行政主導立法的弊端

周東旭

行政主導立法積弊

目前，公眾更多關注的立法程序是人大審議的立法草案，事實上，審議已是整個立法程序的中間階段，在此之前，政府早已介入頗深。

五年立法規劃和每年的立法計劃是立法啟動的原點。自上世紀80年代末確立立法規劃以來，每五年會有一個立法規劃，根據立法規劃，人大再制定每年的立法計劃，所以，哪些法律法規能被納入立法規劃、計劃，則意味出臺的幾率大增。

根據法律規定，哪些項目可以進入規劃，人大會征求各個部門的意見。以全國人大為例，全國人大各專門委員會、國務院有關部門、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍委法制局，還包括各人民團體等，都可以提議。但是最終能夠進入立法規劃、立法計劃的，多數還是來源于政府系統。

在地方上，立法規劃面臨同樣的情況。有多年地方人大工作經驗的閻銳詳細統計了上海市30多年的立法數據，其中，80%以上的項目由政府提議，“這反映出政府在政策議題形成上的優勢。”

立法規劃作為起點，一定程度決定后續進程，比如提案和草稿起草等，如果規劃出自政府部門，草案的起草往往也會由其負責。法規草案通常會作為立法提案的附件一并向立法機關提出。

對于政府提出的草案，一般由人大內部對口的專業委員會加以審議，而后再提交常委會審議。專業委員會的審議至多是給出一些反饋意見，幾乎不會退回。所以，直到提交常委會討論，立法過程基本由行政主導。

近20年由全國人大通過的法律中，由國務院各組成部門提交的法律提案占總量的75%至85%。在十一屆全國人大常委會（2008年至2013年）立法規劃確定的64項法律中，有48部法律是由主管行政部門起草的，比例高達75%。

人大也并不是不想“突破”，但終究力有不逮。比如預算法修訂過程，2005年前后，由人大預算工委主導起草第一個草案，業界普遍認為“邁的步子比較大”，待向相關部門、機構征求意見之后，并沒能得到國務院認可，修法隨之擱置。2009年之后，又出臺的一個草案，中國政法大學教授、財稅法研究中心主任施正文回憶，這次是全國人大和財政部聯合起草，但實際上是財政部主導。

立法到常委會或人民代表大會審議階段，是目前人大參與立法的最主要形式。但是，從已有情況看，人大審議更多起“修補”作用。雖然當前的人大辯論已經大為提高，也有不少委員會直接對不適當的草案條文提出異議，但“推倒重來”基本不可能。除了政策出臺需要一系列復雜調研過程外，關鍵是人大暫時也缺乏足夠權威，抵御推翻后所面臨的一系列壓力。

草案完成之后提交到人大，形成具體條文，也就意味著各方的利益基本劃分清楚，經過了反復磨合，一旦再協調，更改利益格局，會非常困難。立法就是各方利益平衡，只有人大在原初狀態時就介入，平衡各方面利益，解決重大問題，才可能真正做到主導立法，與行政主導相區別。

有些法案具有明顯不合理之處，但一旦到了常委會審議階段，再想推翻重來或直接否決，基本不可能。

通常的做法是，如果審議階段意見分歧太大，只能暫且擱置。而擱置并非完全是因為人大內部的分歧，很多情況是部門利益協調不清。

部門利益“暗戰”

政府參與立法是世界很多國家的通行做法，尤其是隨著政府治理日益精細化、技術化，立法很難離開政府，但關鍵是要避免部門利益法制化。行政主導立法是多年來的慣例，之所以政府有立法動力，根本原因還在將法律視為一種利于政府治理的手段。而這不僅與法治保障人權的理念相悖，更重要的是還帶來一系列后果。

立法是利益分配過程，政府很容易通過立法爭取自身利益，這也是部門利益法制化的最直接表現。比如，很多法規涉及管理體制、機構設置、人員安排以及資金投入等，政府部門往往會“不自覺”維護自身權益，利益一步一步固化。

立法還會成為各部門爭奪利益的“暗戰之所”。

以燃油稅立法為例，燃油稅涉及國稅、交通、鐵道、民航、電力、煤炭、海關總署和石油企業等多個部門、多個行業的利益調整，包括征收權的歸屬、管轄，內部機構調整，以及利益分配等一系列問題，除非有更高層次的統籌，否則由此帶來的利益格局難以平衡。圍繞燃油稅的十幾年“糾斗”，多次被擱置，反映了當前立法中的部門利益角逐常態，因利益協調不成而擱置的法案，在中國立法史上并不少見。

正常的部門利益實際是立法的應有之義，但對不當利益的爭奪則可能延誤法制進程。更為慘烈的情況是，不同部門之間的“暗戰”，會導致各部門分別出臺自己滿意的法規。

“爭權諉責”是當前備受詬病的另一頑疾，只想要好處，不想要責任。通過設置管制、處罰以及許可與審批事項，將政府自身地位、權力及利益最大化，將自身義務與責任最小化，這是目前很普遍的現象。

出于部門自身利益的考量，一種很自然的推論就是，賦予審批權、處罰權，強化管理的立法項目更容易推進。而且，政府的選擇側重“不付出型”管理，如果管理需要打破既有模式或利益格局，或者對GDP等產生影響，推動起來的難度就會增大。社會領域的立法，一般需要政府加大投入，提升基本公共服務水平，很可能就沒那么積極，而這些領域往往涉及公眾實際利益。

政府主導立法有其歷史原因，人大主導立法牽涉體制調整，將改變的不只是某一兩部法律。地方人大常委會是改革開放之后才逐步建立，立法不過30多年。1985年，六屆人大三次會議通過《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行規定或者條例的決定》，將本來應該由全國人大獨立行使的立法權，一次性授權給國務院行使。

以稅法規范為例，在目前的18個稅種中，只有個人所得稅、企業所得稅和車船稅3個稅種通過人大立法，其他都是依據國務院制定的條例。每個稅種并不是單一的法律，圍繞稅種的是一個法的集群，在其之下是很多具體規則，各部門和各級政府在貫徹中會出臺大量規范性文件，即“紅頭文件”，部門利益法制化已經非常細密。哪些是人大的權，哪些是政府的權，如果把相關權力回歸人大，由人大主導，在制定細則時，也就會發生很大變化。

十八屆四中全會明確提出，“明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。”力糾部門利益法制化，是因為這已經嚴重影響法制本身的良性發展以及治理現代化。

以主導立法為基礎，行政部門進而可能夾帶著“借法擴權”“借法逐利”等一系列副產品。如果部門利益“綁架”人大，人大將很難發力，又何談代表人民利益？

（摘自《思想理論動態參閱》）