生態文明視角下的土地利用總體規劃

（新疆石河子土地學會，石河子市，832000）夏國剛

生態文明視角下的土地利用總體規劃

（新疆石河子土地學會，石河子市，832000）夏國剛

闡述生態文明的內涵及其意義，揭示現行土地利用規劃面臨的新問題，提出新一輪土地利用總體規劃如何體現生態文明建設的要求，為編制新一輪土地利用總體規劃提供有益的借鑒。采用文獻研究法和調查研究法相結合。結果表明，在生態文明的視角下，探索研究土地規劃如何體現生態文明建設的要求以及規劃轉型發展的方向，以期提升土地規劃的針對性、前瞻性、穩定性、協調性和有效性。國土資源是生態系統的重要組成部分，是綠色發展的物質基礎和重要載體，在生態文明建設中處于基礎和自然主體地位。認真把握新形勢新要求，充分認識以綠色發展引領國土資源科學管理的重要意義，將生態文明理念貫穿于土地利用總體規劃編制和實施的全過程，以落實生態文明建設的要求，不斷優化國土空間開發利用格局，充分發揮國土資源在生態文明建設中的基礎支撐作用，為加快推進生態文明建設奠定堅實基礎。

生態文明；土地規劃；編制要求

1 引言

隨著我國工業化與城市化的推進，生態環境問題日益突出，國家對生態文明建設越來越重視，2015年3月中央審議通過了《關于加快推進生態文明建設的意見》，對生態文明建設作出了頂層設計和總體部署。土地利用總體規劃是城鄉建設、土地管理的綱領性文件，也是落實土地用途管制的重要依據。認真落實黨中央提出的生態文明建設要求和綠色發展理念，應轉變編制思路，探索編制方向轉型，充分落實生態文明建設要求，將生態文明理念貫穿于土地利用總體規劃編制和實施的全過程。不斷優化國土空間開發利用格局，充分發揮國土資源在生態文明建設中的基礎支撐作用。

2 生態文明的內涵及其意義

研究生態文明視角下的土地利用總體規劃的問題，首先要深刻理解生態文明的內涵及其意義。

生態文明是指人類自覺遵循自然、社會和經濟規律，在改造客觀物質世界的過程中，通過采取生態化的生產方式和生活方式，改善和優化人與自然、人與人關系所取得的物質、精神、制度成果的總和。

建設生態文明，以把握自然規律、尊重自然為前提，以人與自然、環境與經濟、人與社會和諧共生為宗旨，以資源環境承載力為基礎，以建立可持續的產業結構、生產方式、消費模式以及增強可持續發展能力為著眼點，以建設資源節約型、環境友好型社會為本質要求。生態文明的核心問題是正確處理人與自然的關系。人與自然的關系是人類社會最基本的關系。大自然本身是極其富有和慷慨的，但同時又是脆弱和需要平衡的；人口數量的增長和人類生活質量的提高不可阻擋，但人類歸根結底也是自然的一部分，人類活動不能超過自然界容許的限度，即不能使大自然出現不可逆轉地喪失自我修復的能力，否則必將危及人類自身的生存和發展。生態文明所強調的就是要處理好人與自然的關系，獲取有度，既要利用又要保護，促進經濟發展、人口、資源、環境的動態平衡，不斷提升人與自然和諧相處的文明程度。

生態文明的本質要求是尊重自然、順應自然和保護自然。尊重自然，就是要從內心深處老老實實地承認人是自然之子而非自然之主宰，對自然懷有敬畏之心、感恩之情、報恩之意，決不能有凌駕于自然之上的狂妄想法。順應自然，就是要使人類的活動符合而不是違背自然界的客觀規律。當然，順應自然不是任由自然驅使、停止發展甚至重返原始狀態，而是在按客觀規律辦事的前提下，充分發揮人的能動性和創造性，科學合理地開發利用自然。保護自然，就是要求人類在向自然界獲取生存和發展之需的同時，要呵護自然、回報自然，把人類活動控制在自然能夠承載的限度之內，給自然留下恢復元氣、休養生息、資源再生的空間，實現人類對自然獲取和給予的平衡，多還舊賬，不欠新賬，防止出現生態赤字和人為造成的不可逆的生態災難。

生態文明的特征包括兩個方面。在空間維度上，生態文明是全人類的共同課題。人類只有一個地球，生態危機是對全人類的威脅和挑戰，生態問題具有世界整體性，任何國家都不可能獨善其身，必須從全球范圍考慮人與自然的平衡。在時間維度上，生態文明是一個動態的歷史過程。人類發展的各個階段始終面臨人與自然的關系這一永恒難題，生態文明建設永無止境。人類處理人與自然的關系就是一個不斷實踐、不斷認識的解決矛盾的過程，舊的矛盾解決了，新的矛盾又會產生，循環往復，促進生態文明不斷從低級向高級階段進步，從而推動人類社會持續向前發展。建設生態文明，就是要求人們要自覺地與自然界和諧相處，形成人類社會可持續的生存和發展方式。

2012年，黨的十八大報告將生態文明建設提到前所未有的戰略高度，不僅在全面建成小康社會的目標中對生態文明建設提出明確要求，而且將其與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設一道，納入社會主義現代化建設“五位一體”的總體布局，這標志著我們黨對社會發展規律和生態文明建設重要性的認識達到了新的高度。我們黨所追求的生態文明，就是要按照科學發展觀的要求，走出一條低投入、低消耗、少排放、高產出、能循環、可持續的新型工業化道路，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式和生活方式；它是人類社會與自然界和諧共處、良性互動、持續發展的一種高級形態的文明境界，其實質就是要“建設以資源環境承載力為基礎、以自然規律為準則、以可持續發展為目標的資源節約節約型、環境友好型社會”。

3 現行土地規劃中存在的生態問題

土地利用總體規劃是對土地資源保護和開發利用整治所作的統籌安排與整體部署，是實施土地利用管控和用途管制的主要手段，在土地管理工作中處于綜合、先導和基礎地位，是土地管理法治化的重要抓手和依據。我國迄今為止編制過三輪土地利用總體規劃。第一輪規劃的基期是1985年，其編制主要是為解決十一屆三中全會后經濟快速發展帶來人地矛盾突出的問題，主要目的是為了嚴格保護耕地，保障農業生產，但此輪規劃編制后基本未得到落實。第二輪規劃的基期是1996年，其目的是為了盤活存量，節地挖潛，建立了占用耕地補償制度和土地用途管制。第三輪規劃的基期是2006年，主要強調了節約集約利用建設用地，提出了耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉建設用地規模、新增建設用地占用耕地規模等6項約束性指標保護耕地。但是總體來看，土地利用總體規劃編制的出發點是為了保障發展和用地需求，但并未把生態文明建設放在與之同等的位置。

3.1 缺乏對于山體、水體、礦藏等生態資源的統籌考慮

現行土地利用總體規劃在編制與實施中，對于生態環境要素有一定考慮，但主要集中在耕地總量、林地覆蓋率等土地利用數量結構的指標；缺乏對于山體、水體、礦藏等生態資源的統籌考慮，也未考慮土地利用空間格局對生態過程的影響，忽視了土地的巨大生態價值和功能、以及規劃實施對生態環境產生的負面效果。

3.2 用地分類未系統明確地考慮生態用地

現行土地利用總體規劃將土地分為農用地、建設用地和未利用地三大類。農用地、未利用地均具有一定的生態服務功能，建設用地中也存在一部分綠地發揮著生態效用。但目前土地利用總體規劃中對于農用地的規劃更多是從經濟效益角度出發，重視其生產功能，而較少考慮其生態景觀功能；未利用地中的湖泊、水域等生態服務功能較強的地類，其生態價值也不被重視；建設用地中的綠地也未明確其生態作用，從而無法較好地進行用地管控。可見，現行土地利用總體規劃的用地分類體系不利于生態文明建設。

3.3 忽視了規劃實施的生態效果評價

當前我國對土地利用規劃實施評價主要從規劃控制指標、規劃效果指標及執行結果方面進行評價。可見，當前的土地利用總體規劃實施評價主要關注規劃指標的完成落實情況、以及土地利用的經濟效益和社會效益，但是對于生態效益的評價則十分缺乏，導致了土地利用總體規劃實施的生態影響無法得到真實衡量。

4 現行土地規劃調整完善須把握“三個關鍵點”

現行土地利用規劃實施以來，各地認真執行規劃、嚴格規劃實施和管理，在堅守耕地保護紅線、推進節約集約用地、保護改善生態環境，促進經濟社會全面協調可持續發展等方面都發揮了重要作用。但隨著改革發展的深入推進，土地利用管理也出現了一些新情況、新問題，特別是二次土地調查查明的耕地、建設用地等狀況與規劃編制時發生了較大變化，現行土地規劃與客觀實際、發展需求之間出現了一些不協調、不適應，影響了規劃的權威性和嚴肅性。在新的形勢下，土地利用是否符合規劃是依法管地用地的重要標準，土地規劃的能力和水平是土地管理法治化程度的重要標志。2014年6月，國土資源部啟動現行土地利用總體規劃調整完善工作。本次土地利用總體規劃調整完善基期年為2013年，目標年為2020年。這次規劃調整完善，是在完成現行土地利用總體規劃中期評估的基礎上，依據二調成果數據，適時調整耕地保有量、基本農田保護面積和建設用地規劃規模等，切實維護規劃的嚴肅性和可操作性。具體落實到各地縣、市這個層面，就是要抓住“優化兩個布局”，即優化好耕地保護布局和建設用地布局。這兩個布局優化好了，既能夠貫徹落實好黨中央、國務院的大政方針，把該劃定的耕地劃定好，又能夠結合當地實際，為當地新型城鎮化、工業化的發展留足空間，因此，在具體工作中，必須牢牢把握三個關鍵點。

4.1 基本農田要劃定好

劃定永久基本農田，要以做好規劃調整完善為前提，在堅守耕地數量紅線的同時，嚴格執行以補定占、占優補優的規定，按照耕地質量等別從高到低的順序劃定永久基本農田，確保實有耕地質量不下降，切實守住耕地質量紅線；同時突出重點部位，重點將城鎮周邊、交通沿線現有易被占用的優質耕地，以及已經建成的高標準農田優先劃定為永久基本農田，實行嚴格管理、永久保護。

4.2 城鎮發展要保障好

要做到“三個到位”：一是城鎮發展用地要調到位。要對基本農田和建設用地布局進行科學的調整優化，著力解決好基本農田保護區與城鎮規劃建設用地重疊、沖突的問題，保障城鄉建設合理的用地需求。二是科學發展載體用地要留到位。要優先預留城鄉一體化示范區、產業集聚區、商務中心區、特色商業區等科學發展載體用地，進一步整合優化現有建成區，充分保障近期發展區，適當預留遠期控制區，推動發展載體實現更大規模、更高水平的發展，為工業化、城鎮化留夠建設用地和發展空間。三是生態環境用地要布到位。通過荒坡綠化、農田林網建設和建設用地綠化等多途徑布局生態建設用地，在重要生態功能區、生態敏感區、自然保護區、水源保護區、脆弱區等區域劃定生態保護空間，嚴格用地管控。

4.3 各類規劃要銜接好

各縣、市要結合“十三五”發展規劃、各個專項規劃，充分調研論證，做好相關規劃與土地利用總體規劃的協調銜接，處理好“多規合一”的關系。按照政府組織、部門聯動的要求，健全工作機制，探索整合各類空間規劃，促進多規融合，為各項規劃最后能落地實施打下基礎。結合主體功能區規劃確定的不同地區國土空間主體功能定位和發展方向，合理調整土地規劃目標任務和用地布局，促進各單項規劃的銜接協調，統籌做好基本農田紅線、城市開發邊界線、生態保護紅線“三線”劃定工作，科學合理的構建城鎮化格局、農業發展格局、生態安全格局。為新一輪規劃目標的確定、空間布局和結構優化等提供科學依據。

5 生態文明建設對土地規劃編制提出的現實要求

面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，黨的十八大從新的歷史起點出發，做出“大力推進生態文明建設”的戰略決策，首次把“美麗中國”作為未來生態文明建設的宏偉目標，把生態文明建設擺在“五位一體”總布局的戰略高度。國土資源是生態系統的重要組成部分，是綠色發展的物質基礎和重要載體，在生態文明建設中處于基礎和自然主體地位。要認真把握新形勢新要求，充分認識以綠色發展引領國土資源科學管理的重要意義。建設生態文明、倡導綠色發展，對我國土地利用來講是迫切而又艱巨的任務。強調要堅持綠色發展引領、節約整治與保護并重，為加快推進生態文明建設奠定堅實基礎。

因此，針對生態文明建設對規劃的要求，新一輪土地利用總體規劃在優化國土空間開發格局以及加大自然生態系統和環境保護力度方面，就是要科學劃定城市發展擴展邊界、布局國土空間，更好保護耕地和生態用地。結合我國土地國情，當前規劃編制和實施，要重點做好四項工作：一是科學劃定“三條紅線”（即城市開發邊界、生態保護紅線、永久基本農田保護線），強化劃劃硬約束；二是實現“多規合一”。推動經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃高度銜接統一，落實到一個共同的空間規劃平臺上，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖，解決現有各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接等問題。三是完善土地資源節約集約利用政策體系。以從源頭倒逼綠色發展為導向，按照“嚴控增量、盤活存量、調整結構、提高效率”的原則，全面推進節約高效利用土地資源。研究存量建設用地盤活與新增建設用地指標掛鉤機制，以及批而未供和存量低效用地處置利用。推動城市節約集約用地評價，大力推廣節地技術和節地模式應用，合理開發利用地上地下空間，分地區、按產業健全節約用地標準體系。四是大力推進土地綜合整治工作。以修復提升綠色發展的國土功能為方向，進一步拓展土地整治空間和范圍，緊密圍繞山水林田湖的統籌保護和系統修復為目標，組織編制好“十三五”土地整治規劃，部署實施新一批土地整治重大工程，大力推進國土綜合整治。加強挖掘存量建設用地潛力，促進城鎮工礦低效用地的綜合整治，完善社會資金參與土地整治機制。

表1 土地利用生態效益評價指標體系

6 新一輪土地規劃修編須體現生態文明建設的要求

6.1 強化規劃實施生態效益評價

新一輪土地利用總體規劃在編制時，要加強規劃實施對生態效益影響的評價，建立基于土地生態承載力，土地生態狀態等方面評價體系，對人口承載力、土地承載力、社會經濟承載力、土地質量狀態、土地利用狀態等方面進行評價，找出土地利用現狀對生態發展的影響，并對土地利用面臨的形勢進行研判，把握土地利用方向。

根據評價結果，在土地利用總體規劃修編中，注重生態環境的建設，從相關國土規劃部門開始建立全社會生態效益優先的價值取向，緊緊圍繞“三生”空間（即生產空間、生活空間和生態空間），引導城市土地供應，優化用地結構，加強集約節約利用，實現合理布局。

6.2明確界定生態用地，促進用地管控

當前土地利用總體規劃的用地分類中，未明確生態用地的類別、范圍與功能，不利于實施用地管制和保護生態安全。因此，在土地利用總體規劃修編中，可明確“生態用地”這一用地類別，使其與農用地、建設用地并列。其次，明確生態用地的內涵與功能，即是以保護自然生態為主要目的，其用途應側重自然生態系統的保護及其功能的發揮，盡量避免人類活動對自然生態系統的干擾和破壞。生態用地的范圍包括耕地、園地、林地、水域等，此外當前用地分類中的“未利用地”可整體列入生態用地范圍。第三，土地利用總體規劃可進一步明確自然生態用地的指標控制量以及其他土地利用類型生態保護控制指標，保證生態用地的數量和質量，也使得生態用地、農用地和建設用地的結構合理。

6.3 堅持“底線思維”，推進“三線”劃定工作

新常態下為加強生態用地保護，土地利用總體規劃需要繼續推動各地“三線”（即永久基本農田保護紅線、生態保護紅線和城市開發邊界線）的劃定工作，促進城市由增量擴張向增量和存量并重擴張轉變。三線劃定要體現“底線思維”——即搜集盡可能多的信息，并對可能出現的最糟糕情況作出實事求是的評價，以此控制城市“攤大餅”式的無序擴張，促進高質量、內涵式增長，保護國家戰略性、稀缺性資源。三線劃定時，可以針對不同地區的國土空間開發特點，根據生態功能和實際程度，確定不同的資源環境主題和保護級別，明確保護重點，促進國土全域保護。

6.4 完善耕地保護政策以有效保護生態用地

耕地除具有保障糧食安全功能外，還具有重要的生態功能。在新一輪土地利用總體規劃中，要將耕地資源作為城市的重要綠色空間和生態用地。除了糧食生產功能，本輪規劃應充分發揮耕地的生態服務功能、綠色空間功能、文化景觀功能、消化人畜排泄物保護水環境的功能，實現耕地的節約集約利用。

要進一步提高對耕地質量的內涵和生態功能的認識，注重耕地生態功能。提升耕地質量，不僅僅是提升土壤肥力、提高土壤有機質含量，最重要的是提升耕地的生產能力。樹立“以數量為前提、以產能為核心、以健康為保證、以用養為基礎、以效率為導向、以監管為手段”的新的全面的耕地質量觀。同時，要特別注意各種耕地質量建設項目中存在的忽視耕地生態功能的現象，一是片面硬化，結果是多了混凝土空間少了自然科技，損失了寄養野生動植物的棲息之所；二是過分強調人機通行方便、水流順暢，用水時快來快去，不用水時渠干溝枯，斷絕了河水涵養萬物的功能；三是片面強調耕地面積增加，填了池塘、洼地，挖了土丘、山崗，不能因地制宜地開展生態建設，斷絕了野生動植物的生機。

7 結論

國土資源是生態系統的重要組成部分，是綠色發展的物質基礎和重要載體，在生態文明建設中處于基礎和自然主體地位。了解生態文明的內涵，分析現行土地利用總體規劃存在的問題，把握新形勢下規劃修編新要求，將生態文明理念貫穿于土地利用總體規劃編制和實施的全過程。

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F302.1

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1008-0899（2016）12-0007-05