立案登記時代行政無理纏訴行為的規制

文/余德厚 宋萬忠

立案登記時代行政無理纏訴行為的規制

文/余德厚 宋萬忠

導 讀

長期以來，理論界、實務界更多關注的是如何保護行政訴權，如何解決突出存在的“立案難”問題。隨著立案登記時代的來臨，“立案難”問題得到了有效解決，與此同時當事人利用行政訴訟無理纏訴問題愈發明顯，已成困擾司法實踐的一大難題。對此，應建立濫訴案件甄別、疏導機制，建立濫訴案件特別審理程序，建立司法信用記錄機制。

“無理纏訴”一詞在黨的十八屆四中全會之前出現的較少，在黨的十八屆四中全會之后出現的頻率越來越多。最高人民法院文件出現“無理纏訴”一詞是在2004年6月下發的《關于加強涉農案件審判工作為農村經濟發展提供司法保障的通知》（法[2004]124號）中提到“無理纏訴的上訪老戶”，該提法更多是從信訪的角度而言。“無理纏訴”從字面意義來理解，就是沒有道理仍然不斷地起訴。最高人民法院將無理纏訴定義為“通常是指當事人明知自己的訴求或者事實主張沒有道理，但仍然反復不停地要求法院進行處理和解決的行為”。即行政無理纏訴指的是當事人明知自己的行政訴求或者事實主張無道理，但仍然反復不停地向法院提起行政訴訟并要求法院進行處理的行為。當前，行政訴訟中當事人濫用訴權的問題已成為行政審判工作所面臨的突出問題，該問題已得到最高人民法院的重視，也是進一步加強行政審判工作中應予以解決的重要議題。

立案登記時代行政無理纏訴的實踐困擾

1.行政無理纏訴已成為擾亂司法工作秩序的一大現象

隨著最高人民法院《人民法院推行立案登記制改革的意見》的發布和《關于登記立案若干問題的規定》的全面實施，立案登記時代正式來臨。曾經“立案難”的“民告官”行政案件大幅增長，據權威統計，僅2015年5月，全國法院就受理一審行政案件2.6萬件，同比上升221%。與此同時，無理纏訴、浪費司法資源等問題也隨之顯現。一些當事人對不符合起訴條件和不屬于法院主管的案件也堅持起訴；有的利用登記立案門檻較低等機會，濫用訴權甚至惡意起訴；還有的不聽勸告無理纏訟等現象也時有發生,安徽、江蘇、浙江、重慶等地法院均表示深受無理纏訴現象困擾。最高法立案庭庭長姜啟波也介紹，隨著立案登記時代的來臨，各地均存在惡意訴訟現象，且有上升趨勢，部分當事人濫用行政訴權，無理纏訴等各類奇葩濫訴案也在增多，如基于同一行政行為或糾紛，反復提起不同類型訴訟，對已處理過的信訪訴求，再次提出行政訴訟等，消耗大量司法資源，嚴重影響法院正常工作秩序。行政纏訴在信息公開、征地拆遷案件中較為常見。

（1）行政無理纏訴在信息公開案件中的表現

《政府信息公開條例》第13條規定，除了行政機關主動公開政府信息外，當事人可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要向行政機關申請政府信息公開。一些當事人就濫用該條規定，以生產、生活、科研等需要為由，向同一行政機關或者相關的行政機關提起數十個甚至數百個、上千個與自己沒有直接利害關系的政府信息公開申請，濫用信息公開申請權。“何謂濫用申請權？一般挾有惡意，比如報復、搗亂、找茬、干擾等，客觀表現為申請的信息數量過大，或者過于頻繁。……濫用申請權，一旦被拒，很可能衍生為濫用訴權。”

信息公開案件中的行政無理纏訴主要表現為當事人濫用政府信息申請權、起訴權，提起數十個、甚至數百個與自己沒有利害關系的信息公開申請被拒后即提起行政訴訟，或者對同一個信息公開行為反復提起行政訴訟。最典型的如溫州瑞安市有6名申請人先后在半年時間內向當地政府部門提出3000余件政府信息公開申請。司法實踐中，當事人會圍繞拆遷反復向規劃、房管、政府、建設、國土、公安、街道等行政機關申請政府信息公開并提起行政訴訟，或向上一級行政機關申請行政復議后再提起行政訴訟，從而形成行政無理纏訴行為。如，南通港閘法院駁回的8起濫訴案件，當事人陸某霞及其父親陸某國、伯母張某三人在2013年至2015年1月期間，以生活需要為由，分別向南通市政府、市城建局、市發改委、市房管局、市規劃局、市國土局、市公安局港閘分局等行政機關提起至少94次政府信息公開申請，在收到行政機關作出的答復后，分別向江蘇省人民政府等復議機關共提出39次行政復議。在經過行政復議程序之后，三人又分別提起政府信息公開之訴共計36次。又如部分當事人在得不到滿意答復甚至在行政機關已將其申請公開的政府信息予以公開的情況下，反復提起多起政府信息公開訴訟，導致濫訴。

（2）行政無理纏訴在征地拆遷案件中的表現

司法實踐中，行政無理纏訴在征地拆遷案件中表現也比較突出，即在將土地征收、房屋征收中政府機關的全部內部處理環節和程序均提起行政訴訟，并常與行政復議之訴相互交織同時進行。

如A市因三環路建設將莊某擁有的宅基地予以征收，莊某等人不服先后以自己名義或與他人一起向A市中院以及A市三個區法院提起了26起行政訴訟，一、二審以及申訴案件總數達到了76件。莊某等人的起訴涉及到的行政行為和訴訟請求包括：市城鄉規劃局《建設用地規劃許可證》、《建設項目選址意見書》，市發改委《關于工程可行性研究報告的復函》，市國土資源局《強拆公告》、《征地告知書》、《建設項目用地初審意見書》和土地狀況調查義務，區公安分局不履行保護人身權和財產權的法定職責，省發改委的《關于工程項目建議書的批復》，省國土資源廳《建設用地預審意見書》，省環保廳《關于批復環境影響報告書的函》，市政府《征地公告》，確認市區鎮三級政府強拆行為違法，省政府《征地批復》等，共涉及省、市、區、鎮四級政府7個政府部門，對征地過程中涉及的行政機關的內部處理環節和程序幾乎全部都提起了行政訴訟。而且，其對市規劃局的《建設用地規劃許可證》、《建設項目選址意見書》等都是既向法院起訴要求撤銷，又向省住房建設廳提起行政復議，然后再對復議機關不予受理決定書提起行政訴訟。即征地行政行為之訴與行政復議之訴相互交織、同時進行。

綜上，當前行政無理纏訴成為了擾亂司法工作秩序的一大現象，已然使相關政府部門和法院陷入疲憊困境。最高人民法院周強院長在向全國人大常委會作《最高人民法院關于行政審判工作情況的報告》時指出，行政訴訟中當事人濫用訴權的問題已成為行政審判工作所面臨的突出問題。

2.行政無理纏訴行為司法認定面臨爭議

2015年2月27日，南通市港閘區法院召開新聞發布會，就陸某霞等案進行通報，通報中指出，陸某霞等人已經背離了權利正當行使的本旨，超越了權利不得損害他人的界限，構成典型的濫用訴權行為，裁定駁回原告起訴，并且明確原告再次向行政機關申請類似的政府信息公開、向法院提起類似的行政訴訟，原告須舉證說明其申請和訴訟是為了滿足自身生產、生活、科研等特殊需要，否則將承擔不利后果，率先在全國對政府信息公開濫訴行為進行規制。

該通報和判決一公布，在理論界、實務界立即引起較大反響和諸多爭議。對于港閘區法院認定陸某等人的訴訟行為為濫訴而駁回起訴的做法，實務界與理論界分歧較大。在實務界，最高人民法院將該行政案例選入了《最高人民法院公報》，而理論界質疑之聲迭起，直指港閘區法院的裁定缺乏法律依據。中國政法大學肖建華教授指出，“現行法律尚未明確濫用政府信息公開權的概念，《政府信息公開條例》中有不能公開信息的禁止性規定，其他則應屬于公開范圍的信息，應當公開，港閘區法院的該裁定無法律依據，侵犯了當事人的實體權利”；國家行政學院楊偉東教授亦認為，“多次申請很難構成濫用，關鍵在于當事人申請內容是否重復、類似或者完全一樣”；中國政法大學教授薛剛凌教授則指出，“國家審判資源有限，現實中的確存在濫用的情況。訴訟是保護一個人的正當利益的，如果濫用訴訟資源，則得不到法律的認可”。筆者認同薛剛凌教授的觀點，在司法資源有限情況下，為保護正當的行政訴權，有必要對行政無理纏訴行為予以規制。

行政無理纏訴行為的危害及成因

1.行政無理纏訴的危害

（1）浪費了有限的司法資源，損害司法權威。如前所述，司法實踐中，隨著立案登記時代的來臨，一些缺乏誠信的另有所圖的當事人，明知自己缺乏正當足夠的理由，明知自己沒有合法、可信的證據，卻仍然為了滿足自己的一些無理、過分要求而久訴不息、無理纏訴，利用法律賦予的行政訴權來反復不停地要求法院實現其“訴之利益”，造成大量案件涌入法院，使原本有限的司法資源被嚴重侵占，進一步陷入了緊缺狀態。美國聯邦最高人民法院杰克遜大法官所言：“不是因為我的判決是正確的，所以它才是終局的，恰恰相反，因為我的判決享有終局性，所以它是正確的。”說的是“司法在社會生活中所處的令人信從的地位和力量”，即司法權威。“司法裁決的終局性是司法權威的重要體現和保障”，無理纏訴之當事人無視法律之規定和司法裁決之終局性，明知自身起訴無事實之根據和法律之依據，仍不斷向法院起訴，不僅浪費了有限的司法資源，同時也造成了法律規定和司法裁判終局性形同虛設的不良后果，會給其他當事人帶來一種負面效應。因而，當事人無理纏訴的行為是對司法權威的一種藐視與侵犯，顯然有損司法權威。

（2）增加了行政機關和行政行為第三人之負擔，加大法院的審判壓力。一個人起訴多個案件、多個人起訴同一行為的行政無理纏訴之行為人明知無事實和法律依據仍不斷地去起訴，必然會使行政機關和行政行為第三人應訴的成本、頻率、難度、數量呈上升勢態，使其也隨之陷入訴訟之中，耗費掉大量的人力、物力和財力。因而，行政無理纏訴行為增加了行政機關和行政行為第三人之負擔。與此同時，法院的審判壓力也必然隨之加大。立案登記制改革后行政案件數量急劇增加，2015年5月1日至2016年3月31日，全國法院受理一審行政案件達220259件，同比上升59.23%。同時，新行政訴訟法設立了申請再審制度，對于當事人的再審申請法院必須立案受理并有3個月內必須結案的審限規定。據權威測算，2016年人民法院受理行政案件將在2015年的基礎上繼續成倍增長。審判任務如此劇增，而法院內部卻面臨行政審判力量嚴重不足問題。以A省為例，A省現有行政法官246名（見表1），從事行政審判五年以下人員占到了61.01%，中、基層法院平均分別只有4.56和2.31名法官。在案多人少矛盾如此突出的當下，如果任由行政無理纏訴蔓延，法院將不堪重負。

表1：A省法院行政審判人員統計表

2.行政無理纏訴的成因

（1）訴訟知識缺乏。法律規定具有概括性、原則性和專業性，社會公眾對行政訴訟法的知曉并不多，有一項調研顯示：“仍然有34%的受訪者不知道我國有《行政訴訟法》，仍然有58.5%的受訪者對《行政訴訟法》的內容和程序制度不了解。在我們設置的舉證責任調查中，只有20.1%的受訪者認為，被訴行政行為的合法性應由被告舉證，近80%的受訪者不知道這一基礎性制度”。

現實社會中，一方面很多老百姓對行政訴訟一知半解，不能區分哪些行政行為可訴，哪些行政行為不可訴，甚至把信訪行為視為行政行為，另一方面政府行政行為構成要件復雜，區分哪些政府的行政行為可訴具有一定的專業難度。以信息公開類行政訴訟案件為例，公眾若要有效申請政府信息公開，必須要先搞清楚申請內容是否屬于政府信息，是誰公開、應當公開什么內容等方，當事人若未能很好了解掌握這些訴訟知識，往往會因未弄清申請公開對象而提出錯誤申請，進而導致敗訴。這也是該類案件敗訴率居高不下的原因所在。此外，由于普通老百姓對行政訴訟法知曉的不多，個別代理人出于自身牟利目的，往往會唆使當事人進行行政無理纏訴。如本文前述莊某等人的22個案件中有18個案件是由一個外地律所的3個律師來代理，其中同一天的同一拆除行為律師指引當事人按財產權和人身權分別起訴成兩起案件，訴請確認區公安分局不履行保護財產權和人身權違法。

（2）規制手段欠缺。當前，我國誠信社會體系尚未建立，相對于公民權利意識的覺醒，公民的規則意識還相對滯后。立案登記制改革后，當事人的訴權得到了充分保障，使得矛盾糾紛轉化為案件的門檻大大降低。而現行法律卻沒有規制無理纏訴的規定，人民法院面對行政無理纏訴尚無有效處置依據和辦法，通常情況下法院對行政無理纏訴之行為只能說服教育，當事人在法院纏訴過程中出現過激行為時，法院出于種種考量往往也只能息事寧人。無理纏訴無需承擔不利后果的低成本狀態，給了當事人通過行政無理纏訴，給相關行政部門和法院施加壓力謀取自身利益的機會，成為了行政無理纏訴難以有效抑制的根源。

行政訴權保護與無理纏訴規制的價值平衡路徑

行政訴權是行政活動中的行政行為相對人按照法律規定，請求法院對有關行政糾紛做出公正裁判的程序權利，保護當事人之行政訴權是當代立法和司法的應有之義，相對于規制行政無理纏訴，行政訴權之保護具有更高的價值考量。孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。”行政訴權也不例外，為了防止權利被濫用，行政訴權的行使應當受到一定的限制。因為，“從理論上說，訴訟理由是無止境的，但是國家只提供一定數量的法官、律師和法庭。如果訴訟人數突然增加，制度會被嚴重打亂，供應和需求的緩慢相互作用將不再行得通。排長隊和拖延可能引起緊張和埋怨，甚至可能引起重大改革和調整。”也就是說，訴訟資源是有限的，必須合理利用。因而，對于那些把行政訴訟資源當成利己工具而濫用訴訟權利的當事人，必須讓他們為自己浪費訴訟資源的行為買單，從而才能一定程度遏制這種濫訴行為的泛濫。這也就意味著，在行政訴權保護與無理纏訴規制之間，我們應當盡可能地尋找一條價值平衡之路。如前所述，行政訴權之保護乃立法和司法之優先方向，故規制無理纏訴之手段要有所節制，范圍有所限制，否則不利行政訴權之保護。筆者認為，規制行政無理濫訴，除了應加強相關的立法，明確濫訴的情形之外，審判機關應從以下三方面入手：

1.構建濫訴案件甄別、疏導機制

在“互聯網+”背景下，法院在立案登記過程中綜合技術手段建立濫訴案件甄別機制。首先，應通過立案系統及時篩選出原告是否存在關聯案件、是否有濫訴經歷或相關傾向。其次，通過案件查詢系統，運用關鍵詞查找相關法律文書，以初步確認是否屬于濫訴。再次，可向當事人進行釋法說理，特別是對行政訴訟法知曉不多的當事人；同時，可要求當事人簽訂誠信承諾書，向當事人闡明無理纏訴的后果，如可被記入信用記錄和進行公開曝光等。如果當事人堅持起訴，則按照立案登記制的規定，接受當事人的起訴材料，出具收件憑證，原則上不當場登記立案。

2．構建濫訴人員特別審理程序

鑒于濫訴人員、濫訴案件的特殊性，為降低濫訴對審判秩序的影響，提高審判效率，應建立特別審理程序。

（1）形式審查。修改后的《行政訴訟法》第二十五條第一款（行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟）是對原告主體資格的規定，“從訴訟法律制度的原理來講，之所以要確定原告資格，主要目的在于防止濫訴，減少國家解決爭議的成本，促進法律關系的穩定……從保護公民合法權益的角度來講，一個案件是否應當受理，主要看該公民在訴訟中是否有訴訟利益存在”，無理纏訴之當事人往往就與其沒有利害關系的行政行為提起行政訴訟，如本文中陸某、莊某、劉某等，法院可以通過對無理纏訴之當事人主體資格進行形式審查來認定有無利害關系，無利害關系的可依照行政訴訟法第四十九條第（一）項之規定，可在七日內裁定不予立案；如果已經登記立案的，可以依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項之規定，裁定駁回起訴。

（2）合并審理。對于當事人在同一時間提出的數個無理纏訴之請求或者不同的當事人提出的同一個無理纏訴之請求，法院從節省司法資源的角度出發，可以進行合并審理，審查的重點應放在訴訟請求是否重復、是否存在濫訴情形上，審查結果應在裁判文書中進行說明。

3.建立司法信用記錄機制

最高人民法院《關于全面深化人民法院改革的意見》提出“依法懲治虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為，將上述三類行為納入社會征信系統”。大數據時代，將行政無理纏訴之行為納入征信系統是最為有效的規制手段。國務院于去年6月下發的《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》提出要“建立行業信用信息數據庫”、“各行業分別負責本行業信用信息的組織與發布”、“推進行業、部門和地方信用制度建設”等。為更好地規制包括行政無理纏訴在內的濫用訴權的行為，人民法院應當積極建立司法信用數據庫。

具體而言，可以當前法院的信息化建設為依托，在法院審判管理信息系統里面建設人民法院司法信用數據庫。該司法信用數據庫將記錄參加訴訟的公民、法人和其他組織以及訴訟代理人（包括律師）的無理纏訴、虛假訴訟、惡意訴訟、擾亂法院秩序等涉及訴訟環節的信用信息。該數據庫應當與政府的公共信用信息平臺互聯互通或者數據共享。即只要當事人提起行政訴訟不予以立案和駁回起訴達到一定數量時則會被記錄在該司法信用數據庫，該信用記錄隨即也會被傳輸到政府的公共信用公開平臺，作為政府公共信用信息平臺上的綜合信用評價指標之一，對當事人的信用評級構成影響。

與此同時，法院還可以通過召開新聞發布會、網絡平臺、電視報紙等方式向社會公開曝光行政無理纏訴行為人的行為，有必要還可以通報其居住地的基層組織和所屬單位；涉及到律師的還可以發函到司法行政機關和律協建議依法處理。鑒于公開曝光社會影響面加大，在范圍上和程序上要有所限制，在范圍上，公開曝光僅限于有典型意義的行政無理纏訴之行為，如無理纏訴次數頻繁等；在程序上，中院和基層法院擬公開曝光要事前報請省高院審批。這樣一來，當事人就會為其行政無理纏訴之行為付出相應的代價，足以給其威懾。

規制行政無理纏訴，可以避免司法資源的浪費，提高司法權威，營造誠信的訴訟氛圍，進而為全面依法治國奠定良好基礎。由此可以說，規制行政無理纏訴就是為了更好地保護合法訴權。

余德厚，海南省高級人民法院研究室；宋萬忠，北京市順義區人民法院）