我國船舶排放控制區的特點及存在的問題

【摘 要】 為有效控制船舶大氣污染物排放，在介紹我國設立的船舶排放控制區（ECZ）的基礎上，對比國際海事組織認可的排放控制區（ECA），分析ECZ在地理范圍確定、排放控制要求設置、核心港口區域設定、靠港船舶使用岸電替代措施地位等方面的特點，針對其存在的問題提出改進建議。

【關鍵詞】 船舶排放；控制區域；大氣污染；核心港口區域

0 引 言

當前，我國大氣環境形勢十分嚴峻，嚴重制約社會經濟的可持續發展，威脅人民群眾身體健康。我國大多港口城市環境空氣質量不達標，船舶排放問題越來越凸顯，有效控制船舶大氣污染物排放，將有助于改善環境空氣質量。發達國家和地區的實踐表明，設立排放控制區是控制船舶大氣污染物排放的有效途徑；根據我國治理大氣污染的進程，目前，設立排放控制區控制船舶大氣污染物排放也正當其時。[1] 為此，2016年1月1日新生效的《中華人民共和國大氣污染防治法》（簡稱《大氣污染防治法》）第64條規定“國務院交通運輸主管部門可以在沿海海域劃定船舶大氣污染物排放控制區，進入排放控制區的船舶應當符合船舶相關排放要求”。

2015年12月4日，交通運輸部發布的《珠三角、長三角、環渤海（京津冀）水域船舶排放控制區實施方案》，劃定3個排放控制區（ECZ），并明確ECZ內航行船舶的排放控制要求。本文在介紹我國設立的ECZ基礎上，對比國際海事組織（IMO）認可的排放控制區（ECA），分析其在地理范圍確定、排放控制要求設置、核心港口區域設定、靠港船舶使用岸電替代措施地位等方面的特點及問題。

1 我國設立的船舶排放控制區

1.1 地理范圍

我國設立了珠江三角洲、長江三角洲、環渤海（京津冀）水域等3個ECZ。

珠江三角洲水域ECZ涵蓋由廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州和肇慶等9個城市行政管轄區域構成的珠江三角洲區域內的內河通航水域以及相鄰的內水和領海海域。

長江三角洲水域ECZ涵蓋由上海市和江蘇省的南京、蘇州、無錫、常州、鎮江、揚州、泰州、南通，浙江省的杭州、寧波、湖州、嘉興、紹興、舟山、臺州等16個城市行政管轄區域構成的長江三角洲區域內的內河通航水域以及相鄰的內水和領海海域。

環渤海（京津冀）水域ECZ涵蓋大連、營口、盤錦、錦州、葫蘆島、秦皇島、唐山、天津、滄州、濱州、東營、濰坊、煙臺等13個城市行政管轄區域內的內河通航水域，以及大連、丹東大陸岸線交界點與煙臺、威海大陸岸線交界點的連線以內海域。

1.2 核心港口區域

我國在設立ECZ的同時，提出了“核心港口區域”的概念，在每個ECZ內又設了核心港口區域，分別是：珠江三角洲水域ECZ內的深圳、廣州、珠海等3個港口區域，長江三角洲水域ECZ內的上海、寧波-舟山、蘇州、南通等4個港口區域和環渤海（京津冀）水域ECZ內的天津、秦皇島、唐山、黃驊等4個港口區域。設置核心港口區域的目的在于：（1）在ECZ內劃分出2個層次，以便在控制要求上區別對待；（2）在鼓勵核心港口區域先行先試的原則下，核心港口區域可以在統一設定的排放控制要求外，提出更加嚴格的排放控制要求。

1.3 排放控制要求

（1） 2016年1月1日起，船舶嚴格執行現行國際公約和國內法律法規的船舶大氣污染物排放控制要求，排放控制區內有條件的港口可以實施船舶靠岸停泊期間使用硫含量不大于0.5%的燃油等高于現行排放控制要求的措施。

（2） 2017年1月1日起，船舶在排放控制區內的核心港口區域靠岸停泊期間使用硫含量不大于0.5%的燃油。

（3） 2018年1月1日起，船舶在排放控制區內所有港口靠岸停泊期間應使用硫含量不大于0.5%的燃油。

（4） 2019年1月1日起，船舶進入排放控制區應使用硫含量不大于0.5%的燃油。

2 我國船舶排放控制區的特點

2.1 設立程序

設立ECA需要按照《國際防止船舶造成污染公約》（《MARPOL公約》）附則Ⅵ的規定進行[2]：由相關締約國提出設立排放控制區的建議，說明擬設立排放控制區域的范圍、評估區域內船舶排放對居民健康和環境生態的影響、分析設立排放控制區的必要性及其對國際貿易和航運發展的影響等。IMO根據建議中提供的信息進行相關評估，以《MARPOL公約》附則Ⅵ修正案形式設立排放控制區，修正案按照《MARPOL公約》的要求審議、通過和生效。

我國ECZ的設立，依據的是我國現行《大氣污染防治法》，由交通運輸部制定和發布規范性文件完成。ECZ的地理范圍、排放控制要求等，由我國政府部門自主決定，兼顧了當前我國改善環境空氣質量要求、行業發展要求和實施的可行性。我國政府部門主導ECZ的設立，是在可行性研究基礎上的一個政治決定，設立過程時間較短。

2.2 地理范圍

IMO是聯合國處理海上安全事務和發展海運技術方面的專門機構之一，其宗旨是為了促進各國間的航運技術合作、鼓勵各國在促進海上安全、提高船舶航行效率、防止和控制船舶對海洋污染等方面采取統一的標準，處理有關的法律問題。因此，IMO認可的ECA涵蓋的地理范圍不僅限于沿海國領土范圍的內水和領海，還可以延伸到不屬于沿海國領土范圍的專屬經濟區。如北美ECA涵蓋的范圍包括美國、加拿大和法國圣皮埃爾密克隆大西洋沿岸外的專屬經濟區，美國墨西哥灣外的專屬經濟區，夏威夷島、毛伊島、瓦胡島、莫洛凱島、尼豪島、考艾島、拉奈島、卡霍奧拉維島等夏威夷島嶼沿岸外的專屬經濟區。

我國ECZ涵蓋的地理范圍僅限于屬于我國領土范圍的內水和領海。

2.3 控制要求

IMO通過《MARPOL公約》附則Ⅵ對于航行于ECA的船舶實施統一排放控制要求，如：航行于ECA船舶從2015年1月1日起需要使用硫含量上限為0.1%的船用燃油；對于2016年1月1日之后新造且航行于控制硫氧化物、氮氧化物和顆粒物排放的ECA的船舶，必須滿足第3階段氮氧化物排放控制要求。

我國ECZ的排放控制要求較ECA低，要求船舶使用燃油的硫含量上限為0.5%；目前僅控制硫氧化物排放，沒有實施特別的氮氧化物排放控制。此外，在ECZ范圍內，控制要求的實施采取分階段、分區域逐步進行：先要求船舶在核心港口區域靠港停泊期間使用硫含量上限為0.5%燃油；再要求船舶在ECZ所有港口靠港停泊期間使用硫含量上限為0.5%燃油；最后才要求船舶在ECZ內使用硫含量上限為0.5%燃油。

3 我國船舶排放控制區存在的問題

3.1 地理范圍

我國是《聯合國海洋法公約》締約國。《聯合國海洋法公約》第17條規定“在本公約的限制下，所有的國家，不論為沿海國或內陸國，其船舶均享有無害通過領海的權利”，即領海無害通過權；第24條規定沿海國義務包括“在依本公約制定的任何法律或規章時，沿海國不應對外國船舶強加要求，其實際后果等于否定或損害無害通過的權利”。如果在超越內水的領海范圍內，要求國際航行船舶采取在IMO對全球國際航行船舶統一要求之外的減少船舶大氣污染物排放的措施，則存在采取單邊行動影響領海無害通過權的嫌疑，而我國在國際上歷來反對在公約之外采取單邊行動。

歐盟自2010年1月1日起，實施強制在港口停泊超過2小時的船舶使用硫含量上限為0.1%燃油的政策，這僅涉及處于內水范圍的靠港船舶，因為沿海國在內水范圍內有完全的主權，不存在單邊行動的問題。我國香港特別行政區自2015年7月1日起，實施強制靠港船舶使用硫含量上限為0.5%燃油的政策，也只涉及我國內水范圍的靠港船舶，同樣不存在單邊行動的問題。

我國ECZ設立的依據是國內法，珠江三角洲和長江三角洲水域ECZ涵蓋的地理范圍又涉及到領海，國際航行船舶，尤其是不在歐盟和北美航行的船舶，為滿足我國ECZ排放控制要求，可能需要進行改造，增加裝載滿足我國ECZ排放控制要求的燃油儲油艙及相應供油管路，在某種程度上損害了其在領海無害通過的權利。但是，這在法律上是否存在單邊行動的嫌疑，值得研究。

3.2 控制要求

船用燃料的硫含量與船舶排放的硫氧化物直接相關。鑒于適用于船舶脫硫的廢氣后處理技術，不但難以適應較高的脫硫要求（相當于0.1%硫含量燃油的硫氧化物排放要求），而且船上布置廢氣脫硫后處理系統需要占用較大的空間。因此，目前控制船舶硫氧化物的排放主要通過控制船用燃料的硫含量實現。

我國ECZ當前僅對硫氧化物排放加以控制，要求船舶使用硫含量上限為0.5%的燃油，與我國香港特別行政區2015年7月1日起實施的強制靠港船舶使用燃油硫含量上限要求相同，但較ECA 2015年1月1日實施的船舶燃油硫含量上限控制要求、歐盟2010年1月1日實施的靠港船舶燃油硫含量上限控制要求低。航運企業在船舶既要滿足航運區域和停靠港口的燃料硫含量要求的同時，又要盡量降低船舶運營成本，則需要在經過不同區域或者停靠不同區域港口的國際航行船舶上備有滿足相應硫含量要求的燃油。為滿足我國ECZ的控制要求，當掛靠歐盟和北美港口的船舶需要進入我國ECZ時，則需要額外再增加儲存硫含量上限為0.5%燃油的儲油艙，增加改造成本；只有不惜增加部分船舶運營成本的航運企業，其船舶使用硫含量上限為0.1%的燃油，才可以避免進行額外增加儲存一種燃油的儲油艙改造。但是，無論哪種情況都不適當地增加了航運企業滿足控制船舶大氣污染物排放政策要求的投入。

此外，由于我國ECZ要求使用硫含量上限為0.5%的燃油，部分船舶使用這樣的燃油滿足控制要求，而另一部分船舶使用硫含量上限為0.1%的燃油滿足控制要求，我國需要保證上述2種燃油的供應，額外增加了燃油供應保障的麻煩。

3.3 核心港口區域

ECA是國際上采用比一般區域更加嚴格的船舶排放控制標準的特殊地理區域，在區域內同時實施明確且一致的船舶排放控制標準。我國在珠江三角洲、長江三角洲、環渤海（京津冀）水域ECZ內設立核心港口區域，以便在核心港口區域先于ECZ內其他港口區域實施控制要求或者鼓勵核心港口區域先行先試。

目前，我國尚未有“核心港口”的概念，難以給核心港口區域一個定義，也就不存在核心港口所在的區域；設立排放控制區的目的在于減少船舶排放，核心港口區域是指采用嚴格船舶排放控制標準能最有效減少大氣污染排放的港口區域，但當前我國缺乏足夠的數據支持。

按照我國ECZ的控制要求，2017年1月1日起，船舶在ECZ內的核心港口區域靠岸停泊期間應使用硫含量不大于0.5%的燃油。從設定ECZ到在核心港口區域強制實施排放控制要求的時間只有1年，核心港口區域能夠先行先試的時間也極其有限，原因在于：航行于歐美的船舶在核心港口區域內的碼頭掛靠，如果使用滿足控制要求的燃油，則港口需要具備滿足控制要求燃油的供應能力，這需要時間；不在歐美航行的船舶需要改造增加儲存硫含量上限為0.5%燃油的儲油艙，這也需要時間。在一個港口間具有相對穩定的競爭態勢的區域范圍內，要求一些港口“先行先試”可能影響自身競爭能力的措施，過于理想化。

盡管在核心港口區域開始強制實施嚴格的船舶排放控制要求后的1年起，排放控制區內的所有港口就開始實施同樣的排放控制要求，但是一些核心港口區域內的港口企業可能仍然有理由擔心其港口業務會轉移到其他港口，如廣州港南沙港區的集裝箱碼頭與東莞港集裝箱碼頭二者地理位置近，本來就存在激烈的貨源競爭關系，廣州港在核心港口區域范圍內，東莞港不在核心港口區域范圍內，可能因此會額外增加廣州港對貨源流失的擔心。

3.4 涵蓋的港口范圍

設立排放控制區屬于政府行為，應盡量避免因排放控制區政策的實施，影響區域內不同行政管轄范圍內港航業及其相關產業發展的競爭態勢。

我國遼寧、津冀和山東等沿海港口群之間存在競爭關系，大連港、天津港和青島港發展目標都是建設成區域內的國際航運中心。2007年9月，原交通部發布《全國沿海港口布局規劃》，從加強國家對港口規劃和建設的管理，保障國家經濟和社會全面、協調、可持續發展的角度出發，將遼寧、津冀和山東等沿海港口群歸為環渤海地區港口群體。我國環渤海（京津冀）水域ECZ沒有涵蓋青島港，這將改變環渤海地區港口群體中不同港口及其相關產業發展的競爭態勢。

京津冀的大氣污染問題十分嚴重，治理大氣污染需要聯防聯動，不僅區域內應聯防聯動，不同區域之間也應聯防聯動。2013年10月23日，京津冀及周邊地區啟動大氣污染防治協作機制，確定《京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控2015年重點工作》，提出“治理港口及船舶污染，探索研究環渤海區域治理措施”。為此，天津市清新大氣行動計劃增加“津冀魯建港船污染源清單”的任務，提出“天津牽頭，與河北、山東共同開展港口及船舶污染排放狀況研究，建立港口及船舶污染源清單，開展港作船、流動機械設備、工程船舶、碼頭加注設施建設等港口應用清潔能源試點示范，研究探索港口靠泊船舶采用岸基供電方式替代自備燃油發電政策、措施，減少船舶燃燒重油造成的大氣污染”。

3.5 靠港船舶使用岸電的地位

船舶在靠港之后，其污染物排放已經由“移動源”變為“固定源”，而其動力不再局限于自身攜帶的能源，可以在更廣泛的范圍內尋求使用更清潔的動力源。靠港遠洋船舶使用低硫燃油、岸電、液化天然氣（LNG）和電池動力，都能達到減少靠港船舶大氣污染物排放的目的。靠港船舶使用低硫燃油或者岸電是適用于全部船舶的靠港減排手段；LNG只適應于LNG運輸或動力船舶；電池動力也只適用于汽車運輸船等靠港時間短且電力消耗較少的船舶。

研究表明，船舶使用低硫燃油減少了硫氧化物和顆粒物排放，但是并沒有消除硫氧化物和顆粒物的排放，而且幾乎不減少氮氧化物排放。[3]

靠港船舶使用岸電，可以在港口徹底消除利用輔機燃油發電導致的大氣污染物排放，而將大氣污染物排放轉移到發電廠所在地區。這是因為電廠采用規模化和集約化的脫硫、脫氮、除塵、除霧措施而使大氣污染得到更加有效的控制。

基于以上原因，靠港船舶使用岸電成為控制靠港船舶大氣污染物排放的最終解決方案，需要分階段、有步驟地大力推動。

《大氣污染防治法》第63條第2款明確要求“新建碼頭應當規劃、設計和建設岸基供電設施；已建成的碼頭應當逐步實施岸基供電設施改造。船舶靠港后應當優先使用岸電”。在《珠三角、長三角、環渤海（京津冀）水域船舶排放控制區實施方案》中，即使針對靠港船舶，也仍然以燃油硫含量上限為主導指標作為排放控制要求，關于替代措施也是將靠港船舶使用岸電、使用清潔能源、尾氣后處理等措施相并列，沒有很好地體現“船舶靠港后應當優先使用岸電”的要求。

實際上，針對靠港船舶，可以將使用岸電作為主導要求，以使用低硫燃油為當前可以接受的替代措施。

參考文獻：

[1] 彭傳圣.我國實施控制船舶大氣污染物排放強制性政策措施的時機選擇[J].水運管理，2016（2）：1-4.

[2] 彭傳圣，喬冰.控制船舶大氣污染氣體排放的政策措施及實踐[J].水運管理，2014（2）：1-5.

[3] 彭傳圣.推動靠港遠洋船舶使用岸電問題探討[J].港口經濟，2015（9）：17-21.