對農村宅基地使用及管理的若干思考

廖丁瑤

【摘 要】 本文以樂清市為例，闡述了農村宅基地使用現狀，分析了影響使用的因素，提出了加強農村宅基地管理的對策建議。要進一步完善農村宅基地相關法律法規；推進農村宅基地管理制度創新，建立使用期限制；改革和完善農村產權交易平臺，推進信息公開；重建村級組織，建立現代治理機制；完善農村社會保障體系。

【關鍵詞】 農村宅基地；使用現狀；制度；改革

黨的十八屆三中全會提出：“保障農戶宅基地用益物權，改革與完善農村宅基地制度，選擇若干試點……探索農民增加財產性收入渠道。”近年來，各地著眼于農村宅基地制度改革，開展以浙江的“嘉興”模式和“義烏”模式、天津“宅基地換房”模式、重慶“地票模式”、廣東“宅基地入市流轉”、樂清的“農房交易抵押”模式等各種探索。這些嘗試都觸及了農村宅基地制度，面臨了一個根本性難題：農村宅基地的處置問題。本文試圖通過對樂清市農村宅基地使用現狀的分析，探索農村宅基地制度的創新。

一、樂清市農村宅基地使用現狀

1、農村宅基地確權登記不容樂觀

近年來，有關部門加強了農村宅基地的確權登記工作，但政策規定與現有的農村實際仍有較大差距，確權情況不容樂觀。抽樣調查顯示，擁有宅基地的農民群體中約 40%左右的家庭有農村土地使用權證，約三分之一擁有房產證；沒有農村土地使用權證和房產證的約占三分之一；社會群體和城鎮居民群體對農村宅基地和房產的確權比例比農民更高。

2、存在一戶多宅現象

《土地管理法》規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”。然而，因法律法規的不健全、農村宅基地管理不到位、繼承等原因，農村出現了一戶多宅現象。問卷調查顯示：農民群體中近半農村居民存在擁有多處宅基地（一戶多宅）現象。

3、農村宅基地已形成一定規模的地下市場，交易主要以合同為憑據

現行的有關法律明確規定農村宅基地交易僅限于本集體經濟組織內，且有限制條件。盡管如此，因凸顯的農村土地的價值，農村宅基地的隱性流轉比較盛行。因農房交易遵照“地隨房走”原則產生了現實中的農村宅基地流轉，與此同時很多是不發生轉移登記的地下行為。在農村宅基地交易上，“簽訂合同”作為交易憑證占了主要部分。

4、農村宅基地規劃在現實中得不到彰顯

當前，樂清市農村絕大部分地區已實現鎮村規劃全覆蓋，但部分地區的新農村規劃還存在規而不搞、有規不依、違規難糾等現象。按照現有規劃建設審批做法，一般農房建設可以經審批允許建設3層，也有農房最高允許建設5層的，但因經濟利益驅動和管理不到位等原因，一些村莊農房建設往往超過審批的層數，最高甚至有八九層。

5、農村宅基地集體所有仍未深入人心

憲法規定：農村宅基地所有權歸屬于集體。但令人驚訝的是還有相當一部分群體對此認識不清。農民群體中只有三分之一人認為是“農村集體所有”，城鎮居民群體，也只有40%左右的人認為是“農村集體所有”。

二、農村宅基地使用的影響因素分析

1、制度不完善，農村宅基地權能受限

雖憲法提出“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”但《土地管理法》、《擔保法》、《物權法》等法律法規和部門的一些規章、管理辦法對農村宅基地使用權、農房的流轉設置了許多限制條件。這種不完整權能設置，無法保障農村宅基地的用益物權，制約了農民財產權。

2、管理不到位，機會主義行為盛行

管理不到位為機會主義行為提供了機會。為獲取巨額資財，一些市場主體在既定制度下尋找管理漏洞，綜合考慮違建成本和收益后，采取了諸如少批多占、擴建、占用耕地建房行為；一些村莊以發展集體經濟的名義非法買賣農村土地；一些執法人員收受賄賂，對違法建設縱容姑息。于是，日積月累，最終形成當前農村宅基地難以合法確權、違占違建層出不窮的現象。

3、主體虛無，農村土地所有權人缺位

《憲法》（2004年）第10條規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”然而，“農村集體并不是法律上的組織，而是一定范圍一定地域內全體農民的集合，是一個抽象的沒有法律人格意義的集合群體。”在法治社會里，這類主體處于虛置的地位，于是就沒有法律規范中嚴格意義上的權利和義務。主體的虛無使集體在私權社會中流于形式，在農村宅基地的管理中嚴重缺位。

4、成員意識不足，農民對宅基地的使用管理監督乏力

當前農民公民意識淡薄，農民并沒有意識到自身的權利與社會責任是不可剝奪、不可回避、不可轉讓的。在現實中，農民在村務中的參與度總是不高，“事不關己高高掛起”、“各人自掃門前雪，莫管他家瓦上霜 ”的意識深入骨髓。農民公民意識的缺乏使村民自治的發展失去了內源性動力，使農村宅基地的使用和管理未能在充足的陽光下運作，也使村民的監督成了空話。

三、加強農村宅基地管理的建議

1、進一步完善農村宅基地相關法律法規

要依據憲法精神，進一步修訂涉及農村宅基地管理的法律法規，賦予農村宅基地完整權能，真正實現城鄉土地的“同地、同權”，真正實現城鄉建設用地的二元統一。明確宅基地的權利內容及權利的取得、變更與喪失，明確農民對宅基地擁有使用權、處置權，實行自愿、有償流轉，使宅基地真正成為農民的合法財產，以最大限度地保護農村宅基地的用益物權，有效增加農民的財產權。

2、推進農村宅基地管理制度創新，建立使用期限制

首先，實現農村建設用地分類管理。劃分農村建設用地，明確農村居民擁有農村宅基地的使用權，村集體經濟組織擁有農村經營性建設用地的使用權，合理確定兩者的范圍以及轉化程序。其次，實現社員農村宅基地使用權的公平取得。農民一經獲得標準面積的宅基地審批后，不得再次提出申請。核查現有農村建設用地使用情況和農民宅基地占有情況，允許各類主體按一定流程確權。建立農村宅基地使用期限制度。第三，建立正常化的農村宅基地流轉制度。依托流轉（交易）平臺，允許農民依其意愿對農村宅基地使用權以轉讓、抵押、入股、租憑等形式進行流轉。第四，探索農村宅基地退出方式。鼓勵宅基地使用權人自愿有償的退出閑置宅基地和住宅。建立所有權人有償回收制度，因地制宜探索多種退出方式。

3、改革和完善農村產權交易平臺，推進信息公開

依托現有的農村產權交易中心，建設農村集體土地交易平臺，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。市場中公開化信息的完備程度，直接影響了市場主體的有效決策和市場配置資源的效率。信息公開也有助于農村宅基地管理的公平公正。

4、重建村級組織，建立現代治理機制

政經分離后，承擔村域內公共服務的是村行政組織，承擔村域經濟發展事務的是村集體經濟組織。在自治的語境下，村行政組織的運轉費用由村集體經濟組織提供，或由村民集資、捐贈，或可從宅基地使用費中提留，或由地方政府按一定標準實行財政轉移支付。因此，要喚醒農民的公民意識和股民意識，積極參與村集體的事務決策；要加強治理機制的建設，避免委托代理的異化；非本村集體經濟組織社員也不會因受讓而成為本村集體經濟組織的社員，但受讓人可以成為本村村民，享受村提供的公共服務；在評估風險的情況下，鼓勵相鄰的村級組織進行合并。有序探索村級組織的破產機制。

5、完善農村社會保障體系

農村宅基地改革的一個基礎條件就是農民社會保障體系的完善。不斷完善公共和商業并存的多層次的農村社會保障體系，不斷提高農村社保的完整性，實現城鄉社保的統一。農村社保資金的充實需要公共財政的不斷投入，也可以來自農村宅基地的流轉收益提留的一部分，也可以是農民個人投入和社會群體的捐贈。

【參考文獻】

[1] 陳平.土地征用法律制度的完善[J].安徽大學學報（哲學社會科學版），2004.03.

[2] 王音，陳軍勇.我國農村土地承包經營權流轉研究[J].安徽農業科學，2006.16.