京津冀一體化背景下職業教育的協同發展研究

榮利穎

職業教育是國民經濟教育發展的重要戰略成分。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出：“到2020年,形成適應經濟發展方式轉變和產業結構調整要求、體現終身教育理念、中等和高等職業教育協調發展的現代職業教育體系,滿足人民群眾接受職業教育的需求,滿足經濟社會對高素質勞動者和技能型人才的需要。”之后政府部門相繼出臺了一系列針對職業教育發展的規劃意見。2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出：“院校布局和專業設置更加適應經濟社會需求。調整完善職業院校區域布局,科學合理設置專業,健全專業隨產業發展動態調整的機制。”“構建利用信息化手段擴大優質教育資源覆蓋面的有效機制,推進職業教育資源跨區域、跨行業共建共享,逐步實現所有專業的優質數字教育資源全覆蓋。”

區域職業教育一體化是通過建立不同行政區域之間的要素流轉與信息溝通渠道,使區域內職業教育組織及相關部門實現全面合作,從而生成區域聚合體并形成競爭優勢的歷史過程。2014年,教育部等六部門制定的《現代職業教育體系建設規劃(2014-2020年)》指出：深化區域內職業教育合作,率先在京津冀等地推動職業教育院校合作。職業教育培養大批中高級技能型人才,為提高勞動者素質、推動經濟社會發展和促進就業作出了重要貢獻。在區域經濟社會一體化發展的背景下,職業教育協同發展的程度一方面反映了教育領域合作與交流的水平,另一方面,由于職業教育本身具有人力資本積累的屬性,其一體化水平也反映了區域經濟優勢互補、互利共贏的理念實現程度。本研究聚焦京津冀一體化背景下的職業教育協同發展問題,有助于推動職業教育體制機制的改革與完善,解決京津冀的區域經濟社會合作過程中面臨的復雜問題,從政策層面對教育、人才、經濟發展、社會發展等問題作出相應的解讀,并提出有關建議。

一、相關研究進展及其述評

京津冀協同發展是一項重要的國家戰略,在此過程中不僅面臨產業轉移和新的布局,而且需要盡快實現產業轉型和升級,因此對高素質勞動力的需求必將呈現快速增長趨勢。區域經濟發展需要職業教育培養出大量應用型人才作為保障,并為區域經濟發展提供內驅力。

京津冀的人才供應與經濟的協同發展問題引發了研究者的廣泛關注,研究者從不同角度揭示了京津冀一體化進程中職業教育的發展態勢。從整體上看,京津擁有職業教育的資源優勢,而河北省在人口從農村向城鎮集中的過程中具有職業培訓的需求。京津冀實現職業教育方面的緊密合作、協調發展,就能夠在人力資源的培育和使用上形成互利雙贏的局面。

目前,國內關于京津冀一體化背景下職業教育發展的研究主要分為三類：第一類研究探討在京津冀一體化的背景下,以人才需求和人力資本為分析視角,研究人力資本與經濟增長的關系,進行職業教育需求分析與發展對策研究。研究發現首都產業結構調整需要周邊地區提供大量的一線勞動者,首都推進工業化進程需要周邊地區提供大量技能型人才,首都職業教育規模萎縮需要周邊地區補充生源。①高兵：《京津冀區域教育空間布局構想》,《北京教育》(高教)2014年第6期,第14-17頁。第二類研究立足于職業教育對區域經濟和社會發展的服務作用,重點研究職業教育及其專業設置、規劃發展對于京津冀一體化的推動作用。提出區域經濟發展在由農業經濟轉向工業經濟、工業經濟轉向知識經濟的過程中,需要職業教育培養出大量應用型人才作為保障,并為區域經濟發展提供內驅力。②尹利：《初探京津冀職業教育合作》,《環渤海經濟瞭望》2015年第3期,第45-47頁。職業教育應當從專業設置、師資隊伍建設、教學改革、區域性實習就業、科研服務等方面,③郝瑛、王玉：《職業教育服務京津冀區域發展對策探析》,《河北能源職業技術學院學報》2014年第4期,第12-14頁。服務于京津冀區域社會經濟文化的發展。第三類研究立足單個省市的角度研究一體化背景下職業教育的發展契機,以及職業教育的發展能夠為本地社會經濟做出的貢獻。例如一些研究者基于承接京津產業轉移的視角對河北高職院校高技能人才培養路徑進行了研究。④王素仙、趙展：《河北高職院校高技能人才培養路徑研究——基于承接京津產業轉移視角》,《沿海企業與科技》2012年8期,第86-89頁。充分發揮環京津優勢,承接京津產業轉移的戰略安排,河北省高職院校應當創新高技能人才的培養路徑以更好地承接京津產業轉移的問題,以助力河北的經濟發展。

國外的職業教育區域合作與一體化發展經歷了較長的發展階段,積累了較多的經驗。例如歐盟為了提升職業教育與培訓的地位,跨越現存的國家、憲政和經濟邊界,以自愿方式進行合作。歐盟職業教育與培訓一體化在充分尊重各國職業教育傳統和辦學風格的同時,采用統一標準,使各成員國對職業教育與培訓的文憑、證書具有統一認可的標準。2002年11月,歐盟委員會召開關于加強歐盟職業教育與培訓合作會議,發表了《哥本哈根宣言》,標志著歐洲職業教育與培訓一體化的開始。該宣言實施了歐洲鑒定和認證非正規、非正式學習的共同原則和歐洲通行證、歐洲職業資格框架、歐洲職業教育與培訓學分體系、歐洲質量保證參考框架五個統一的“歐洲工具”,①吳雪萍、張科麗：《促進歐洲職業教育一體化的〈波爾多公報〉述評》,《外國教育研究》2009年第7期,第69頁。提出加強歐盟職業教育與培訓合作過程中的優先領域,強調加強職業教育與培訓機構之間、社會合作者之間以及國家之間的合作,提升歐盟職業教育與培訓的國際形象,促進各國之間職業能力和資格的互認等。此后,歐盟每兩年召開一次職業教育與培訓合作會議,發布了一系列公報,確立了職業教育區域合作的開展機制。②邱平靜：《歐盟職業教育跨區域合作啟示》,《教育與職業》2014年第2期,第98頁。

美國職業教育跨區域合作源于合作職業教育,有一百多年的發展歷史,形成了校企合作、區域職業技術中心、職教集團等跨區域合作模式,使區域間人力、物力、財力等職業教育資源形成合力,實現了企業與職業教育跨區域的成功對接。③田相林：《聚焦美國職業教育跨區域合作》,《教育與職業》2014年第3期,第107頁。美國職業教育跨區域合作與其完善的職業教育法律體系緊密相關,相關配套激勵政策提升了學校、企業及其他社會力量參與跨區域合作的積極性。此外,美國政府還專門成立了全國性的職業教育機構,對跨區域合作進行指導、規范和管理,統籌協調合作項目的開展,職業學校和企業也設有專屬部門,配備專業人員負責具體合作事項。政府、企業、學校等各司其職,各盡其責,相互配合,促進職業教育合作的發展。

三是社會制度、科學技術和思想運動影響著傳統文化的發展。融合傳統文化的普遍性、客觀性、多樣性,傳承傳統文化的發展優勢，傳承中華民族教育對人類文化的傳播影響。意識到教育是繼承傳統文化的人本主動性,具有選擇、傳遞和創造文化的特定功能。通過動態實踐有目的、有意識的開展文化宣傳活動，把現有文化傳承給下一代,弘揚中華民族美德繼而造福人類文明發展。

歐盟和美國職業教育區域合作的這些經驗可以為我國京津冀職業教育的協同發展提供一些有益的借鑒。

二、京津冀職業教育發展現狀分析

在京津冀地區職業教育發展的現狀分析方面,本研究注重整體性和差異性,一方面把三省市職業教育的發展作為一個統一整體,探討宏觀層面上的整體規劃,另一方面關注省際差異,研究區域層面的差異和產生差異的原因。以下將從政策背景、布局狀況和現實需求的角度研究京津冀一體化背景下職業教育發展的基本現狀。

(一)京津冀職業教育協同發展的政策背景

京津冀職業教育協同發展需要一系列現實基礎作為支撐,其中,政治基礎決定了職業教育合作的取向,各級政府間的協同治理能力也構成了職業教育協同發展最重要的制度保障。京津冀一體化是國家戰略發展的重要組成部分,更是近年來國家政策重點關注的領域。目前,通過一系列政策的出臺和平臺的搭建,京津冀職業教育協同發展的頂層設計架構正處于不斷發展完善之中。

2015年8月28日,北京市教委出臺《北京市貫徹落實〈國務院關于加快發展現代職業教育的決定〉實施意見》(以下簡稱《意見》),要求調整北京職業教育規模,尤其是中等職業教育部分。④張夢潔：《北京中職院校五年內將壓縮一半 市屬高校優先遷往郊區》,《21世紀經濟報道》2015年9月1日http：//finance.sina.com.cn/china/dfjj/20150901/023923132187.shtml這意味著,在北京教育資源疏解路線中,職業教育成為最先明文確定疏解指令的一個領域。從目前來看,職業教育領域已經開始先行疏解,大幅壓縮中等職業教育規模是此次首都職業教育調整的重心。《意見》規定,到2020年,中等職業學校調整到60所左右,高等職業學校數量相對穩定,將建成10所左右達到國際先進水平的職業院校和一批骨干專業。《意見》重點提到了三種疏解方式：一是引導北京東西城區中等職業學校向郊區縣疏解；支持有條件的職業院校通過搬遷、辦分校、聯合辦學等方式向外疏解。二是探索建立京津冀職業教育集團,適應產業鏈分工合作的需要,支持職業院校跨區域合作培養人才、合作開發課程、共享數字化教學資源、共享實習實訓基地、共享教學科研成果。三是加強與河北張家口市職業院校的對接協作,為2022年冬奧會培養培訓更多的技術技能人才。

與北京市的職業教育調整方案相對,天津市和河北省也在政策層面出臺了一系列承接首都職業教育資源、發展自身職業教育的舉措。天津市教育局發布《天津市教育2015年工作要點》,⑤邵雋：《天津加快構建現代職業教育體系 發展股份制院校》,《渤海早報》2015年2月3日。http：//www.tianjinwe.com/tianjin/ms/qjtj/201502/t20150203_777175.html提出深化職業教育改革創新,進一步提升職業院校服務能力,積極開發職業技能“培訓包”,完善社會培訓機制,擴大社會培訓規模。對接主導產業群發展,加強職業教育優勢專業群建設。在對接首都優質教育資源轉移方面,建立京津冀教育協同發展聯席會議制度,完善京津冀教育發展規劃協商機制。實施承接首都功能疏解教育配套工程,完善海河教育園區、健康產業園區功能布局,對接首都優質教育資源增量向天津轉移。優化天津12個首都功能承接平臺教育資源配置,促進京津雙城基本公共教育服務均等化。與此同時,河北省出臺《河北省人民政府關于加快發展現代職業教育的實施意見》①河北省政府辦公廳：《河北省人民政府關于加快發展現代職業教育的實施意見》冀政［2014］77號,2014年7月18日。,要求加強職業教育國際及省際交流與合作,積極推動京津冀職業教育交流與合作。支持該省優質職業院校與京津優質職業院校共建共享實習實訓平臺、數字化教學資源等,開展多種形式的合作辦學。鼓勵該省優質中等職業學校與京津高等職業院校探索開展中高職銜接試點,探索開展該省與京津職業院校校長和管理干部交流掛職,以及專業教師交流訪學工作。鼓勵京津冀行業、企業、科研機構與職業院校組建跨區域的職業教育集團、專業教學聯盟等。

(二)京津冀職業教育院校布局狀況

本研究將對京津冀地區職業教育發展的非均衡現狀進行統計分析,力圖刻畫不同省份、不同類型學校發展現狀的差異和教育質量差異,初步探討職業教育與地方經濟社會發展以及其他因素的關系,探討職業教育協同發展在體制機制層面的運作邏輯。

京津冀職業教育發展現狀具有明顯的梯次性,為實施合作提供了基礎。在三地職業教育合作中,北京市和天津市分別處于梯度發展的高層和中間層,職業教育發展資源較為雄厚；河北省處于梯度發展的底層,職業教育發展資源短缺。

表1 2013年京津冀中等職業教育發展概況② 數據來自《中國教育統計年鑒》(2014)。

表2 2013年京津冀高等職業教育發展概況③ 數據來自《中國教育統計年鑒》(2014)。

京津冀三地教育資源分配不均,整體水平存在差距。根據《中國教育統計年鑒》(2013)數據顯示,在職業學校的空間分布方面,2013年,在京津冀三地的816所中等職業學校當中,河北省數量最多,有636所,北京和天津分別有97所和83所；在三地的158所高等職業學校當中,三地的學校數量差異不大,河北省最多,有68所,北京和天津分別有50和40所。由此可見,河北省的高等職業教育資源相對薄弱。

從生均經費方面來看,2013年,北京市中等職業學校的生均公共財政預算教育經費支出為19410.65元,天津市為13049.42元,河北省則為4953.92元；北京市高等職業學校的生均公共財政預算教育經費支出為37372.27元,天津市為9193.56元,河北省則為5953.64元。①數據來自《中國教育經費統計年鑒》(2013)。北京在中高等職業教育生均經費支出方面在全國排名第一,天津也位居前列,而河北省則處于相對落后的水平,在硬件和軟件方面與北京、天津存在較大的差距。事實上,河北省職業教育在學校數量、在校學生數量等方面都處于相對靠前的水平,但其人均教育經費預算支出卻與其職業教育發展規模不成比例,人均教育經費太低,中等職業教育生均教育經費不及北京的1/4和天津的1/3,高等職業教育生均經費也處于較低水平。

綜上所述,京津冀區域在職業院校方面存在著學校分布的不均衡和在空間上的分布差異以及綜合實力的差距,是三地內部的職業教育合作以及推動區域一體化發展較大的障礙因素。從整體上看,北京市職業教育資源豐富,但生源緊張,存在資源閑置甚至浪費的現象；天津市同樣面臨生源短缺的問題；河北省職業教育資源短缺,且質量不高。

(三)京津冀職業教育協同發展的現實需求

從現實情況看,近年來首都勞動力短缺的形勢在加劇,北京市從2004年第一季度開始就出現了供不應求的局面,全市勞動力市場總缺口已達到了10萬人②高兵：《開展職業教育合作打造“環京津人力資源儲備帶”》,《中國職業技術教育》2010年第19期,第37-40頁。。隨著首都產業結構調整,第一、二產業比重逐漸下降,第三產業不斷擴大提升,勞動力缺口呈現不斷擴大的趨勢。根據《2014年第三季度北京市人力資源市場職業供求狀況分析報告》,從供求比較特征來看,人力資源需求大于供給,求人倍率達到4.12,相當于每四個崗位只有一個應聘者,供求總量矛盾加大；各大類職業求人倍率均大于2,企業招聘難的問題日益嚴重,單位負責人和專業技術人員供求矛盾最為突出,求人倍率分別為15.19和9.27,就業缺口達到13.6萬人。③2014年第三季度北京市人力資源市場職業供求狀況分析報告。第三產業需求崗位(人數)達到15萬人。從首都短缺勞動力需求結構看,首都最缺少的是一線勞動者,例如,餐飲、銷售、物流等服務行業的勞動者。在北京市本身一線勞動力不足的情況下,必然需要外地勞動者進入這些行業。河北省作為人口大省,勞動力經過一定培訓,都可以適應崗位要求。與此同時,河北地區有充分的剩余勞動力可以轉移,能夠充分滿足首都一線勞動者的需求。

已有研究顯示,④沙勇、郭潔：《京津冀地區就業增長的空間集散趨勢分析》,《人口與發展》2014年第5期,第2-9頁,第24頁。從京津冀就業密度分布來看,京津冀地區經濟空間布局現狀具有多中心空間結構。北京是最大的中心大團,就業最為密集,天津和石家莊緊隨其后。唐山、保定、滄州、張家口中心市區的就業密度處于第三梯隊,承德、秦皇島和廊坊的就業密度停留在第四梯隊。整體上,京津冀地區的就業密度仍由京津石三個中心大團所主導,且北京中心團最大,經濟空間布局仍是具有多中心主導的強中心結構。從就業的產業分布來看,第一產業就業分布更加擴散,而第二產業和第三產業仍在進一步集中。可見河北省內的就業點布局相對松散,省內的勞動力人口甚至會向京津地區流動。

三、京津冀協同發展的對策措施

本部分將針對京津冀職業教育協同發展的現狀,為京津冀一體化背景下制定職業教育協同發展的政策法規突破點、職業教育院校和專業布局調整等的相關政策提供參考建議。

(一)完善法律規制體系

京津冀一體化發展的現實困境在于協調發展機制不健全,地區間競爭加劇。京津冀三地尚未建立起高層次的合作磋商協調機制,無法形成資源信息共享、優勢互補、協調發展的合作模式；尚未形成有效的就業合作機制,人才資源自由流動的局面也就難以實現；地區合作也缺乏制度性組織機制和法律保障。⑤高兵、李政：《京津冀教育協同發展的基本原則與運行機制研究》,《北京教育》(高教)2015年第2期,第8-10頁。

區域內各成員是否具有相對同一性應當是政府行政模式選擇的關鍵因素。就現實國情來看,京津冀區域內各成員有著相似的歷史和文化背景,職業教育政策基本一致,各自的利益訴求方式也比較相似,因此,通過以制度創新或政府推動為特征的公法模式,通過締結行政協議或頒布共同立法等公法機制,區域一體化或區域法治協調更容易取得成功。

從境外區域治理的實踐來看,行政協議、行政契約等法律規制手段已經成為區域政府間進行教育協作的重要機制,在協調群體利益、推動多方協作、進行區域治理等方面發揮著積極的作用。我國區域經濟一體化背景下出現的行政協議,是區域政府為克服行政區劃障礙而進行合作的法律機制。區域政府間的行政協議,應當以區域平等為法治基礎,是對話和協商的結果。行政協議的締結、運用和發展,需要以行政協議法為制度平臺。①葉必豐：《區域經濟一體化的法律治理》,《中國社會科學》2012年第8期,第107-130頁,第205-206頁。實現京津冀區域職業教育合作,關鍵在于三地政府的相互配合、協調推進。完善相關的法律規制體系是保證區域教育合作能夠啟動并得到實質性推進的最重要、最基本的依據和保障。區域職業教育要實現協調發展,歸根結底要通過政府實行政策傾斜來實現,通過健全的規章制度來規范區域教育活動,通過科學的區域教育規劃來提高區域教育發展的效益。

(二)合理優化院校與專業布局

從京津冀一體化協同發展的角度看,為創造新的經濟增長點,發揮首都的戰略中心地位,北京地區應重點發展高端職業教育,將保留的極少數中等職業教育轉型升級為中高職銜接的高等職業教育,對職業學校布局和專業設置進行協同調整,將不符合首都產業和就業需求的高等職業教育功能疏解到天津和河北。根據京津冀一體化的內在要求,對整個區域職業學校布局進行調整和結構定位,如通過在非主城區建立新校區,合作共建“職業院校城”,疏解北京等地主城區和主校區的壓力。

除了要對京津冀三地院校布局進行調整以外,職業教育的專業布點設置也反映出其與區域內產業結構發展的適應性。通過促進中等職業教育院校專業布點與三地產業結構相契合、與現代產業體系相契合、與戰略性新興產業相契合,可以有效推動京津冀三地職業教育與區域經濟社會發展相適應,促進三地職業教育與經濟協同發展。京津冀三地的社會經濟發展水平與產業結構各不相同,因此三地都應根據自身產業發展現狀對現有職業教育院校學科數量進行調整。北京市第三產業產值比重超過了85%,高于當地第三產業專業布點所占比重,因此需要進一步發展職業教育院校中對應第三產業的專業；天津市需要削減一部分辦學質量較低、師資力量缺乏的第三產業專業,鼓勵發展與工業、制造業相對應的中職專業,特別是戰略新興產業以及高技術產業的對應專業；河北省除與天津市一樣,削減第三產業對應專業,發展第二產業對應專業外,針對河北省第一產業較為發達(其所占比重三市第一,超過10%②數據來自中國2014統計年鑒。)的現象,要特別重視河北省職業教育中對應第一產業的專業建設,尤其是現代農業對應的專業建設,推動職業教育院校中農林牧漁專業的發展。

(三)以就業市場需求為導向

職業教育具有人力資源積累的屬性,從本質上是為了滿足就業市場的需求,因此職業教育布局應當與就業布局現狀相協調,并適當領先于就業市場的發展情況。以就業為導向建設現代職業教育體系是深化教育領域綜合改革的重要內容,國家應根據三地人口就業規劃與就業布局,指導三地對職業教育資源布局進行相應的調整,共同建設跨行政區劃、覆蓋三地的現代職業教育體系。從就業的空間分布看,北京的就業最為密集,天津和石家莊緊隨其后,河北省內有部分城市吸引部分勞動者就業。在河北省內創造新的就業點,有助于緩解京津的大城市壓力。僅從疏解北京人口的角度考慮,普通中專、成人中專和技校是重點需要調整的對象。對于重復建設的學科和專業,對于一些辦學水平不高的學校,對于其主要辦學方向與北京市產業升級與產業布局調整趨勢不相符的學校,要作為重點調整對象。

(非常感謝北京師范大學教育管理學院碩士研究生孟靜怡同學對本文提出的寶貴意見)