互聯網金融監管再升級

文 《法人》記者 肖岳

資本與法治CAPITAL MARKET AND RULE OF LAW

互聯網金融監管再升級

文 《法人》記者 肖岳

多重監管措施“穿透”之下，互聯網金融將完成由“發展”到“規范發展”的過渡

10月13日，國務院辦公廳正式發布《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》對于互聯網金融風險專項整治工作進行了全面部署與安排，而人民銀行、銀監會、證監會、保監會等17個部門也相繼出臺了與其自身所分管領域相關的多項 配套政策，將具體整治重點進行明確。

近年來，隨著互聯網金融產業在我國的快速發展，在為社會提供積極、靈活的金融服務的同時，也存在一些風險和隱患，甚至出現一些干擾市場秩序現象以及違法犯罪的案例。此前，諸如e租寶、中晉系等案件就較具代表性，這也從側面反映出互聯網金融領域的亂象尤多，有些業態已經和正確的創新方向相違背，甚至產生了“劣幣驅逐良幣”的效應。

因此，本次《方案》的發布，被認為恰逢其時，同時《方案》也被認為是互聯網金融行業監管和整治行動的升級。接下來，互聯網金融行業將迎來更加強力、精準、有效和更具操作性的一系列監管舉措，互聯網金融行業魚龍混雜的現象也將得到進一步整治。

“促發展”轉為“規范發展”

根據《方案》的內容，P2P網貸、股權眾籌、互聯網資產管理、第三方支付等領域成為本次整治的重點。

不可否認的是，互聯網金融行業近年來在國內的不斷發展，以其成本低、融資便捷等優點而深受用戶喜愛。互聯網金融行業不斷深化發展的同時，也豐富了金融市場層次，對于大眾創業、萬眾創新起到了很好的助推作用。

監管層對于互聯網金融的重視，從歷年的政府工作報告中也能有所感受。互聯網金融首次被寫入政府工作報告是在2014年，并提出“促進互聯網金融健康發展，完善金融監管協調機制”，而在2015年的政府工作報告中，再次提及“促進互聯網金融健康發展”，而今年互聯網金融更是第三次被寫進政府工作報告，李克強總理做政府工作報告時指出，要規范發展互聯網金融。

可以看出，互聯網金融已由“促發展”向“規范發展”轉變，除體現在政府工作報告以外，監管層針對互聯網金融的相關文件的密集下達，也從另一個角度展現出互聯網金融監管理念的發展變化。

2015年7月18日，央行等十部委聯合發布《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》，其中提出“作為新生事物，互聯網金融既需要市場驅動，鼓勵創新，也需要政策助力，促進發展”。而隨著2015年以來，一些打著互聯網金融旗號進行非法集資和詐騙的平臺不斷案發，也導致相關監管舉措的不斷推出。國務院發布的《關于進一步做好防范和處置非法集資工作的意見》（國發〔2015〕59號），即提到“盡快出臺P2P網絡借貸、股權眾籌融資等監管規則，促進互聯網金融規范發展”。

至10月13日國務院辦公廳正式發布《方案》，互聯網金融行業無論是業務層面還是外部政策環境，都已和一年之前產生了較大變化。

對于此次國務院正式發布的《方案》，網貸之家CEO石鵬峰在接受《法人》記者采訪時表示，早在今年4月，國務院就已聯合17個部委制訂了《方案》，而近日總體《方案》以及各細分領域的詳細方案均已公開發布，這預示著互聯網金融行業發展的規范工作已經進入深水區。

“從一整套《方案》中也可以看到監管層對于促進互聯網金融行業規范、有序、健康發展的良苦用心。”石鵬峰表示，《方案》中特別提到對多個細分領域的整治內容，針對不同的監管部門分類提出不同領域的細節方案，也是延續了分類監管的原則。而分類監管原則一直是中國金融行業的主要監管思路之一。

此外，《方案》中還特別提出“穿透式監管”，要求從行為實質角度出發，來定義業務屬性和監管責任主體，亦被認為是中國金融監管歷史上的一次重大進步，但同時也對監管層提出了很高的要求。

中國人民大學法學院副院長、金融科技與互聯網安全研究中心主任楊東在接受《法人》記者采訪時表示，《方案》屬于統籌整治地位，是具有指導性和規范性的文件，涉及面很廣，涉及領域寬泛，對行業影響較大，但也難免會因影響面太大而不能面面俱到。

“穿透式”監管杜絕死角

《方案》的工作原則中提到：“明確分工，強化協作。按照部門職責、《指導意見》明確的分工和本方案要求，采取‘穿透式’監管方法，根據業務實質明確責任。”

按照《方案》要求，將針對P2P網絡借貸、股權眾籌業務、第三方支付業務等進行專項整治。根據《方案》，本次互聯網金融風險專項整治工作分為摸底排查階段、分類處置階段、驗收規范階段三步走，并將于2017年3月前完成。

值得注意的是，無論是在《方案》中，還是在此后媒體相關報道中，“穿透式監管”都被多次提及。

中國人民大學財政金融學院副院長、金融與證券研究所（FSI）副所長趙錫軍在接受《法人》記者采訪時表示，“穿透式”監管，是一種新的提法，目前的監管難免出現一些監管不到位或者有斷層和缺層的情況，如部分互聯網金融行為打政策“擦邊球”，寄用某一個明目后，使得監管難以將這種行為囊括。

“現在互聯網金融寄用的明目很多，就造成了現有的監管力量和資源不夠的情況。因為現有的監管資源和力量基本上是按照傳統的業務分工進行配置，對于互聯網金融中很多利用技術手段、利用互聯網手段來開展的經營活動就比較缺乏監管的力量，所以要實現‘監管夠得著’，必須穿透現有的技術力量。”趙錫軍告訴《法人》記者。

此外，本次《方案》在監管的層次、覆蓋面以及程度上，也與以往有所不同。

首先，以往包括人民銀行、銀監會、工信部等發布的一些關于互聯網金融方面的監管原則，都屬于部門規章。而此次《方案》由國務院發布，層次有所提高。

其次，此前無論是人民銀行還是銀監會發布的有關監管文件，監管范圍往往較為有限。如銀監會之前發布的《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》，針對的只是P2P行業。

最后，在執行力度上，此次國務院發布的《方案》可操作性更強，規則更嚴謹。

無論此前發布的一系列監管規則還是本次《方案》，目的都是規范互聯網金融行業，使其健康發展，并對不規范的機構、不規范的行為、不規范的產品和不規范的服務進行整治。

石鵬峰在接受《法人》記者采訪時表示，“穿透式”監管是從行為的角度進行監管，可以說是我國監管行為的一次巨大進步。在互聯網時代，跨界成為較容易發生的事情，而由于我國金融行業仍處在分類監管的現狀下，各種互聯網下的跨界金融創新，很容易出現監管的真空地帶，從而導致大量風險的隱藏和積累。

而“穿透式”的監管原則，從行為的本質角度出發來定義監管的主體和要求，同時將整個金融業務流程的各個環節，從資金端到資產端完全穿透、連接起來，甄別業務性質，根據業務功能和法律屬性明確監管規則，可以有效減少監管的真空地帶，從而幫助風險的暴露和防治，實現金融風險監管全覆蓋。

“更有利于對‘四不像’的互聯網金融產品進行監管。”楊東亦在接受《法人》記者采訪時強調，以往對于互聯網金融行業的監管主要基于“一行三會”來進行。其中，股權眾籌歸證監會管，網絡借貸平臺由銀監會負責，互聯網保險業務則由保監會來監管。

由于互聯網領域跨界產品較多，而一些平臺利用互聯網手段對“一行三會”的監管視而不見，就需要監管層透過表面現象，分析其內在的功能和結構，判斷其金融的性質，并最終確定是由銀監會、證監會還是由保監會監管，即穿透業務表象，抓住實質進行監管。

整治并非打壓

隨著《方案》的發布，亦有身處互聯網金融中的一些P2P平臺開始擔憂，監管升級之后，行業或將受到打擊，P2P行業內的平臺面臨洗牌風險，甚至可能步入寒冬。

在石鵬峰看來，實事并非如此，他在接受《法人》記者采訪時表示，根據《方案》相關要求，2016年4月至2017年3月為專項整治工作實施期。但專項整治工作在《方案》下發前已經同步開展了半年，對所有的從業機構而言，已經經過半年的學習解讀、合規調整和摸底排查。從當前的影響來看，部分平臺選擇了主動良性退出，也有部分平臺選擇轉型，當然也有部分平臺（但比例比之前幾年的低）出現了惡性問題事件。

“從接下來幾個月的專項整治工作可能帶來的影響來看，由于之前半年多的消化、準備和發酵，其實未來幾個月里并不會出現非常突然的大規模的行業洗牌。”石鵬峰認為，從《方案》來看，規范整治工作的整治對象是存在違法違規問題的行為和機構，而非全盤否定互聯網金融行業的意義和價值。

石鵬峰表示，目前的監管正處于分類處置階段，當前階段的具體要求是將所有的從業機構分為三大類：第一類，對于基本合法合規的從業機構要支持鼓勵其發展；第二類，對于存在一定問題的從業機構要敦促和幫助其限期整改；第三類，對于存在非法集資等涉嫌嚴重違法犯罪行為的從業機構要嚴厲打擊，堅決令其退出。

而對于這三類的具體劃分，則經過了全面、深度、仔細的摸底和排查。雖然有些地區從業機構數量龐大，但為了實現一戶一檔的深度全面摸排，在實際情況特別復雜、工作量特別巨大的情況下，各地相關主管部門則需充分利用各方資源，來保證相關工作盡可能地保質保量按期完成。

另外，在《方案》的排查方法中特別提到，在數據匯總層面，銀監會要會同各方及第三方統計機構，利用行業信息庫來匯總形成網貸機構基本數據統計。石鵬峰任職的網貸之家利用自身積累的網貸平臺資料庫和數據庫，在最近的半年時間亦積極參與了此項工作。

而據網貸之家觀察，互聯網金融行業本質是沒有問題的，也對中國金融業和民營實體經濟具有非常重大意義和價值。但正如8月24日銀監會等四部委在《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》的新聞發布會上所言，部分從業機構偏離了互聯網金融應有的本質，從而在這幾年的快速發展中產生和積累了大量的問題。

“這恰恰是接下來的專項整治工作所需要面對和改變的，即撥亂反正——將行業和從業機構從偏離的方向上拉回正軌。因此也可以說，這次的專項整治工作非常的及時，也非常重要。”石鵬峰告訴《法人》記者。

石鵬峰認為，本次《方案》并沒有采用簡單粗暴“一刀切”的方式，而是充分尊重了市場的實際情況，抓住導致風險發生和積累的重點問題，對存在一定爭議的監管點給出了進一步充分探討的空間和余地。以債權轉讓為例，專項整治文件中并沒有完全禁止債權轉讓，而是提出對于違規的債權轉讓行為進行排查。

盡管具體如何算作違規的債權轉讓行為，在《方案》中并沒有詳細的闡述。但從8月24日銀監會等四部委發布的《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》的第十條禁止行為中可見，平臺不得從事的是“開展類資產證券化業務或實現以打包資產、證券化資產、信托資產、基金份額等形式的債權轉讓行為”，實際上對具體哪些屬于違規債權轉讓行為做了明確規定。

石鵬峰強調，監管層需要重點防范的風險，是借著債權轉讓的名義，實則做著期限錯配、資產打包、資產證券化的違規行為。而此類行為會使從業機構承擔本不應該承擔、也不一定承擔得起的風險（如流動性風險），且這些風險往往比較隱蔽，容易積累得越來越大。

“所以通過對這些風險精準的定位和監管，才能在實現對行業風險的精準防控的同時，不對行業造成過度的限制和沖擊。”石鵬峰認為。