走向治理能力現代化

【中圖分類號】G710 【文獻標志碼】C 【文章編號】1005-6009（2016）19-0007-06

什么是職業院校的治理？

周?。阂钊肓私饴殬I學校現代化治理的內涵，首先有必要了解“治理”“現代化”等相關概念的要義。

1.治理。

“治理”是20世紀90年代以來國際政治學領域逐漸流行起來的一個概念，近年來與之相呼應的還有更側重公共產品供給和分配方面的“公共治理”和就全球性議題進行協作的“全球治理”。相對于之前意識形態和強制色彩更濃的“統治”和“管治”而言，“治理”更為中性，也更凸顯績效觀念?！爸卫怼庇芍卫碇黧w、治理內容、治理結構以及治理機制等構成，是通過規則和制度約束，對利益相關主體之間的關系進行重塑，使利益相關主體得以調和，并且采取聯合行動的持續過程。

2.現代化。

對“現代化”一詞的理解，國內外專家學者尚無完全統一的認識，可謂“仁者見仁，智者見智”。

從詞義上講，“現代”一詞可從兩方面理解：從時間角度來看，現代就是當代，就是現在、目前；從價值角度來看，現代就是最好的、最新的。“現代”是個名詞，加上一個“化”，就變成動詞了，即走向現代。

盡管目前我們無法對“現代化”下一個準確的定義，但根據國內外學者的理解，我們至少可以就此形成以下基本的認識：首先，現代化是一個系統，它是由物質、制度、文化等若干個相互作用的子系統組成；其次，現代化是社會各方面的現代化，既包括經濟政治的現代化，也包括文化的現代化，是人類社會在政治、經濟、文化、生活等領域所發生的由傳統社會向現代社會的全方位轉型；再次，現代化是一個過程，在這個過程中，經濟、社會、文化以及人們的精神面貌、思想觀念和思維方式等方面都將發生深刻的變化，并且隨著這些變化，社會的文明程度不斷提高，人們的生活質量不斷改善，社會的運行機制更趨于合理。

3.職業學校的現代化治理。

“職業學校的現代化治理”（或可稱為“職業學校治理能力現代化”）是指職業學校治理體系和治理能力適應現代社會發展要求的進化過程。具體來說是職業學校以治理體系為依托，借助制度、機制、政策、技術等因素，促使職業學校多元治理能力保持協調進步、務實高效的一種趨向與動態過程。

王稼偉：“學校治理”是一個涵蓋學校管理方式、管理制度和管理機制的綜合概念?，F代學校是一個由諸多利益相關者構成的發展共同體，學校發展受到利益相關者的牽制影響，也影響牽制著利益相關者的利益。從社會學角度審視，學校是鑲嵌于整個社會網狀結構中的教育組織。學校治理要有成效，就必須充分調動這些利益相關者的積極性，并通過優化治理結構，最終達到學校內外全部資源的最優配置，實現彼此利益最大化。所以學校治理的關鍵就在于要真正將這些利益相關者凝結成牢固忠誠的發展共同體。

因此，“學校治理”需要構建、完善相應的治理結構，即在校內外建立一系列協調規范包括教育行政機構、學校師生、社區等學校利益相關者責、權、利的制度與機制的設置安排，最終實現學校內外資源（包括物質資源、人力資源）的最優配置。從宏觀角度看，學校治理可分為學校外部治理和內部（組織）治理兩方面。學校的“外部治理”，主要強調國家政府通過頂層設計，借助法律法規對學校治理理念和治理方式等進行明確規定，并通過相應的管理組織機制保障其健康運行。學校的“內部治理”則更側重學校作為一個組織內部治理結構的完善，治理能力的提升以及治理品質、治理特色的彰顯。

黃少基：治理與管理的區別：

1.主體不同。教育管理的主體是職能部門，比較單一；教育治理的主體具有多元性，不僅指教育行政部門，也包括學校、社會團體和社會公民。主體的單一與多元是管理與治理的最大區別。

2.目的不同。管理強調的是保證實現既定目標，而治理的目的在于實現多元利益主體之間的利益均衡。

3.運作模式不同。教育管理是自上而下的單向“管人管事”，權力行使路線是“由人及事”，具有強制性和權威性的特點；教育治理是協商性共生合作的雙向“治事理人”，權力行使路線是“由事及人”，具有契約性和民主性的特點。

4.職能不同。管理主要關注決策落實的計劃、組織、指揮、控制和協調，而治理注重監督，明確責任體系和決策指導。

5.實施依據不同。管理主要依靠內部層級關系，而治理主要依靠法律規范制度標準。

6.作用與效果不同。教育管理側重于規定具體的發展路徑和方法，由于缺少民主基礎和契約精神，主要依靠行政權力來管理事務，在具體落實中的有效性難以保證。教育治理的作用在于規范權利和責任，更多地關注人性的發展與主體意識的發揮，有利于聚合社會各方面的智慧共謀教育發展。

殷樹鳳：從詞源學來考察，“管”的本意是掌權者使用毛筆或印章辦理事務，“教育管理”強調的是“教育行政部門行使權力”；“治”的本意是主持公道或開鑿水道，“教育治理”強調的是“教育行政部門處理事務”。從“管理”到“治理”，一字之別，蘊含著深刻的觀念創新，更體現了科學精神、民主作風和教育本質。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。自此，“治理”理念開始進入到各領域。在學校教育領域，治理可理解為學校管理方式、制度和機制等改革的總稱。

職業教育治理現代化的一個顯著特征就是實現職業教育的多元化投入、多元化管理、多元化監督，形成社會主體廣泛參與的共同治理局面，并在此過程中促進職業教育的健康、有序、可持續發展?？茖W化、民主化、教育化和法制化是教育治理現代化的本質內涵和根本特征。

職業院校如何從管理走向治理？

周?。汗芾硎菑纳隙?、一元單向的，而治理是指在社會主義市場經濟體制中，市場在資源配置中起決定作用的條件下，多元利益主體圍繞共同的目標協調與互動的過程?？梢哉f，隨著市場經濟中行為主體的多元化、利益主體的多元化，政府與民眾、社會、企業、學校的關系也應是平等的、雙向的、互動的、協同的。治理不同于管理，治理活動涉及范圍更加寬泛，不僅包含自上而下的統治、管理，而且更強調方方面面的共治以及各參與主體責任的共擔等內容。

職業學校要從管理走向治理，至少要做好四個方面的事情：

1.熟悉治理理論，弄清傳統管理理論與治理理論的區別。治理是一個過程，不是一套規則；治理是協調，不是控制；治理是持續的互動，不是一項正式的制度；治理主體不是一元，而是多元，需要利益主體多元參與。

2.把握治理能力現代化的內容。治理能力現代化，最關鍵的要適應時代變化，既改革不合時宜的體制、機制，又要建構新的體制、機制，使其更加科學、完善，達到制度化、規范化、程序化的要求。

3.正視學校持續發展中的問題。從治理來看，目前職業學校表層問題是學校辦學活力不強，學校與社會聯系不緊密。深層次問題是學校辦學自主權不夠，使得學校內部現代治理能力不強。校長是教育行政部門任命的，有的還是組織部門任命的，導致學校內部行政權起支配作用，學校成為事實上的一個政府部門。另外，這也使得校長必須對上級負責，教師、學生話語權不足。教育行政部門對學校是管、辦、評一體化。要解決這一問題，一要政校分離，落實和擴大職業學校辦學自主權；二要完善職業學校內部治理結構。

4.做好頂層設計，明確提升治理能力現代化的路徑、抓手。為此要做好三方面工作，一要牢固確立以質量為核心的治理理念，將提升質量作為學校的首要任務。對于一所學校來說，辦學質量就是人才培養的質量，人才培養質量高，辦學質量才好，因此，要提高教師的質量、管理的質量。二要著力于內涵建設，培植內生增長力量。一方面要強化師資隊伍建設，加強專業建設，深化校企合作。另一方面要通過教學工作診斷與改進的推進，完善制度，建構機制，培養隊伍，催生內生力量。三要推進現代職業學校制度建設，完善章程，完善制度，創新內部治理機構。

王稼偉：在全球治理變革的背景下，“治理”正成為各國政府改革的方向。公共治理理論不僅深刻地影響了我國政府的治理轉型，也在教育領域產生了重要影響?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構?！睆墓芾碜呦蛑卫?，既是對學?，F有管理邏輯的重構，也是職業教育應答時代要求的整體變革。

作為一種管理方式，“治理”與“管理”有著顯著區別。從實現目的上看，治理通過協調平衡力求實現多元利益主體的利益最大化，管理側重對現有計劃目標的全力執行與完美實現。從實施基礎看，治理是基于法律法規的多元主體互動，促成并要求各參與主體具備相當的自治能力；管理根據內部層級關系，更依賴上層的有效指導與嚴密管控。從職能作用來看，治理更重職責體系的構建以及通過監督決策規范各主體的權利責任；管理主要強調決策落實中的組織控制，主要規劃落實目標采用的具體方式與方法。

因此，治理相對于管理，其內涵與外延均更豐富，它更強調多元主體權益共享、責任共擔的“共治”。當然我們也要看到“治理”根本上是一種追求更優效能的管理模式，它與管理的不同并不等于它們處于對立的兩端。準確地說，“治理”是在形勢日趨多元化復雜化的特定歷史條件下，突出反映時代特征、應對時代挑戰的一種有效的管理。

我們圍繞“學校治理”進行的理性思考與有效實踐必須基于對學校治理相關認識的梳理與辨析上。職業學校具有自身的特質，這使得職業學校的治理除了具有一般學校治理的內涵外，還有自身的特點。職業學校肩負著培養高素質勞動者和技術技能人才的重任，在職業學校發展中，行業、產業、企業作為利益相關者的作用是極為重要的。職業學校與他們之間是戰略依賴關系，只有在與他們的深度合作中學校才能獲得長足的發展。而他們對于職業學校治理的介入干涉，不僅要依賴學校外部治理結構的規范，也要依靠學校內部組織治理結構的支持。與此同時，經濟全球化、文化多元化等社會發展趨勢向職業學校發展提出了新的挑戰。要應對這些挑戰、突破這些困境亟待治理結構的優化和治理能力的提升。在這樣的背景下，“和·合”已成為現代職業學校治理中的重要元素?！昂汀奔础昂椭C”，“合”為“合作”，現代職業學校的發展既應扎根于學校組織內外和諧融合的生態環境，也需要依托校內外多元主體間緊密有效的多元合作。

“和·合”教育，是應答時代呼喚而對職業學校的治理與發展做出的新思考：既修筑學校師生員工的精神高地，又支撐學校教育管理的體系建構，并全面規范學校的質量觀、人才觀、管理觀、教育觀等。“和”指向學校治理之道，包括：學生的全面和諧發展；學生、教員、學校的共融共進；教育發展與社會發展的和諧統一，等等?！昂稀敝赶驅W校圖強之策，包括：家校合作、校企合作、多元合作等?！昂汀ず稀辈皇恰昂汀迸c“合”的簡單疊加，而是兩者的有機交融，“和”中有“合”，“合”中有“和”?！昂汀ず稀苯逃?，是一種職業教育的理念，也是一種職業教育的目標；是一種職業教育的實踐，也是一種職業教育的生活。

現代職業學校的“和·合”治理主要有“合治”“法治”和“自治”三大治理路徑，通過多元合作的“合治”實現多方共贏、內涵發展，通過科學理性的“法治”謀求校園和諧、健康發展，通過立足校本的“自治”促進自我優化、特色發展，最終走向學校的“善治”，獲得育人品質與育人能力的雙提升。

黃少基：首先，我想談一談從管理到治理的必要性。

1.全面深化改革要求職業學校要從管理走向治理。

黨的十八屆三中全會明確了對各領域改革發展的總體要求，在教育領域特別指出：“深入推進管、辦、評分離”，“擴大學校辦學自主權，完善學校內部治理結構”。國務院頒布《關于加快發展現代職業教育的決定》，在貫徹中央部署的基礎上，直接指出，“職業院校要依法制定體現職業教育特色的章程與制度，完善治理結構，提升治理能力”，“健全聯席會、董事會、理事會等治理結構和決策機制”。

2.發展現代職業教育要求職業學校要從管理走向治理。

職業教育發展不僅和政府、學校、個人有關，也和市場、行業企業、社會組織等緊密相關?！蛾P于加快發展現代職業教育的決定》提出發展現代職業教育的五大基本原則：政府推動、市場引導；加強統籌、分類指導；服務需求、就業導向；產教融合、特色辦學；系統培養、多樣成才。這五大原則凸顯了政府、市場、行業企業等不同主體在發展職業教育中的重要地位。發展現代職業教育，必須樹立治理理念，必須更加重視各個主體的作用，使不同主體相互補充，相互作用，形成合力。

3.提升職業教育質量要求職業學校要從管理走向治理。

職業教育辦學質量越來越成為社會各界普遍關注的問題。內涵發展是職業教育緊跟社會步伐，培養符合經濟社會轉型發展所需人才，滿足人民群眾對更高質量教育需求的必然選擇。職業學校從管理走向治理，提升治理能力，是內涵發展的客觀要求，也是提升職業教育質量的基本保障。

4.優化職業教育發展環境要求職業學校要從管理走向治理。

吸引力不足、生命力不強一直是制約職業教育發展的一個重要因素，“重知識、輕技能”的社會現狀、社會風氣是導致吸引力不足的重要因素。職業教育要提高社會吸引力，需要在全社會營造“不唯學歷憑能力”的環境氛圍，這就要求職業學校要從管理走向治理，讓社會各界更深入、更廣泛地參與職業教育辦學過程，在更深層次上了解、認識、支持職業教育。

其次，職業學校從管理到治理可側重從四個方面加以推進。

1.關于治理隊伍的專業化問題。

學校要強化管理人員的培養，樹立學校治理的理念，在實踐中逐步提升治理能力，提升管理隊伍學校治理的專業化水平，這是職業院校從管理走向治理、推進治理現代化的先導。

2.關于治理模式的開放化問題。

當前，職業院校是行政主導，基本上可以說是封閉式管理。職業院校要從行政管理走向治理，從封閉走向開放，必須做好幾個方面的工作。其一，完善學校內部治理結構，建立學校章程，推行現代學校制度；其二，重視發揮政府在學校治理中的保障作用，建立學校發展理事會，整合各方面力量；其三，積極引導行業、企業參與職業學校治理工作，積極推進職教集團建設；其四，鼓勵社會各方面力量參與對學校治理工作的監督和評估，發揮第三方評價的作用。此外，要深化二級管理，優化治理流程；完善教代會制度，搭建平臺，增強決策的民主化和透明度。治理模式的開放化是職業學校從管理走向治理、推進治理現代化的關鍵。

3.關于治理的國際化問題。

以往職業院校的國際交流與合作主要集中在人才培養方面，在院校治理方面的交流與合作相對較少。其實，發達國家在職業院校治理方面也有許多成功的經驗值得學習借鑒。這是國內職業院校從管理走向治理、推進治理現代化的捷徑。

4.關于治理的信息化問題。

治理是在信息化、全球化、民主化語境下的新型管理模式，加快推進數字化校園、智慧校園建設，實現管理的信息化，實質上是開展學校治理的有力支撐。

殷樹鳳：首先，構建和諧的職業學校治理結構。職業學校治理結構是現代“職校治理”理念的制度化結構，包括外部治理結構和內部治理結構。外部治理結構是關于政府和企業、公民社會等外部利益相關者如何行使控制權的制度安排，內部治理結構是對學校管理者、教師和學生等內部利益相關者如何行使控制權的制度安排。其目的是通過權責在職業學校內部各利益相關者之間的合理分配與制度優化設計，達到學校內部治理公正與效率契合的理想狀態。南京商業學校在從管理到治理轉變的過程中，主要是探索并完善“三責并立、三位一體”的職業學?，F代化治理體制，注重構建有序平衡的、包容各治理主體、反映各方切身利益的治理結構。

其次，打造核心愿景，形成學校特色的治理文化和價值觀。再好的制度、體制都要得到師生員工的普遍認同。為了充分調動師生員工的積極性，可以在建構治理體制時，加強治理素養教育，用最新的教育管理理念來武裝師生員工，加強其對公民權利意識、主體能動意識、法治意識以及互動合作意識的認知；運用宣傳教育、社團活動、教職工系列活動等方式強化校園文化和學校治理價值觀的宣傳和滲透，讓師生員工參與到校園治理文化建設中，形成一種積極向上的氛圍，共同打造學校的未來。我校在開展“三業三爭”教育實踐過程中，加強校園文化建設，推行“能行天下”校訓，形成具有學校特色的“能行”文化，為學校從管理走向治理奠定了內涵基礎。

再次，在治理過程中校長要加強執行力。有了科學正確的決策還需要有落實執行的行動，才能真正實現學校治理現代化，校長執行力的強弱直接影響學校的治理效果。作為校長，在建立健全并完善學校各項規章制度的同時，要堅持貫徹和落實制度，以為學校發展負責的態度處理師生員工中有違規章制度的行為，堅持用制度來克服責權不對等、信息流通不暢、職責不清、工作推諉扯皮等不利因素，從而強化和規范學校制度的執行機制，進而提升學校治理制度的科學性、規范性、合理性、可行性，為學校治理現代化提供制度保障。

職業院校治理走向現代化需要跨越哪些障礙？

周俊：職業學校走向治理現代化需要跨越的障礙，可從理論與實踐兩個層面來講。

從理論層面來講，存在兩大障礙。

一是治理體系現代化問題。治理體系是進行有效治理的，緊密相連、相互協調的一系列制度體系，它涉及各相關領域的體制機制、法律法規安排，包括治理結構體系、治理功能體系、治理規則體系、治理方法體系和治理運行體系等五大基本內容。也就是說，治理體系是規范社會權力運行和維護公共秩序的系列制度和程序，具體涉及“誰治理、如何治理、評價治理”三個問題。

二是治理能力現代化問題。治理能力是某組織運用制度或機制管理組織各方面事務的能力，即治理的主體和客體相互協作的能力，具體包括意志力、執行力、凝聚力、發展力、創新力、變通力、溝通力、協調力和糾錯力等。治理體系和治理能力是一個相輔相成的有機整體，有了好的治理體系才能提高治理能力，提高了治理能力才能充分發揮治理體系的效能。

從實踐層面講，存在三個障礙。

一是學校辦學自主權如何落實。目前學校的首要問題，是辦學存在嚴重的行政化傾向，缺乏教育家治校。教育行政部門把所有權力掌握在手中，教育工作“管評辦”一體化，學校沒有辦學自主權。這樣的治理體系，嚴重混淆了政府和學校的權責?，F代政府在教育工作中的作用，主要是保障教育的投入和依法監督學校辦學。至于學校的具體辦學以及對學校辦學的評價，則不應是政府部門的職責，如果政府把辦學權和評價權都掌握在自己手中，必然導致千校一面，學校缺乏個性、特色，也缺乏靈魂。

二是如何使企業成為多元治理主體中的一員。企業與學校追求的目標不同，企業追求利潤，學校培養人才，如何使兩者成為一體，從而共同參與學校的治理，是職業學校一直在探索的課題。當然，從供給側理論來看，深化校企合作，關鍵在于學校，學校要學會從企業需求角度出發考慮校企合作。

三是現代職業學校制度如何建設。目前學校內部缺乏現代治理能力，行政權起支配作用，導致學校不能成為純粹的教育教學機構。建設現代職業學校制度，重點要解決好三個問題，即學校章程的制定問題、學校內部制度的完善問題、學校內部治理結構的建構問題。只有這三個問題得到解決，現代職業學校制度才能真正建構起來。

王稼偉：一是國家層面相應制度保障。主要強調政府通過頂層設計，借助法律法規對學校治理理念和治理方式等進行明確規定，并通過相應的管理組織機制保障其健康運行。如明晰行業、產業、企業等在職業教育中的責、權、利等。

二是學校辦學自主權的提升。從“管理”走向“治理”更強調治理能力的提升以及治理品質、治理特色的彰顯。在這一語境下，學校辦學自主權有待提升，如擁有一定的人事管理自主權、績效考核分配權等，這樣有利于激活學校內部師資建設活力的治理分權。

三是學校法制思維方式的培育。治理的本質應是從“人治”走向“法治”，實現學校管理的分權。應積極推行依法治教、依法治校，提升全體師生員工的法治意識，構建組織內外和諧融合的治理生態環境。

黃少基：可以概括為理念層面、現實層面、實踐層面的問題：

1.理念、思想的制約。教育行政層面、學校領導層面對治理重要性的認識不足，治理理念有待提升。

2.環境、條件的制約。政府的責任需要進一步強化落實；行業企業積極性需要調動；社會力量參與和第三方評估應進一步完善；學校主體作用發揮不夠。

3.能力、水平的制約。學校治理需要總體規劃，分步實施。學校從管理走向治理，再走向治理的現代化，是一個漸進的進程。治理是一種理念與思想，也是一種管理模式與手段，既是目標，也是手段。

從“管理”走向“治理”，一字之差，卻是重大的理論創新，也是管理思路、管理邏輯的創新，管理模式、管理方式的創新。從某種意義上來說，就是從管理邏輯走向治理邏輯，要再造一種學校工作流程。

殷樹鳳：一是要突破理念思維的障礙，要從“傳統”走向“現代”。要樹立人本、治理、法制等價值觀念，探索建立一套完善的職業教育治理體系，推進職業教育治理的變革，以積極向上的精神狀態迎接發展過程中的挑戰。同時，還要以民主理念、服務理念、權利保障理念、科學理念等來完善職業教育治理結構，突破傳統的一元管理的狹隘思維。從制度體系建設、體制機制構建、法律支撐等方面入手，為職業教育治理現代化提供各項支持，以達到職業教育治理的制度化、科學化、程序化。

二是克服職業教育依附于普通教育的“范式移植”慣性。在普通教育主導的學科體系治理與改革規則中，職業教育的特殊規律沒有得到充分的重視。職業教育與其他教育不同，其發展必須要適應經濟發展方式轉變、產業結構調整和社會發展需求。在治理現代化的過程中要堅持加強產學融合、校企合作。積極引導符合條件的企業參與職業教育治理工作，積極引導和鼓勵社會各方力量參與對職業教育治理工作的監督和評估，從而建立針對現代職業教育特殊性與復雜性的治理秩序和體系結構，進而推動職業教育在對接產業、系統培養、實踐育人、模式創新、質量評價及其他方面從傳統到現代的深刻轉型。

三是處理好職業學校、政府、社會三者之間的關系。職業教育治理中存在著合作與競爭、開放與封閉、原則性與靈活性、責任與效率等四重矛盾問題，在政府簡政放權過程中也經常出現“一收就死、一放就亂”的治理困境。因此需要政府、社會、學校共同參與職業教育治理，多中心、多樣化地對職業院校的建設發展進行監察，并進行客觀評價、反饋，形成全方位、多維度、多元參與的考察，使得職業教育得到多元利益主體的認可和支持，從而尋求多元參與主體的利益平衡點。這個過程有賴于各級政府不缺位、不越位、不錯位，有賴于學校依法自主科學辦學、強化社會監督評價等機制的建立，從而構建起一種和諧的治理結構，實現善治。