基于讀者權利保障的地方圖書館法規調查與分析*

伍　丹　 周淑云（湘潭大學公共管理學院　湖南湘潭　411105）

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基于讀者權利保障的地方圖書館法規調查與分析*

伍丹 周淑云
（湘潭大學公共管理學院湖南湘潭411105）

〔摘要〕圖書館法是保障讀者權利實現的有效措施，目前我國已經出臺10余部地方性圖書館法規，這為保障讀者權利提供了法律依據。文章以13部現行地方圖書館法規的內容為基礎，就讀者權利的內容進行分析，從而為今后地方圖書館法規的讀者權利內容提出借鑒。

〔關鍵詞〕讀者權利地方法規公共圖書館

〔分類號〕G251.3；D912.1

〔引用本文格式〕伍丹， 周淑云.基于讀者權利保障的地方圖書館法規調查與分析[J].圖書館， 2016（1）：61

*本文系湖南省社科基金項目“湖南省圖書館法規制度建設研究”（項目編號：14YBA367）的研究成果之一。

1　引言

讀者權利是公民的一項基本權利，是公民享受公共文化的主要體現。公共圖書館作為讀者權利實現的主要場所，應對讀者權利給予充分的尊重與保障，法律法規因其強制性和規范性的特征在保障讀者權利的作用方面發揮著不可替代的作用。《中華人民共和國憲法》第416和第47條規定：“我國公民有受教育的權利和義務，國家對于從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業的公民的有益于人民的創造性工作，給以鼓勵和幫助”[1]。以國家憲法的形式確立了公民享有公共文化的權利，是圖書館保障讀者權利的法律基礎。目前我國暫未出臺全國性的圖書館法，但地方性的圖書館法規已經紛紛出臺，并將讀者權利作為法規的重要內容。

2　研究對象及方法

表1　地方圖書館法規概況

各地方圖書館法規按照頒布時間先后排序；地方圖書館法規中包括6部地方圖書館法規和8部地方性圖書館行政規章；《江蘇省公共圖書館管理辦法》（征求意見稿）尚未正式頒布，為反映法規的全面性所以在表1中列出。

表1中，全國省級圖書館法共13部，是由人民代表大會或政府部門頒布的、具有法律效力的圖書館法規。筆者通過比較研究法，選取法規中關于讀者權利的內容進行比較分析，從中發現不足，并為完善地方法規中的讀者權利提出相關建議。

3　我國地方立法中關于讀者權利內容比較

我國現行地方圖書館法規中關于讀者權利的內容主要包含：圖書館提供的服務，讀者的權利與義務。筆者在調查過程中發現大多數的地方圖書館法規對讀者權利的內容有著明確的規定，如北京、廣西、深圳等都有“讀者服務”款項的設置，也有一些地方圖書館法規在條例中沒有明確提出，間接地通過條例對讀者權利進行了保障。

3.1 圖書館提供的服務中的讀者權利

各地圖書館法規中圖書館提供的服務主要為：開放時間的規定、借閱方面的規定、服務方式方面的規定、弱勢群體方面的規定等。

3.1.1關于開放時間的規定

圖書館的開放時間既是評價圖書館的服務質量的指標之一，也是讀者權利實現的重要保障。對于圖書館開放時間的明確規定，有利于規范圖書館的工作，同時利于讀者權利的保障。調查發現其規范的主體主要為：?。▍^）級圖書館、地（市）級圖書館、縣（市）級圖書館、街道（鄉、鎮）圖書館、獨立建制的少年兒童圖書館和公共圖書館開設的少年兒童圖書室。其中?。▍^）級的開館時間最長，其次為地（市）、縣（市）級和少兒圖書館。其中大部分對開放時間有著明確的規定（詳見表2），同時節假日也開放。這樣有利于提高圖書館的利用率。

表2　開放時間規定?。▎挝唬盒r/周）

3.1.2關于借閱方面的規定

關于借閱方面規定主要包括借閱范圍、借閱方式等。通過明確借閱范圍、借閱方式、借閱制度，有利于保障讀者對于信息的獲取，保證讀者權利的實現。

目前，各高職院校與企業的合作層次較低。合作形式大多為頂崗實習安排、訂單人才培養、兼職教師建設等，而學校、企業的深度融合，教師、師傅的聯合傳授，工學交替、實崗培養等深層次合作不夠。合作運行機制缺少有力的政策支持和法律保障，沒有真正實現“雙重”管理、“雙元”育人，校企合作質量難以保證。

關于借閱范圍方面，各地方圖書館法規均對此做出了相關規定。如《上海公共圖書館管理辦法》和《廣西壯族自治區公共圖書館管理辦法》規定：“除國家規定對某些報刊資料公開借閱外，公共圖書館不得另立標準，限定書刊資料公開借閱范圍”[2]；對于珍本、善本以及不宜外借的文獻資料，其它地方法也做出相應規定。如《深圳特區公共圖書館條例（試行）》第17條規定：“對善本、珍本以及不宜外借的文獻資料，本著保護文獻資料的原則限制使用”[3]，《四川省公圖書館條例》第34條規定：“公共圖書館對具有文物價值的珍善本文獻，應當按照相關法律法規，采取保護措施，利用數字化和善本再造等技術，提供保護性使用”[4]；針對不同的讀者群體，有的地方圖書館法規提出了根據不同的服務對象，確定不同的借閱范圍和借閱方法。如《河南省公共圖書館管理辦法》第14條規定：“少年兒童圖書館的文獻資料應當符合少年兒童的特點,借閱范圍不得含有不利于少年兒童身心健康的內容”[5]。各地方圖書館法規關于圖書館的借閱范圍為館藏文獻基本全部向讀者開放，對于珍本、善本等有文物價值的文獻資料都本著保護的原則有限制的開放，或者通過在館閱覽、通過技術保護性使用，這樣的規定不僅有利于提高文獻的利用率，同時也有利于滿足讀者的需求保障讀者的信息獲取權利，根據不同的服務對象，確定不同的借閱范圍和借閱方法，這樣的規定能滿足讀者的個性化需求，同時能保護特殊讀者群如少年兒童的身心健康。

關于借閱方式，各地方圖書館法規規定，除傳統的館內閱覽、外借等，還有針對社區、農村的圖書下鄉、流動站、流動車的方式。如內蒙古自治區、浙江省、四川省、北京市、廣州市的圖書館法規就明確鼓勵公共圖書館采取流動車、流動站的方式向社區、村鎮等地區開展流動服務。這種規定體現了對基層群眾、弱勢群體讀者權利的尊重與保障。最新出臺的《廣州市公共圖書管理條例》還提出了自助圖書方式、網絡借閱方式等符合現代潮流的新型借閱方式。通過多種靈活的借閱方式，既提高了圖書館的流通利用率，也保障了讀者尤其是弱勢群體的信息獲取，利于讀者權利的實現。

3.1.3關于服務方式的規定

各地方法規關于服務方式的規定主要為免費服務和收費服務，在法規中，圖書館提供的免費服務為圖書館服務的主要內容，收費服務方式主要是針對讀者的特定需求收取基本費用。免費服務主要為閱讀指導、參考咨詢、讀者目錄及信息化建設等。收費服務主要是圖書館進行的二次文獻開發、課題服務等。

在調查的13部法規中除深圳、湖北未提及，其他省市的法規中都明確規定。公共圖書館應當組織圖書展覽、講座及讀書活動，向讀者推薦讀物，指導閱讀、提供情報信息，公共圖書館還應開展參考咨詢服務，為讀者提供書刊信息，解答讀者有關閱讀的咨詢。有的圖書館法規如《北京市圖書館條例》，還提出配置現代設備滿足讀者的需要。地方法規中除北京市外均提及了收費服務，其主要服務內容為文獻的開發、課題服務等。關于收費標準，上海、內蒙古、四川、河南、烏魯木齊、廣州的圖書館法規規定由當地的價格主管部門制定，山東收費標準按照國家規定和相關部門規定，深圳、浙江、湖北則沒有明確的收費標準。同時，關于收入的用途，只有湖北、內蒙古、浙江、廣州明確規定用于圖書館自身建設與發展。

3.1.4關于弱勢群體的規定

弱勢群體在我國主要指殘疾人、未成年人、老年人、失業人員與農民工等。對社會弱勢群體讀者權利的保障更加能夠體現地方圖書館法規對讀者權利的重視。在調查的13部地方圖書館法規中，除深圳、內蒙古、廣西外，都規定了對弱勢群體讀者權利的保障，內容主要是設立專門的少兒圖書館或閱覽室，為老年人和殘疾人設置專門的座位或通道、配備專門的殘障人士設備等。其中《四川省公共圖書館管理條例》關于弱勢群體的規定就十分具體，其第16條：“公共圖書館應當設置少年兒童分館或者少年兒童閱覽室（區），有條件的公共圖書館應當設置殘疾人閱覽室（區）或者閱覽座位。少數民族地區公共圖書館應當設置民族文獻分館或者民族文獻閱覽室”[6]，不僅提出要保障不同弱勢群體的讀者權利，同時提出具體的實施辦法。江蘇省則提出為老年人和殘疾人配備專用設備。

3.2關于讀者權利與義務的規定

表3　讀者權利與義務內容

聯合國教科文組織在《公共圖書館宣言》中提出：“每一個人都有平等享受公共圖書館服務的權利，而不受年齡、種族、性別、宗教信仰、國籍、語言或社會地位的限制。”[7]讀者權利的實現依賴法律的保障，圖書館法從根本上講是保障讀者權利的法律。調查的13部地方圖書館法規中，上海、內蒙古、河南、山東沒有在法規內容中明確規定讀者的權利，其他地方法規均明確了讀者的權利與義務（詳見表3），其中讀者權利主要集中在免費書刊檢索、免費書刊借閱、獲得工作人員的幫助、參加讀書活動、提出批評意見、獲得其他服務等。義務的主要內容為愛護文獻與公共設施、按時歸還圖書、超期繳納罰款、遵守秩序等。

4　地方圖書館法規在讀者權利內容上存在的不足及對策

4.1對讀者權利保障不充分

“讀者權利”是圖書館立法中的核心，保障與尊重讀者權利是圖書館立法的出發點與落腳點。讀者權利一直是圖書館學界的研究重點，但是對于哪些屬于讀者權利并無定論。李東來等認為讀者權利包括：平等獲取信息的權利；個人隱私權；批評建議監督權；免費使用圖書館設施、資源服務權；知情權；參與圖書館決策、管理與服務權；關愛尊重權等[8]。而調查的13部地方圖書館法規中，對讀者權利的保障大多為免費使用圖書館設施、資源服務權、信息獲取權、批評建議權等，且只是在讀者權利的條款中提及，并沒有具體的實施細則，其他權利并沒有列入讀者權利的內容之中，或者隱藏于其他的法規內容中。而日本等國的圖書館法關于讀者權利保障十分充分，不僅有具體的實施細則，同時還有違反規定的處罰條例。因此圖書館立法的過程中應樹立“讀者權利”為中心的立法思想，完善讀者權利的內容，并輔以相關的保障措施，使讀者權利得到真正的保障。

4.2對弱勢群體權利的保障籠統不明確

調查的13部法規中，除深圳、內蒙古、廣西外都對弱勢群體的權利提出了保障，但是內容十分籠統，僅是為老年人和殘疾人提供便利，設立兒童閱覽室等，并沒有具體的實施內容。對于弱勢群體沒有進行具體的劃分，如《四川省公共圖書館條例》第26條中“專門為少年兒童、殘疾人、老年人提供借閱服務”，將兒童、殘疾人、老年人混為一談，沒有針對不同類型的弱勢群體提出針對性的服務保障，致使弱勢群體的讀者權利流于紙上。其次，各地方法規對于弱勢群體的定義僅為少年兒童、老年人、殘疾人，并沒有將失業人員與農民工納入其中。再次，調查的圖書館法規中沒有針對弱勢群體服務的標準，這使對弱勢群體的服務缺乏標準與規范，可能造成服務的質量不高。因此細分弱勢群體的服務措施，擴大弱勢群體的范圍十分必要。對不同的弱勢群體可提供針對性的服務，如針對老年人可開展送書上門、根據老年人的信息需求采購相關書刊；針對殘疾人可設立專門的殘疾人通道、購進專門的試聽設備等。同時要將下崗職工、農民工等納入社會弱勢群體服務范圍，并在法規的內容中明確保障他們的讀者權利。

4.3對讀者的隱私權規定單一且缺乏保護

讀者的隱私權包括讀者的個人信息（身份信息、圖像信息等）與個人活動（個人借閱記錄、瀏覽記錄等）[9]，調查的13部地方圖書館法規普遍存在對讀者隱私權的忽視，僅四川、廣州兩地的圖書館法規提出了對讀者的隱私進行保護，但這兩部法規對于讀者隱私權的范圍界定僅為讀者的個人信息，對讀者的個人活動的保護并未涉及。因此，在以后的立法工作中，應細化讀者隱私權的范圍，將讀者在圖書館的個人活動納入隱私權保護的范圍，避免讀者隱私的泄露。同時要細化讀者隱私權是否具有絕對保密性，如政府是否有權獲取讀者的個人信息及個人活動信息。只有細化讀者隱私權的范圍，以明確的法律條文對讀者的隱私進行保護，才能從根本上實現讀者的權利。

4.4對讀者參與圖書館工作缺乏重視

參與圖書館工作是讀者權利的重要內容，讀者參與管理權主要包括三方面的內容：參與決策權，批評和建議權，申訴和控告權[10]。調查過程中發現有8部地方性圖書館法規涉及讀者參與圖書館工作的內容，主要為參與管理中的批評建議權，一般表述為“讀者向圖書館或其他主管部門提出建議和意見”，對于讀者的批評建議權也沒有規定圖書館及相關部門的做法，只有最新出臺的《廣州市公共圖書館辦法》規定，設立意見箱收集讀者的建議，并規定在5個工作日內給予答復，其他地方圖書館法規沒有參與決策權和申訴控告權的體現。這說明我國地方圖書館法規在保障讀者參與圖書館工作的權利方面存在著不足，因此要尊重和保障讀者對圖書館工作的參與權利。讀者批評建議權的保障可以參考廣州市的做法，設立專門的意見箱和投訴熱線，并規定在一定的時間內給予答復。讀者的參與決策權的保障可通過成立讀者委員會或者定期召開讀者座談會等，將圖書館的計劃及規章的制定進行公示并引入讀者的參與機制。

（來稿時間：2015年7月）

參考文獻：

1. 中華人民共和國憲法[EB/OL]. [2015-06-23]. http:// www. npc.gov.cn/npc/xinwen/node_505.htm

2. 上海市公共圖書館管理辦法[EB/OL]. [2015-06-23]. http:// www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node3124/node3164/ node3167/userobject6ai593.html

3. 深圳經濟特區公共圖書館條例（試行）[EB/OL]. [2015-06-23]. http://www.people.com.cn/item/flfgk/dffg/1997/ D451038199770.html

4. 四川公共圖書館條例[EB/OL]. [2015-06-23]. http:// sichuan daily.scol.com.cn/2013/07/31/20130731700194089325.htm

5. 河南省公共圖書館管理辦法[EB/OL]. [2015-06-23]. http:// www.lywhw.gov.cn/news.asp?id=1740

6. IFLA/UNESCO Public Library Manifesto 1994 [EB/OL]. [2015-06-24]. http://www.ifla.org/publications/iflaunesco-publiclibrary-manifesto-1994

8. 李東來,蔡冰,蔣永福， 等. 以制度保障公共圖書館的讀者權益[J]. 中國圖書館學報, 2010（4）： 17-23

9. 劉可靜． 國外圖書館資源采集與長期保存利用中隱私權問題研究[J].中國圖書館學報，2011（3）：11 -18

10.蔣永福.圖書館學基礎簡明教程[M].北京:知識產權出版社， 2012：145

The Investigation and Analysis of Local Public Library Law and Regulations on the Basis of the Protection of Reader’s Rights

Wu DanZhou Shuyun
(Public Management School of Xiangtan University)

〔Abstract〕Library law is the an effective measure to guarantee the realization of reader’s rights. At present ,our country has more than 10 local library laws and regulations ,which provide legal basis for reader’s rights. On the basis of these 13 local library laws and regulations, the paper investigates and analyses the detailed contents of reader’s rights. Consequently ,the paper puts forward references for the reader’s rights of the local library law and regulations.

〔Keywords〕Reader’s rightsLocal law and regulationsPublic library

〔作者簡介〕伍丹（1990-），女，湘潭大學公共管理學院2014級圖書館學專業研究生；周淑云（1979-），女，湘潭大學公共管理學院副教授，研究方向：信息資源知識產權，信息法學，圖書館信息服務。