網(wǎng)約車何去何從

文《法人》見習記者 趙青

特別報道SPECIAL REPORT

網(wǎng)約車何去何從

文《法人》見習記者 趙青

分享經(jīng)濟已然打開未來社會“低交易成本、低信任成本、低環(huán)境成本”的可能圖景，繼續(xù)沿用傳統(tǒng)出租汽車“證照式”管制模式，無疑是用落后的生產(chǎn)關系限制生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，監(jiān)管應順勢而為

10月，北京、上海、天津、重慶等直轄市，深圳、汕頭等特區(qū)，廣州、成都、貴陽等省會城市，以及寧波等國務院批準的較大城市，相繼出臺地方《網(wǎng)約車管理細則征求意見稿》，引發(fā)社會的高度關注。

從目前征求意見的實施細則看，北京、上海的網(wǎng)約車管理最為嚴格，特別是“京人京車” “滬人滬車”的嚴苛要求，受到網(wǎng)約車從業(yè)者和消費者的強烈質(zhì)疑；而成都、貴陽對網(wǎng)約車數(shù)量和駕駛員的約束相對寬松一些。

陸續(xù)出臺的細則，給熱絡的網(wǎng)約車市場澆了一盆涼水，部分平臺甚至面臨九成以上司機被淘汰的窘境。以網(wǎng)約車為代表的共享經(jīng)濟在活躍數(shù)年之后，舞動的火苗會不會就此澆滅？

網(wǎng)約車監(jiān)管漸次落地

2016年7月28日，備受關注的《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)最終出臺，經(jīng)過兩年的孕育，互聯(lián)網(wǎng)專車終于領了合法身份證，上路運營的合法性得以確認。

業(yè)內(nèi)普遍認為，網(wǎng)約車經(jīng)過數(shù)年發(fā)展，已經(jīng)在滿足出行需求、提高出行服務水平方面，得到了市場認可。《辦法》的頒布，對我國交通出行行業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展具有里程碑意義，也是對分享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)下移動出行領域的肯定和鼓勵，這亦是中國首個覆蓋全國的專車法規(guī)。

《辦法》頒布后，滴滴、中國優(yōu)步、神州專車、易到用車、首汽約車等網(wǎng)約車平臺均發(fā)表聲明對《辦法》表示歡迎，認為《辦法》充分考慮了市場需求，平衡新舊業(yè)態(tài)發(fā)展，賦予網(wǎng)約車行業(yè)合法的身份地位，營造了更加公平的法制化競爭環(huán)境，對于促進網(wǎng)約車行業(yè)健康、有序發(fā)展具有重要的積極意義。

然而，就在該《辦法》即將于11月1日實施之際，北京、上海、廣州、深圳等城市先后發(fā)布網(wǎng)約車管理實施細則征求意見稿，在多個方面做出規(guī)定。其中京滬兩地對駕駛員戶籍、資質(zhì)、車牌、車輛軸距和排量等方面的規(guī)定最受關注。

截至10月底，全國已有23個城市出臺網(wǎng)約車細則，不約而同地對網(wǎng)約車設置了相應門檻，其中部分內(nèi)容受到社會各界人士熱烈討論。

北京市的細則要求，網(wǎng)約車必須為本地牌照，司機必須是北京戶籍。此外，網(wǎng)約車車輛還應符合載客運輸服務的基本條件，須是本市車輛號牌的5座三廂小客車，排氣量不小于2.0L或1.8T、車輛軸距不小于2700毫米；新能源車軸距不小于2650毫米；7座乘用車排氣量不小于2.0L、軸距不小于3000毫米、車長大于5100毫米，車身張貼網(wǎng)約車專用標識。

北京細則還要求，車輛經(jīng)營權期限自車輛注冊登記之日起最長不超過8年(或行駛里程達到60萬千米時)，車輛經(jīng)營權不得擅自轉讓。網(wǎng)約車駕駛員應符合網(wǎng)約車駕駛員資質(zhì)條件。須為本市戶籍、取得本市核發(fā)的駕駛證件并具有3年以上駕駛經(jīng)歷；男年齡在60歲、女年齡在55歲以下，身體健康；申請之日前1年內(nèi)無駕駛機動車發(fā)生5次以上道路交通安全違法行為，未被列入出租汽車嚴重違法信息庫等。申請接入網(wǎng)約車平臺的個人及名下車輛，必須取得網(wǎng)約車駕駛員和車輛資質(zhì)，且名下沒有其他的巡游車和網(wǎng)約車，并駕駛自有車輛提供網(wǎng)約車服務。此外，網(wǎng)約車通過網(wǎng)絡預約方式提供運營服務，不得巡游攬客。

上海市的征求意見稿細則中，亦要求網(wǎng)絡預約出租汽車與巡游出租汽車實行差異化經(jīng)營。在車輛資質(zhì)上增設了網(wǎng)約車應在本市注冊登記，達到本市規(guī)定可予以注冊登記的機動車排放標準，燃油車輛軸距達到2700毫米以上、新能源車輛軸距達到2650毫米以上，投保營業(yè)性交強險、營業(yè)性第三者責任險和乘客意外傷害險等條件。網(wǎng)約車駕駛員資質(zhì)中，亦增設了本市戶籍等要求。

深圳市的征求意見稿與京滬兩地略有不同，對網(wǎng)約車司機駕駛員資格的規(guī)定，并沒有要求本地戶籍。非深戶籍只要持有有效《深圳經(jīng)濟特區(qū)居住證》，也可以申請網(wǎng)約車駕駛員資格。不過，深圳對從事網(wǎng)約車經(jīng)營服務還提出將建立網(wǎng)約車運力規(guī)模動態(tài)調(diào)整機制，運價實行市場調(diào)節(jié)價，必要時實行政府指導價。

相比之下，廣州網(wǎng)約車管理細則新規(guī)對車輛準入門檻要求最高，要求必須是一年之內(nèi)新車；而對駕駛員準入門檻要求最低，沒有對網(wǎng)約車駕駛員戶籍作禁止性規(guī)定，外地戶籍亦可。

除一線城市外，其他城市的網(wǎng)約車細則大同小異，除基本車輛要求之外，大多未對戶籍有明確規(guī)定。

幾家歡喜幾家愁

北京、上海的征求意見稿一出臺便激起千層浪，輿論四起，“京人京車”“滬籍滬牌”可謂嚴苛。甚至有互聯(lián)網(wǎng)上的段子手調(diào)侃：“姑娘，遇到滴滴司機就嫁了吧。北京戶口，本地車牌，開2.0L或者1.8T以上排量的車，這條件，介紹對象標配啊，現(xiàn)在滴滴都給您篩選好了。”

按照滴滴出行發(fā)布的數(shù)據(jù)，以上海市為例，在現(xiàn)有41萬余名注冊司機中，僅有不到1萬名司機具有上海本地戶籍，98%的司機不滿足戶籍條件。而滴滴出行的數(shù)據(jù)顯示，目前上海符合新政軸距要求的網(wǎng)約車也不及總數(shù)的五分之一。

滴滴在對外聲明時亦稱，擔心新政可能導致網(wǎng)約車車費抬高到當?shù)爻鲎廛噧r格的兩倍或以上。

作為網(wǎng)約車市場的老大，滴滴出行受新政沖擊無疑最為嚴重。滴滴方面回應稱，地方政府在網(wǎng)約車駕駛員須持有當?shù)貞艏⒕W(wǎng)約車排量、牌照等方面的規(guī)定“無形中抬高了門檻準入標準，是變相的數(shù)量管控”，或將導致車輛供給驟減、網(wǎng)約車車費翻倍、出行效率大幅降低。此外，地方細則對戶籍和車輛的嚴格限制將使得絕大多數(shù)滴滴平臺上的車輛和司機被迫退出，無法繼續(xù)為各地市民提供便利、實惠的移動出行服務。老百姓亦將重新面對痛恨已久的打車難、打車貴的舊況。

不過，并非所有城市的細則都算得上嚴苛。繼北京、上海的“本地人、本地牌、土豪車”之后，成都的網(wǎng)約車新政以“既有規(guī)則又有溫度”的形象亮相。

成都細則的“寬容性”主要體現(xiàn)在：沒有硬性規(guī)定網(wǎng)約車駕駛員的身份為成都本市戶籍，擁有成都市戶籍或者“成都市居住證”均可；駕駛員不需要持有本地駕照，僅網(wǎng)約車車輛為成都牌照即可；車輛不需要為駕駛員本人持有；未對燃油車和新能源車的軸距進行限定；允許更小排量的汽車申請網(wǎng)約車。

10月25日，貴陽網(wǎng)約車細則征求意見稿落地，與成都類似，貴陽的細則亦相對寬松。細則顯示，對軸距、排量兩個關鍵性指標，新政均沒有設置任何要求，只要求貴陽本地牌照，車輛的車齡不超過3年，車輛購置價格不低于貴陽市市中心城區(qū)巡游出租車價格。對于網(wǎng)約車駕駛員的條件也很親民，要求本地戶口或者居住證。

此外，貴陽還創(chuàng)出了一種新穎的網(wǎng)約車管理模式，傳統(tǒng)業(yè)態(tài)通過大數(shù)據(jù)手段來實現(xiàn)巡游車與新業(yè)態(tài)的融合。這一“貴陽模式”，被業(yè)內(nèi)認為不僅符合科技和時代發(fā)展的大勢所趨，也更加有利于新舊業(yè)態(tài)融合。

共享經(jīng)濟前景堪憂？

中國是全球第一個網(wǎng)約車合法化的國家，但對網(wǎng)約車的態(tài)度從最開放到極度保守，短短數(shù)月，可謂冰火兩重天。于是乎，不少人質(zhì)疑新擬定的地方網(wǎng)約車準入政策或許是互聯(lián)網(wǎng)“分享經(jīng)濟”下的一個倒退。

對此，北京市運管局副局長馬瑞解釋說，實施“京人京牌”是從首都功能定位、人口調(diào)控和功能疏解以及京津冀協(xié)同發(fā)展等方面進行考慮。

地方政府應對網(wǎng)約車進行有效監(jiān)管是各界共識，但業(yè)內(nèi)對于“本市戶籍、本地車輛”的監(jiān)管策略，均不能認同。

北京師范大學經(jīng)濟與工商管理學院經(jīng)濟學教授羅楚亮發(fā)表意見認為，對司機戶籍、車牌、地域及軸距的限制，與網(wǎng)約車所能提供的交通服務幾乎沒有直接的關聯(lián)性。“這樣的規(guī)定是一種非常典型的歧視行為，是極不公正的。而這些規(guī)定的直接效果，將是降低網(wǎng)約車的供給數(shù)量。這將進一步加劇交通出行中的供不應求狀況。”

在談及為何會出現(xiàn)這樣嚴苛的規(guī)定，羅楚亮分析，可能有兩方面的原因：一是管理者對城市規(guī)模的不恰當認識。“限制網(wǎng)約車的一個重要原因，恐怕還是在直接地排斥外來勞動力，限制城市規(guī)模。”應當意識到，人們之所以會向大城市集中，是因為大城市擁有更多的機會和資源。如果沒有解決不同地區(qū)、不同城市之間的利益分布不均衡問題，人口向大城市集中的趨勢不可避免。人為限制這樣的流動性，實際上是在保護少數(shù)既得利益者的特權。這是不公平的，從長遠來說也是不利于社會穩(wěn)定的。

羅楚亮的這一觀點也得到了浙江省社會科學院社會學研究所副研究員王平的贊同。

王平在接受《法人》記者采訪時表示，上海和北京這樣的特大型城市，對年輕人的吸引力是非常明顯的，而這些年輕人中擁有本地戶籍的比例卻相對有限。從經(jīng)驗上判斷，20～40歲的非本地戶籍青壯年是網(wǎng)約車司機的主體，對他們來說，從事網(wǎng)約車經(jīng)營是將自己的勞力轉變?yōu)榻?jīng)濟收入的重要手段。一旦禁止他們合法從事網(wǎng)約車經(jīng)營的權利，不僅可能將他們逼入“黑車”等非法經(jīng)營地帶，更可能讓他們產(chǎn)生強烈的不平等感和歧視感。對城市發(fā)展而言，青壯年勞動力無疑是重要的財富，他們的勞動對城市的貢獻遠大于他們的獲取。

王平認為，從現(xiàn)有的監(jiān)管手段來推測，如果按照“本地戶籍+本地車牌”的模式來實施網(wǎng)約車經(jīng)營，可能會出現(xiàn)很多本地戶籍注冊網(wǎng)約車駕駛員，將車輛轉租給外地駕駛員經(jīng)營的情況。這不僅可能滋生“食利”的不公平現(xiàn)象，也會進一步惡化監(jiān)管與經(jīng)營之間的關系，產(chǎn)生新的灰色地帶。

而且，從創(chuàng)新的角度來看，越多的青年人參與到分享經(jīng)濟的業(yè)態(tài)之中，就越有實現(xiàn)技術和模式創(chuàng)新的基礎。傳統(tǒng)出租車受制于信息不對稱和證照式管制，消費者能夠獲得的必然是在政府管制要求下最低標準的服務。而網(wǎng)約車、順風車因為有用戶評價和星級打分等規(guī)則創(chuàng)新，已然讓消費者感受到了技術和模式創(chuàng)新帶來的便利。以此為基礎，更多的分享經(jīng)濟創(chuàng)新正在醞釀發(fā)酵之中，以戶籍來限制外地司機，從長遠來看，也對經(jīng)濟和社會創(chuàng)新帶來不利影響。

合法背景下的細則爭議

“任何一個新事物的發(fā)展，相關的立法和執(zhí)法，要符合一個最基本的邏輯——合法。”國家行政學院法學部副教授張效羽對《法人》記者說。從法律角度來講，北京、上海兩地要求網(wǎng)約車駕駛員必須具備本地戶籍，屬于明顯違反《行政許可法》中關于“不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務”的規(guī)定。

“從實踐中看，沒有哪個商業(yè)競爭領域，是要求從業(yè)人員必須具備本地戶籍的。這就說明大部分商業(yè)領域的行政監(jiān)管，都是遵守《行政許可法》相關規(guī)定的。”張效羽表示，當然，要求網(wǎng)約車駕駛員必須具備本地戶籍，其內(nèi)在邏輯可能與現(xiàn)行出租車管理體制保持一致。“但是，出租車要求駕駛員必須具備本地戶籍本身也是違法的。”

張效羽認為，上述網(wǎng)約車管理細則在車輛和駕駛員準入標準方面的規(guī)定也存在違反《行政許可法》和《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》的嫌疑。

具體來說，地方立法規(guī)定網(wǎng)約車車輛必須軸距達到2700毫米，顯然這是新增設的行政許可條件。這樣軸距2700毫米以下車輛車主利用私家車從事網(wǎng)約車活動的權利就被剝奪。管理部門唯一的合法化解釋是，這是符合車輛安全標準的具體規(guī)定。但是，根據(jù)《辦法》“車輛技術性能符合運營安全相關標準要求”，這種解釋顯然站不住腳。軸距和安全的關系，并沒有用2700毫米這個標準來區(qū)分。達不到2700毫米軸距的車輛只要通過有關部門檢測檢驗，也是安全的。傳統(tǒng)出租車亦大量存在2700毫米以下軸距的車輛。因此，說車輛軸距限制是安全標準的具體化同樣也站不住腳。

同濟大學法學院副教授黃锫也直言，“目前各地網(wǎng)約車實施細則征求意見稿中關于兩個網(wǎng)約車行政許可申請條件的各類設定都是違反上位法，應屬無效”。

黃锫認為，從《行政許可法》和國務院412號令的現(xiàn)有規(guī)定來看，地方政府及其下屬部門都無權對網(wǎng)約車相關行政許可的申請條件進行設定（包括因地制宜的細化規(guī)定）。《網(wǎng)絡預約出租汽車運輸證》和《網(wǎng)絡預約出租汽車駕駛員證》兩種行政許可設定的法律依據(jù)是國務院第412號令。在國務院的這一決定中沒有對兩個行政許可的申請條件進行設定，而是將設定行政許可申請條件的權力授予了國務院的下屬部門，且沒有授權給其他任何行政機關。

“也就是說，只有交通運輸部有權通過制定部門規(guī)章的形式設定兩個網(wǎng)約車行政許可的具體申請條件。”黃锫表示。

同時，依據(jù)《行政許可法》，部門規(guī)章只享有對上位法設定的行政許可事項進行具體細化規(guī)定的權力，并且在具體細化規(guī)定時不得增設行政許可，也不得增設違反上位法的其他條件。這意味著《行政許可法》并沒有規(guī)定部門規(guī)章可以授權其他行政機關設定行政許可的申請條件，依據(jù)“法無授權即禁止”的法律原則，《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》授權出租汽車行政主管部門和城市人民政府，因地制宜地設定關于網(wǎng)約車輛和網(wǎng)約車駕駛員的行政許可申請條件，雖然從情理上可以理解，但在法理上是說不通的。也就是說，這兩處規(guī)定都是違反《行政許可法》的。

“目前各地政府交通行政主管部門依據(jù)這兩處規(guī)定制定的網(wǎng)約車實施細則中設定的各類行政許可申請條件（如本地戶籍條件、本地車牌條件、車軸長度條件等）更是缺乏授權立法依據(jù)，應屬無效。”黃锫表示。

監(jiān)管之路任重道遠

從各地陸續(xù)出臺的網(wǎng)約車細則來看，網(wǎng)約車其實就是“出租車+網(wǎng)絡”，已經(jīng)看不到多少分享經(jīng)濟的影子了。在王平看來，更接近分享經(jīng)濟特征的私人小客車合乘（也稱為拼車、順風車），在《北京市私人小客車合乘出行指導意見（征求意見稿）》以及《關于規(guī)范本市私人小客車合乘出行的實施意見》等地方文件中，也被壓縮到一個異常狹小的空間。可以說，在許多人為網(wǎng)約車獲得合法身份歡欣雀躍的時候，分享經(jīng)濟的靈魂已經(jīng)被抽空了。

北上廣深的政策細則既被視為網(wǎng)約車改革的風向標，也被看成是出租車改革推進的試金石。從各地對網(wǎng)約車的態(tài)度來看，首先應該強調(diào)的是，市場機制是不應該阻礙競爭的，相關的公共政策也應該是促進競爭，而不是降低市場的競爭程度。

網(wǎng)約車的出現(xiàn)，對于原有的出租車管理體制確實構成了沖擊。但同時也增加了公眾的出行選擇，增加了司機的選擇機會，同樣也可能增加出租車司機與出租車公司在份子錢數(shù)量上的談判能力。

交通部辦公大樓

對此，羅楚亮說道：“盡管可能會導致出租車業(yè)務量有所下降，但對于出租車司機總體上并不算是一件壞事。從長期來看，出租車公司可能是網(wǎng)約車沖擊的主要利益受損者。”

羅楚亮認為：“對網(wǎng)約車，管理部門應該要做的是監(jiān)管，而不應該是打壓。在一段時期中，大城市的出行壓力仍然會比較大，增加運送能力仍是相關政策首先要考慮的問題。”

羅楚亮表示，網(wǎng)約車的出現(xiàn)，大致由三方面所導致：

首先是城市人口的不斷增長與公共交通運輸能力不足的矛盾，也就是供不應求。在市場機制的作用下，導致出行價格較高，從而增加相應的交通運輸供給。

其次是出租車行業(yè)管制所造成的壟斷市場結構。出于安全、管理等等方面的理由，我國各城市的出租車行業(yè)都存在著比較高的進入門檻，這種壟斷市場結構就會帶來壟斷租金，表現(xiàn)為前些年出租車司機怨聲載道的“份子錢”。從經(jīng)濟學角度來看，壟斷企業(yè)并不會提供社會所需要的產(chǎn)品數(shù)量，而只會提供帶來最高壟斷利潤的產(chǎn)品數(shù)量。這就表現(xiàn)為具有壟斷地位的出租車公司不會向市場投放能夠充分滿足社會出行需求的運輸能力，因為這將可能導致市場價格的下降，從而不利于維持較高的壟斷利潤。

最后是互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展為網(wǎng)約車的出現(xiàn)提供了技術支撐。基于上述原因，網(wǎng)約車仍會有非常強的生命力，監(jiān)管需要順勢而為。

王平就這一問題做了補充：“我們正處于改革深水期，問題的產(chǎn)生速度遠超出了制度的調(diào)整頻率。因此，解決問題除了要依靠完善制度、明確職責，更要發(fā)揮人的主觀能動性，使各級官員有所擔當，使公眾和社會組織有參與改革的渠道。”

王平認為，分享經(jīng)濟已然打開未來社會“低交易成本、低信任成本、低環(huán)境成本”的可能圖景，繼續(xù)沿用傳統(tǒng)出租汽車“證照式”管制模式無疑是用落后的生產(chǎn)關系限制生產(chǎn)力的發(fā)展。十八大以來，習近平總書記在講話中，數(shù)十次使用“擔當”一詞。在解決分享經(jīng)濟帶來的新問題時，擔當意味著能從大局出發(fā)，實事求是，積極創(chuàng)新。而網(wǎng)約車和傳統(tǒng)出租車，必然是相互融合，目前正是找到屬于自己位置的一個過程，在這個磨合過程當中的陣痛不可避免。