關(guān)于我國行政審批制度改革的思考

杜佳林

【摘 要】 文章概述了我國行政審批制度改革中存在的問題，即行政審批的概念界定和法律依據(jù)問題， 行政審批改革標準不統(tǒng)一。提出解決問題的對策：具有正外部性的公共物品（準公共物品），要在準入過程中進行嚴格資質(zhì)審查，還要制定完善的質(zhì)量評估體系并對其定期對其進行質(zhì)量評估；具有正外部性的私人物品區(qū)別對待；對于具有負外部性的公共物品和私人物品則必須進行部分審批或全部審批。對于行政審批改革以后保留下來的審批事項，各級部門要公布權(quán)力清單和負面清單。

【關(guān)鍵詞】 行政審批制度；改革；阻礙因素

1978年，我國開始進行改革開放，隨著改革開放的進行，我國計劃經(jīng)濟體制下已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟、社會的發(fā)展。80年代以來我國為適應(yīng)市場經(jīng)濟開始逐漸下放行政審批權(quán)，進行了幾次行政審批制度上的改革，直至2013年我國進入全面深化行政審批制度改革時期，隨著我國行政審批制度改革的系統(tǒng)化與深入化，改革卓有成效，但在改革過程我們也不難發(fā)現(xiàn)，我國的行政審批制度改革還存在一些不可避免的障礙性因素。

一、行政審批的概念界定和法律依據(jù)問題

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》中對行政審批的定義，行政審批是指行政審批機關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動、認可其資格資質(zhì)、確認特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。[1]

行政許可法即由第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過，自2004年7月1日起施行的中華人民共和國行政許可法。《行政許可法》）第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或其它組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。”因此，從廣義來看可以將行政審批和行政許可視為同一概念，兩種概念的界定對行政審批制度的改革具有一定的意義。

其次，在改革的實踐中發(fā)現(xiàn)，我國地方的行政審批改革并沒有相應(yīng)的法律依據(jù)。根據(jù)行政許可法規(guī)定：只有行政許可設(shè)定機關(guān)或者設(shè)定機關(guān)的上級國家機關(guān)，才有權(quán)力取消該項行政許可做出調(diào)整，行政許可的停止也必須要國務(wù)院進行批準。因此，對于一些行政審批事項地方并沒有權(quán)力進行取消或劃分，這是行政審批制度改革中存在的一個缺乏法律依據(jù)問題，也為我國的行政審批制度改革帶來一定的阻礙作用。

二、行政審批改革標準不統(tǒng)一

行政審批制度改革過程中，我們發(fā)現(xiàn)行政審批權(quán)取消或者下放經(jīng)常是大規(guī)模的，數(shù)量相對較大。這也導(dǎo)致在取消和下放行政審批權(quán)的過程中混亂的現(xiàn)象出現(xiàn)的比較普遍。出現(xiàn)這種現(xiàn)象，歸根到底是因為對于何種行政審批事項可以取消、下放或者調(diào)整，并沒有統(tǒng)一的標準。

在理論上，我國的學(xué)者并沒有形成一種統(tǒng)一性的劃分標準。有的根據(jù)審批的功能與作用為標準，將現(xiàn)行作為改革對象的行政審批分為是以資源配置為目的的審批；以限制市場進入為目的的審批； 以預(yù)防和控制有社會危害性的活動為目的三大類。還有一些學(xué)者將標準劃分為十幾條，這就在實際操作上造成一些不便。

在實踐中，各地政府各有一套改革標準，甚至同一地區(qū)不同部門的改革標準也不一樣。在行政審批改革中由于標準的不統(tǒng)一，對于審批事項的劃分將帶來一定的難度，造成行政審批制度改革中出現(xiàn)混亂不堪的狀況。各省市和上下級之間能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一的行政審批下放與取消，就必定要將行政審批制度改革的標準進行統(tǒng)一劃分。

根據(jù)以往改革標準的不統(tǒng)一和不確定性，本文主張借助外部性的理論對行政審批的事項進行劃分，如下圖所示：現(xiàn)將物品的公共性與外部性相結(jié)合，劃分為四個象限。在四個象限中相應(yīng)具有公共性和外部性的部分特征，其中虛線ab代表公共性和外部性的平衡標準。我們現(xiàn)在將根據(jù)四個象限的不同特征進行劃分與分類。

上圖中，對于具有正外部性的公共物品或者私人物品，在審批過程中將實行不審批或者部分審批的方式。

1、具有正外部性的公共物品（準公共物品）主要有：（1）社會福利性的準公共物品，比如孤兒院，養(yǎng)老院等，對于此類公共物品，政府要在行業(yè)準入機制上放松審批，保證公共物品的充足供應(yīng)和實現(xiàn)行業(yè)的良性競爭。（2）居民所需的生產(chǎn)生活準公共物品，例如自來水，政府對于此類公共物品對其監(jiān)管和審批的的重點應(yīng)主要放于進入規(guī)制、價格規(guī)制和質(zhì)量規(guī)制上。（3）需要技術(shù)資質(zhì)的準公共物品，例如教育，政府要在準入過程中進行嚴格資質(zhì)審查，還要制定完善的質(zhì)量評估體系并對其定期對其進行質(zhì)量評估。

2、具有正外部性的私人物品主要有：（1）以提供日常生活用品為主要的商品。在提供這種私人物品主要是個體、私營和民辦企業(yè)，他們的發(fā)展帶動了民營經(jīng)濟企業(yè)的發(fā)展促進了國內(nèi)經(jīng)濟活力，也促進了就業(yè)等一系列連鎖積極反應(yīng)。屬于具有正外部性的私人物品。應(yīng)由市場進行資源配置，不需要政府進行干預(yù)。（2）本是由國家進行壟斷的行業(yè)，但是國家以許可的方式將其出售權(quán)授權(quán)于個人。這種情形下提供的物品一般是資源性的生產(chǎn)和生活必需品，具有一定的正外部性特征。政府要在此類正外部性私人物品的準入許可和服務(wù)價格上進行監(jiān)管。（3）與財產(chǎn)、生命安全有關(guān)的資質(zhì)認證。這一類的劃分由于與財產(chǎn)生命安全有關(guān)資質(zhì)認證必須進行行政審批。

同時，對于具有負外部性的公共物品和私人物品則必須考慮在提供物品時所造成的負外部性，則必須進行部分審批或全部審批。

1、具有負外部性的公共物品，這一類當(dāng)中包括在提供公共物品時連帶發(fā)生的負外部性，如修建高速公路帶來的侵占用地和噪聲污染。對于這類產(chǎn)品的提供要進行審批。

2、具有負外部性的私人物品，主要是指易發(fā)生負外部性效應(yīng)的。比如生產(chǎn)食品中易發(fā)生的食品安全問題，比如生產(chǎn)性的污染問題等，這種情況下也必須要進行審批。

通過以上審批我們發(fā)現(xiàn)，依據(jù)公共物品和私人物品與正、負外部性結(jié)合對行政審批事項進行劃分，在審批標準上則更為明確和簡單。在實踐中操作也更加便利。

三、行政審批改革監(jiān)管問題

對于行政審批改革以后保留下來的審批事項，各級部門要公布權(quán)力清單和負面清單。對于清單之外的事項交由市場和社會，同時推進行政審批標準化，在審批事項和流程簡化的基礎(chǔ)上，針對保留的行政審批事項進行更加細致的流程、服務(wù)標準，實現(xiàn)行政審批的公開、公正、透明、高效。

在整個行政審批行為中，要制定行政審批責(zé)任制，將責(zé)任具體到行政審批行為人，行政審批人員按照標準的行政審批流程辦公，建立和完善行政審批倒追機制。在行政審批后要加強對行政審批機關(guān)的監(jiān)督，對已經(jīng)廢除的審批事項仍然進行審批的和重新設(shè)立審批事項的行違規(guī)審批行為進行責(zé)任追究。解決行政審批有權(quán)無責(zé)的問題。

【注 釋】

[1] 國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于印發(fā)《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》的通知.國審改發(fā)[2001]1號.

【參考文獻】

[1] 傅思明.行政審批制度改革與法制化[M].北京：中共中央黨校出版社，2003.

[2] 丁茂戰(zhàn).我國政府行政審批治理制度改革研究[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2006.

[3] 廖揚麗.政府的自我革命：中國行政審批制度改革研究[M].北京：法律出版社，2006.

[4] 歐桂英.行政審批制度改革若干問題解說[M].北京：中共中央黨校出版社，2003.