關于衛(wèi)生專項資金管理工作的研究

劉力星

[摘 要]文章從H市推進基層衛(wèi)生綜合改革實施國家基本藥物制度實際出發(fā)，就如何用活、用好衛(wèi)生專項資金談相關建議與看法。

[關鍵詞]衛(wèi)生專項資金；管理；資金監(jiān)管；優(yōu)化資金分配

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.16.111

“十三五”期間，衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展面臨深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的攻堅階段，落實改革措施對政府投入的需求遠超過部分市級財政公共預算支出增長幅度，要求政府部門必須充分發(fā)揮資源配置職能，提高財政資金使用效率和效益，助力醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革目標實現(xiàn)。

1 基本情況

2011年以來，市縣兩級財政堅持“保基本、強基層、建機制”的改革原則，不斷加大投入力度，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構綜合改革取得實質性進展。

第一，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構管理體制初步回歸公益性。截至2015年年末，全市有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及社區(qū)衛(wèi)生服務中心總計83家，其中政府辦59家，民營24家。5年來，各地回收出租鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院27家，政府辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所占比重由2011年的32%，上升到目前的71%。

第二，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構長效補償機制基本建立。2014年，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及社區(qū)衛(wèi)生服務中心財政補助收入7711萬元，占當年收入總額的33%，與2010年909萬元相比增加6802萬元，增長7.5倍。2010—2013年，財政補助收入占收入總額的比重分別為5.1%、18.7%、19.9%、29.3%，呈穩(wěn)步增長趨勢。

第三，國家基本藥物制度實現(xiàn)全覆蓋。目前，全市建立基本藥物實施單位83家，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位基本藥物制度覆蓋率達100%。全市行政村784個，設立村衛(wèi)生室1332家，其中實施基本藥物制度的村衛(wèi)生室達894家，占村衛(wèi)生室總數(shù)的67%，農(nóng)村人口覆蓋率達100%。2011年年末，全市基本藥物制定實施單位已全部配備使用基本藥物，并全部實現(xiàn)網(wǎng)上集中網(wǎng)上采購，2015年基本藥物網(wǎng)上采購總額達4135萬元，與2011年相比增加2993萬元，增長262.2%。

第四，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構健康平穩(wěn)運營。2014年，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務中心診療人次90.5萬人，與2010年相比增加19.3萬人，增長27.1%；收入總額18985萬元，同比增長1080萬元，增長6.1%；在職職工年平均工資30133.8元，同比增加12623.8元，增長72.1%；每門診人次平均費用由2010年的73.73元，下降到65.49元，減少8.24元。

2 問題及分析

在充分肯定基層醫(yī)療衛(wèi)生綜合改革改革成果的同時，也要清醒認識到改革進展與政策目標之間存在的較大差距，政府投入資金未能充分發(fā)揮應有的效益。

第一，資金來源有限，民營鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生回收工作難以破題，村衛(wèi)生室實施基本藥物制度進展緩慢。目前，全市還存在24家民營鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，全部集中在J縣。由于缺少資金來源，政府回收民營鄉(xiāng)衛(wèi)生院工作難以推進。另據(jù)測算，全市村衛(wèi)生室年純收入3萬元左右，實施基本藥物制度需政府投入2664萬元。2014年，全市村衛(wèi)生室實施基本藥物制度補助資金總額173萬元，占資金需求的比重僅為6.5%，平均每村衛(wèi)生僅為0.19萬元。由于補助水平較低，鄉(xiāng)村醫(yī)生實施基本藥物制度缺乏積極性，改革進展緩慢。

第二，資金分配方法落后，績效獎罰機制不完善，改革成果難以繼續(xù)鞏固。主要是涉及基本公共衛(wèi)生服務及基層醫(yī)療衛(wèi)生機構綜合改革補助兩項資金，省市兩級財政基本按照服務人口數(shù)分配補助資金，補助資金分配與改革任務指標完成情況脫節(jié)，沒有形成有效的績效獎懲機制，導致改革措施難以進一步深化，甚至出現(xiàn)改革成果退步的苗頭。例如，2012年市級財政對各地統(tǒng)一按每人29.93元的標準分配基層醫(yī)療衛(wèi)生機構綜合改革補助總額3891萬元，而通過藥品加價率這一關鍵指標分析改革成效，各地差異顯著。其中H市所轄L區(qū)、N及J縣3個縣區(qū)藥品加價率分別為0.5%、44.4%及160.5%，數(shù)據(jù)表明：L區(qū)嚴格執(zhí)行了藥品零差率政策，J縣基本未實施。到2014年，實施基層綜合改革效果較好的L區(qū)藥品加價率已擴大到38.2%，出現(xiàn)明顯退步。

第三，專項資金嚴重滯留，資金保障與需求結構性矛盾突出。2014年，市級財政撥付各地用于基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的專項資金總額10823萬元（基層醫(yī)療衛(wèi)生機構綜合改革補助資金總額3900萬元、村衛(wèi)生室實施基本藥物制度補助資金194萬元、基本公共衛(wèi)生服務均等化項目資金6729萬元），基層醫(yī)療衛(wèi)生機構實際到位7493萬元，資金到位率僅為69.2%。初步測算，2011—2014年縣區(qū)級財政滯留專項資金總額達2.46億元。一方面大量專項資金滯留在縣區(qū)級財政；另一方面前面述及的民營鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院回收及村衛(wèi)生室實施基本藥物制度缺少資金來源，資金保障與需求的結構性矛盾比較突出。問題產(chǎn)生的根源在于專項轉移支付資金補助對象重疊，監(jiān)督監(jiān)管機制不健全。與此同時，由于個別地區(qū)財力困難，衛(wèi)生專項資金成為擠占挪用對象。

3 對策及建議

第一，統(tǒng)籌各級政府投入，以改革政策要求和服務需求為導向，破解改革梗阻。市財政加大資金統(tǒng)籌力度，及時清理盤活已到期資金，對補助對象重疊、補助額度較小的項目進行整合和歸并，結合全市改革任務需求合理確定資金投向，形成資金合力，突破民營鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院回收等改革梗阻。

第二，優(yōu)化資金分配依據(jù)，改革任務量與績效考核結果掛鉤，激勵改革先進。建立事前預撥與事后結算相結合的資金分配機制。主要是依據(jù)補助標準、服務人口及計劃任務量等因素預撥補助資金。同時，定期按基本公共衛(wèi)生服務考核結果、基本藥物制度實施情況及基層綜合改革推進狀況等工作業(yè)績結算各地區(qū)補助資金，鼓勵先進，鞭策落后。

第三，完善資金管理制度，解決工作實際問題，推進改革舉措。全面梳理現(xiàn)有政策，對基本公共衛(wèi)生服務及基本藥物制度補助資金管理等制度中與改革實際工作相脫離的條款進行修訂，建立村衛(wèi)生室實施基本藥物制度補償政策，強化政策制度對改革工作的引導作用。

第四，強化專項資金監(jiān)管，糾正違規(guī)行為，規(guī)范資金管理與使用。加強對專項資金管理使用情況的監(jiān)督管理，定期開展專項督查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正有關問題，提高資金的安全規(guī)范和有效性。

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