會出現“糧食銀行”低價位運作、高價位補庫的情況[10]，使“糧食銀行”面臨較大市場風險。經營風險、道德風向以及市場風險的三重約束成為“糧食銀行”規范化、規模化發展的桎梏。

3.3 產權關系不明確，法人主體資格缺乏

“糧食銀行”普遍存在政府背景和經營主體不夠明確的弊端。“糧食銀行”的建立通常是地方政府在原來糧管所或糧站基礎上組建，明顯存在政府背景，而實際運營過程中，政府一般并不直接插手具體運營，由集體、個人或糧油企業自主運營。“糧食銀行”、地方政府和糧食經營者之間關系模糊不清，產權關系不明確，“糧食銀行”缺乏法人資格，沒有獨立的經營主體地位。產權關系的模糊不清導致“糧食銀行”難以開展具體的業務，無法保證自主的市場經濟行為，使其相應的業務只能成為某個糧食經營機構的窗口服務項目。“糧食銀行”沒有法人主體資格，就無法享有權利，更難以承擔相應的責任。“糧食銀行”主導業務不突出，沒有形成成熟的業務模式，顯然不利于“糧食銀行”健康發展。太倉市“糧食銀行”大多也存在類似問題。

3.4 運行機制不清晰，運營效率低下

“糧食銀行”運行缺乏政府的政策支持，糧食收購價格沒有補貼，金融機構對涉農中小企業天然的排斥，使得“糧食銀行”融資困難，進而導致“糧食銀行”普遍存在難以保證高效率的運營，難以實現高質量的運營能力。“糧食銀行”配套項目建設滯后，糧食收儲點分散且各個收儲站規模小，糧食倉庫庫容不足，糧食存儲技術落后，導致吸納農戶存糧的能力有限。糧食運輸設施差，運力不足，導致運輸成本高。糧食網上交易信息平臺建設落后，智能化管理不到位，導致糧食流通效率低下。“糧食銀行”專業技術人員缺乏，糧食質量檢測檢驗工作不到位。這些都導致“糧食銀行”的運營效率低下。

4 中國“糧食銀行”具體制度構建與完善

4.1 建立健全法律法規，進行有效動態監管

國家有關部門應該加緊制定法律法規，地方政府配套制定相應的規章制度，建立健全“糧食銀行”統一的監管規章制度，使“糧食銀行”發展有法可依，有章可循。首先，實行嚴格市場準入制度，經營“糧食銀行”需要達到一定的資格條件，包括注冊資本、倉儲條件、人員素質、內部規章及企業聲譽等最低設立標準，從源頭上確保糧戶儲糧安全；其次，“糧食銀行”可以借鑒商業銀行存款準備金制度，建立存糧準備糧制度；最后，推進日常監督檢查，對“糧食銀行”實行全程、實時的庫存報告、出入庫管理和庫存檢查等“銀監”制度，實行動態監管，防范風險。太倉市糧食局就制定了《“糧食銀行”管理考核暫行辦法》《“糧食銀行”內部管理制度》，統一規范“糧食銀行”運行發展，建立了相同的儲糧兌換標準，健全“糧食銀行”監管手段，建立了代農儲糧的賬簿卡和嚴格的出入庫管理制度，以確保儲糧安全。

4.2 完善內部管理制度，構建風險防控機制

`“糧食銀行”應堅持風險自擔原則，增強自身風險防范意識和能力。第一，“糧食銀行”要根據糧食經營者最低庫存量的有關規定，結合企業自身經營數量和風險控制能力，制定并執行本企業開展“糧食銀行”業務的最低庫存量標準。第二，探索建立“糧食銀行”存糧保險制度，創新農業政策性保險類別，建立新的與糧食相關的保險險種；同時，由政府給予存糧保費支持，建立糧食風險補償基金制度，建立糧食風險保證金，由“糧食銀行”經營利潤或者其他收入抽取資金進行保障，設立專門賬戶進行保管使用。第三，建立規范統一的糧食周轉制度，把適量的存糧變成“活糧”，化解市場風險，壯大企業實力，實現農戶與企業“互利共贏”。第四，與期貨制度的結合，并通過銀行和期貨項目的合作運營，把傳統金融機構納入到“糧食銀行”保障體系當中去，為“糧食銀行”風險防范提供一個隔火墻，保障農戶的基本權益，使“糧食銀行”既安全高效又規范地運行。

4.3 明確企業功能定位，強化經營主體地位

“糧食銀行”發展離不開政府的政策支持，其發展壯大也離不開廣大種糧農戶的信任和支撐，因而“糧食銀行”要想發展就必須牢牢樹立為人民服務的宗旨，真正承擔起應該承擔的企業社會責任，爭取到黨和政府的充分認可，贏得老百姓的全心全意的信服，在運營中獲得良好企業社會信譽，才能實現多方共贏，使“糧食銀行”迸發出成長壯大的活力，為我國糧食安全提供保障。現代企業制度的建立是企業強大起來的根本。政府和企業不分，企業自身產權不明，企業發生破產崩盤也無法自己承擔責任，反而把責任轉嫁給政府，這些都是現代企業發展中的大忌諱。“糧食銀行”作為新型的糧食購銷企業形式，完全有必要也必須實行現代企業制度，把“糧食銀行”和政府職能分清楚，強化企業獨立經營法人主體地位，實現“糧食銀行”的獨立經營自負盈虧、自擔責任。

4.4 構建規范運行機制，提高運營效率

“糧食銀行”合理有效的規范運行機制建立，需要國家支持、企業遵循以及老百姓擁護。在資金保障方面，政府應該加大對“糧食銀行”財政補貼力度，實行稅收減免，爭取國有糧食企業和銀行金融業支持，并借鑒太倉經驗，將“糧食銀行”納入政府對鎮村考核內容，為“糧食銀行”基礎設施建設出一份力，盡一份責；在業務模式方面，“糧食銀行”需要采取統一的操作流程和方法，執行統一的質量標準體系，按照國家有關評定標準來進行一系列的收購檢驗，并最終進入倉庫保存，結合當地糧食部門制定的當年糧食出率標準；在糧食流通方面，要結合糧庫建設改造，引進糧油加工企業，實現“糧食銀行”糧油制品連鎖配送制，打通糧食流通通道，降低糧食運輸成本；在交易方式方面，借鑒“太倉模式”自主研發“糧食銀行”網上操作平臺，實現“糧食銀行”網上辦公，根據不同業務形式，像商業銀行一樣辦理電子存折，為“糧食銀行”實現異地存取糧食、通存通兌提供基礎；在人員素質方面，入職前明確從業人員資格資質要求，入職后加強實踐操作培訓，使員工具備相應操作技能，適應工作需要。

5 結論與展望

“糧食銀行”是新一輪農村改革和城鄉一體化建設發展中的嶄新事物，也是扭轉農村千年儲糧習慣的一種探索。“糧食銀行”業務模式的開創，對解決新常態下我國糧食主產區農民存糧難以及儲糧難得問題，具有重大現實意義。“糧食銀行”把金融銀行與糧食運作結合起來，是糧食購銷模式的巨大創新，實現了保障我國糧食安全、維護廣大種糧農戶合法權益的目的，具有重要實踐意義。“糧食銀行”發展存在著規模化不足、規范化不強、效益化不夠等問題，仍然需要進行重大改革，不斷進行完善創新，使其真正符合我國農業現代化發展要求。

參考文獻

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（責任編輯：趙中正）