健全完善國土空間開發利用體制機制問題研究

摘要：健全國土空間開發與資源節約利用體制機制，是深入貫徹十八屆三中全會決定、全面深化改革的重要內容，也是進一步提高改革的系統性、整體性、協同性，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，建設美麗中國的必然要求。目前，由于種種原因，我國國土空間開發利用體制機制存在許多問題，嚴重制約和影響經濟社會的健康發展。文章在剖析相關問題的基礎上，直面現實，有的放矢，提出了進一步健全完善國土空間開發利用體制機制的基本方略和實施路徑。

關鍵詞：國土空間；開發利用；體制機制；健全；統籌協調

中圖分類號：F1243文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）04-0017-04

基金項目：2015全國黨校系統重點調研課題“‘十三五我國經濟社會發展重大戰略問題研究”子課題項目。

作者簡介：梁軍（1971-），男，陜西鳳翔人，法學博士、哲學博士后，中共陜西省委黨?？萍疾扛苯淌冢芯糠较颍嚎萍颊軐W、工程社會學。一、現行國土空間資源開發與利用體制機制存在的問題

國土是經濟社會活動的空間載體，國土空間是人類一切生產、生活和生態活動的基礎，離開這個基礎，其他人類活動都是“皮之不存，毛將焉附”。淡水、礦產、石油、煤炭、天然氣等資源是生產生活的基本需求，節約集約利用資源，推動資源利用方式的根本轉變是保護生態環境的根本之策。當前，我國國土資源管理體制機制方面存在的問題，已經成為制約影響經濟社會發展提質增效、新型城鎮化持續發展以及糧食安全保障的重要障礙，更是生態文明建設穩步發展無法繞開的“斯芬克斯之謎”，是全面深化改革，全面依法治國，全面建成小康社會必須要解決的“深層次問題”。主要表現在：

1系統性不足，整體性不強，協同性不夠，導致生產、生活和生態空間互相分割?，F行國土空間和自然資源管理的職能分散，各部門分片管，分行業管，職能交叉重疊，部門相互掣肘，導致國土空間和自然資源管理碎片化。一是多頭管理部門交叉系統性不足。涉及國土空間管理和資源用途管制的部門多達十余家，在分散、分片、分類管理中，“九龍治水”現象非常普遍，導致沒有一個部門對特定區域的自然資源問題真正負責。同時，由于不同部門對于自然資源內涵界定的不同，以單一目的為主導實行的空間開發利用或保護，容易破壞生態環境本身的系統性，造成資源利用的浪費、低效乃至破壞。二是所有權人和所有權人權益不到位、不落實，國土用途管制整體性缺失。涉及各類自然資源管理的行政部門受委托行使不同類別國有自然資源所有權，但土地、水、森林等資源中屬于集體所有的部分占大多數，且并未與行政監管部門建立委托行使關系，行政監管部門成為了事實上的強制行使者，集“裁判員”“運動員”于一身，行政的不當干預，造成對產權權益人合法權益的損害，也導致了自然資源的配置效率不高等問題。迫切需要“按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制”，“完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責”。三是相關職能部門各行其是，協同性不強。管耕地的只管完成耕地保有量、管林業的只追求林地面積增加、搞城建的注重城鎮建設外延擴張，正如習總書記講的，種樹的只管種樹，治水的只管治水，護田的只管護田，治理缺乏全局性，政府內部部門之間爭地盤的問題時有發生。

2體系不完備，責任不明確，操作性不強，導致規劃無序、政出多門和空間布局互相沖突。習近平同志在不同場合多次強調：“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是做大的忌諱”。[2]強調規劃是做好開發建設工作的頭等大事。古人說，“運籌帷幄，方能決勝千里”，做好各種規劃，完善規劃體系是經濟社會發展的路線圖，指南針。但就現行國土資源開發利用而言，存在以下主要問題：一是覆蓋全域的國土空間利用規劃缺失，規劃體系不完備。當前，國家層面的綜合性空間規劃主要有全國主體功能區規劃、全國土地利用總體規劃、全國城鎮體系規劃，另外，還有林地保護和利用規劃、生態功能區規劃、全國草原保護利用規劃等多個專項規劃。但這些規劃既沒有實現國土空間的全域覆蓋，又常常被條塊分割，先入為主，難以對整個國土空間進行有效統籌，實現國土空間的有效保護、合理布局和優化利用。二是規劃層級和上下位次不清晰，責任不明確。在同一行政層級，規劃間的層級管控關系不明確，規劃體系不清晰，規劃約束性不強、協調性不高、系統性缺失。比如，主體功能區規劃理應是一切涉及空間規劃的基本遵循，但由于該規劃局限于功能區的劃分，且相對寬泛，對空間布局和利用的約束性和操作性不強，在其他規劃中未能有效體現、落實；再比如，一直以來，國土部門認為土地利用總體規劃對城鄉建設等其他規劃具有管控作用，但土地利用總體規劃經常隨著城市建設規劃而被不斷修改、調整，大量良田沃土被不斷蠶食。三是操作性不強，導致空間布局相沖突。在空間安排上缺乏全局性，政府相關部門各管一片且空間利用重疊、功能布局沖突問題普遍存在。比如，除了耕地和現有林地外，一些未利用地類在同一片區域，林業規劃中被確定為“宜林地”，土地利用總體規劃中卻被稱為可作為耕地后備資源的“未利用地”，城鄉建設規劃中又可能規劃為城市“建設預留區”。故此，常常看到許多內耗、浪費和重復投資現象。四是規劃編制政出多門，實施無序，難以協調。當前，涉及國土空間開發、利用和保護的規劃實施時序幾乎都不一致，比如，經濟社會發展一般是五年規劃期，土地利用總體規劃是15年規劃期（2006-2020年），新型城鎮化規劃是6年（2014-2020年），林地利用保護規劃則是10年（2010-2020年），規劃實施各行其是，難以兼顧。

3開發不科學，利用不集約，節約不到位，導致盲目擴張、重復建設和資源浪費環境惡化。由于規劃系統先天存在的各種不足，國土空間規劃對于經濟社會發展的指導性和約束性降低，導致一個時期以來在國土空間和能源資源開發利用，城鎮化格局和城市發展方式等方面理念落后，無節制擴大建設用地，大城市熱“高燒不退”，城市空間結構“攤大餅”，生產、工作、生活空間嚴重割裂，空間布局極不科學；同時，只看宏觀體量，不重視布局優化和微觀空間治理，資源環境承載容量利用不足，土地資源整體利用不集約；特別是在一個時期以來國家權益部門化、部門利益固定化的背景下，很多部門在制定專項規劃、行業發展規劃的時候，更熱衷于管理空間的擴大、行政職權的增加，不僅不與其他規劃銜接、關聯，甚至有意突破其他規劃的相關限制，導致國土空間被一些部門主觀分割、行業分片圈占，規劃與規劃之間、規劃與政策之間、政策與政策之間不銜接、不協調。部分規劃相互打架、空間無序開發、重復投資造成的浪費現象嚴重，生態環境成本高昂。

二、健全完善國土空間資源開發與利用體制機制的基本方略

目前，在中央層面，對優化國土空間利用格局、理順自然資源管理體制已有明確的戰略意圖。黨的十八大報告指出，“要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，控制開發強度，調整空間結構，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”；十八屆三中全會決定進一步提出，“健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責”，習近平總書記在三中全會決定說明中講到，“全會決定提出健全國家自然資源資產管理體制的要求?？偟乃悸肥前凑账姓吆凸芾碚叻珠_和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制……，由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的?！比ツ?，習近平總書記在中央深化改革領導小組第八次會議上又再次強調，要抓好改革任務的統籌協調，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，重點提出一些起標志性、關聯性作用的改革舉措，加強對跨區域、跨部門重大改革事項的協調，一鼓作氣、勢如破竹地把改革難點攻下來。如何將這些觀點鮮明、說理透徹的論述落到實處，建議從以下三個方面著手，加大協調力度，系統、整體協同解決突出問題。

1堅持立法先行，強化對國土資源規劃制定的法律約束，做到依法制定規劃、依法執行規劃、依法監督規劃落實。“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！蹦壳?，涉及國土空間安排和利用的各類規劃中，除《城鄉建設規劃法》對城鄉建設的規劃及編制有規范性要求外，其余各類規劃都缺乏對其編制、審定、修改、執行必要的法律規定。規劃立法目的在于強化對規劃制定的法律約束，規范規劃制定行為，做到依法制定規劃、依法執行規劃、依法監督規劃落實。應通過制定《規劃法》，明確各級各類規劃之間的上下位次關系，突出層級管控和統籌協調，提高規劃科學性、系統性和全局性，解決規劃部門化、短期化和利益導向化問題；增強規劃剛性，嚴肅規劃執行，規劃一旦制定，各類產業、工程、項目和建設都要適應規劃，不能再習慣于通過規劃調整來適應項目安排。

2建立規劃體系，推進國土資源規劃體制改革，做到多種規劃統籌協調，規劃層級銜接有序，形成規劃執行法定持續的新格局。國土空間規劃要由擴張性規劃向優化空間結構的方向轉化，規劃要保持連續性，不能隨政府換屆朝令夕改，要有穩定性和權威性。要以科學、合理、協調、共享為原則，從空間層次、規劃內容和行政管理三個方面，建立統一、完備的國家空間規劃體系，進行空間層次的合理劃分，確定各層次規劃的主要內容，明確上下層次規劃之間的約束關系，并將空間規劃體系與政府管理體系及其管理權限掛鉤。在國家層面制定“國土空間開發利用規劃綱要”，省、市、縣逐級制定全域性的國土空間開發利用規劃，在國土空間利用規劃的基礎上制定“耕地保護規劃”“林地保護利用規劃”“水資源保護利用規劃”等，形成以“覆蓋全域的主體功能區規劃”為一級管控，以國土空間開發利用規劃作為二級規劃，涉及國土空間布局安排的土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、林地保護利用規劃等為三級，以經濟建設、社會事業發展涉及的各專業規劃為具體落實的規劃體系，到縣級全面實現國土空間無遺漏全域覆蓋、功能上無重疊沖突、地塊上無縫隙對接。

3優化頂層設計，推動國土資源相關法律法規及規劃、政策等方面的立改廢釋，更好地發揮政府在創造制度環境、優化體制機制方面的職能。行之有效的改革，大都是頂層設計與實踐探索有機結合的產物。特別是體制機制方面的改革，是對以往“摸著石頭過河”導致站位不高，彎路太多，成本太大的撥亂反正。當前，隨著統一登記制度的建立，將對包括國土在內的水域、森林、山嶺、草地、海洋等自然資源和房屋等不動產進行統一確權登記，為國土資源的統一管理制度建立創造了條件。應沖破現有體制機制的束縛，進一步優化國家自然資源資產管理的頂層設計，成立統一的自然資源管理和國有空間用途管制機構，統一有效行使全民所有自然資源資產所有者職責和國土空間用途管制職責。同時，推動涉及國土空間開發、利用和自然資源保護、管理問題的各類法律法規之間的銜接、協調，避免因相關法律的不銜接、不協調，導致相應規劃之間以及實際利用中的沖突。要適時啟動《規劃法》立法工作，相機修改完善《土地管理法》《森林法》《城鄉規劃法》等法律法規。解決一些法律實際上將國家利益部門化、部門利益法定化的問題，減少各級政府工作實踐中被迫經常協調的頻次和難度。

三、健全完善國土空間資源開發與利用體制機制的實施路徑

經濟發展新常態下，進行國土資源開發與節約利用的體制機制改革，有助于從全局、長遠的角度優化國土空間和自然資源的利用，在提質增效的同時確立新時期國土資源的大國戰略；有助于充分發揮政府和市場兩種作用進一步提高國土和自然資源配置效率，實現可持續發展；有助于糾偏前期盲目擴張產生的國土資源浪費，轉向以盤活存量為主，開發與節約并重，人與自然和諧的新型發展軌道；有助于健全國土資源管理的法律、法規及政策體系，推動法治政府依法行政法治社會的形成和國家治理體系和治理能力的現代化。目前，作為初步實施路徑應當聚焦以下工作：

1把健全國土資源開發利用與節約體制機制列為全面深化改革的重要議題，由中央深改小組列入日程，主要研究關于規劃立法、國土空間與自然資源規劃制定與執行、監督等體制、機制性問題。第一階段，召集發改委、國土資源部、住建部、林業部、水利部、農業部、環保部、交通部等與國土空間規劃密切相關的中央部委組建專題班子，開展研討會商，匯集問題，列出實施步驟；第二階段，調研國家發改委、國土資源部、住建部、環保部四部委在陜西榆林等地開展的“多規融合”試點經驗，在試點城市實地調查，聽取群眾意見；第三階段，廣泛聽取京津冀、長三角、珠三角等主體功能區各級政府相關部門領導和從事具體管理工作的同志意見，收集近年來全國兩會人大代表、政協委員關于國土資源管理體制、機制等問題的意見、建議，議案和提案，分門別類，整理要點；第四階段，針對以前幾個階段收集、歸納的問題、意見和建議，召集全國范圍內相關經濟、規劃、環保等領域專家展開研討，借鑒國際先進經驗，結合我國不同區域發展實際，形成《國土空間布局綱要》（暫定名）等原則性意見。

2針對經濟社會發展過程中多種規劃的融合和規范予以立法，制定《規劃法》，通過立法統籌協調規劃之間的矛盾、交叉和重復關系，確立規劃層級、上下位次和法律權威，確?！耙粡埶{圖管到底”。由全國人大根據前期形成的《國土空間布局綱要》精神，適時啟動《規劃法》立法工作。目前初步的構想是以“主體功能區”規劃作為整個規劃體系的頂層規劃也是一級規劃，對所有規劃起指導、規范和約束作用；位于“主體功能區規劃”之下的二級規劃就是“國土空間開發和節約利用總體規劃”，其編制遵循“主體功能區規劃”，但對其它規劃起指導、規范和約束作用，位于其下的三級規劃主要是土地利用總體規劃、新型城鎮化規劃以及城鄉建設規劃、道路交通規劃等各類專項規劃。以此類推，三級規劃下面是四級規劃，例如土地利用規劃下面又可以區分為農地、建設用地、生態用地等。在這個規劃體系中，上級規劃指導和約束下級規劃，同級規劃互相補充共同周延上級規劃，各級各類規劃的范圍、重點、程序等是《規劃法》要解決的重要問題。

3根據《規劃法》的法定要求，統籌協調現有各種規劃，從“人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一”的原則出發，按照“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”的總體要求，科學編制國土空間利用及布局的系列規劃，不斷優化規劃體系。在起草《規劃法》的同時，首先，應根據該法的基本精神和原則，對現有經濟社會發展中所有的規劃類型采用完全歸納法逐項予以考察，按照抓“主要矛盾”的理念進行甄選剔除，凡屬對國民經濟和社會發展有實質性作用的規劃予以保留，其它有規劃之名，無規劃之實的“繡花枕頭”一律予以裁撤并減，在概念上做到正本清源。其次，對主體功能區規劃、國土空間開發及節約利用規劃、新型城鎮化規劃、交通規劃等，根據全面建成小康社會和全面推進社會主義現代化、實現中華民族偉大復興的目標進行長期、中期和近期統籌，既聽取專家和實際工作部門的意見，也聽取相關利益群體和廣大人民群眾的意見，努力把各項規劃做成真正能夠指導經濟社會發展的指南針和路線圖；再次，要認真分析不同種類、不同層級規劃的相互銜接和嵌入關系，把矛盾和交叉降低到最低限度。要致力于構建科學、系統、可持續的規劃體系，力爭做到“一張藍圖管到底”，即使將來要修正，也不是大修大改，不會“傷筋動骨”。

4啟動“由一個部門”負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責的工作，推進與其職責相適應的“大部制”機構改革，不斷提高“山水林田湖”等生態修復能力。按照十八屆三中全會決定精神，健全國家自然資源資產管理體制，總的思路是“按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產所有權人職責的體制?！闭缌暯娇倳洀娬{的，“山水林田湖是一個生命共同體”，所謂“共同體”，最大的特點是不可分割性和整體性，那么，其相對承擔開發、利用、保護的“主體”，也就是政府機構也應當是不可分割的一個機構，否則很容易互相扯皮，增大內耗，降低效率。考慮到現行不動產登記機構設立在各級國土資源部門，建議由發改委和國土資源部牽頭，環保部、林業部、水利部、農業部、交通部等相關部委參與，在一定范圍內開展試點，對進一步推進政府職能整合開展探索。

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