建設現代職業學校：從管理到治理的嬗變

徐元俊

【關鍵詞】現代化治理；治理制度

【中圖分類號】G710 【文獻標志碼】C 【文章編號】1005-6009（2016）19-0014-03

一、職業學校現代化治理概念及內涵

（一）治理的相關概念

“治理”是20世紀初西方行政管理學治理理論中的核心內容，即政府如何運用行政權力來管理國家和人民。[1]聯合國全球治理委員會（CDD）認為“治理”是指“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程”。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或符合其利益的非正式制度安排。[2]

“治理體系”是進行有效治理的，緊密相連、相互協調的一系列制度體系，它涉及各相關領域的體制機制、法律法規。“治理能力”是某組織運用制度或機制管理組織各方面事務的能力，即制度執行力。

治理體系和治理能力是一個相輔相成的有機整體，有了好的治理體系才能提高治理能力，提高治理能力才能充分發揮治理體系的效能，治理能力提升的關鍵環節是人的素質，特別是人的思想道德素質和科學文化素質。

（二）職業學校現代化治理的內涵

“治理”由治理主體、治理內容、治理結構以及治理機制等構成，是以規則、合規和問責為核心組成的一整套制度安排。通過規則和制度約束，對利益相關主體之間的關系進行重塑，從而實現決策科學化、民主化的目標。

“治理”的核心是“權力流散”，就是要打破某一個權力主體對權力的壟斷，將權力分解給不同的主體，強調權力機構的多元化。從社會學意義上說，治理就是指在權力結構多元化背景下，公共權威為實現公共利益而進行的管理活動和管理過程。

衡量治理現代化的標準：公共權力運行的制度化和規范化；民主化；法治化；效率；協調。

就職業學校內部治理來說，是指管理方式、制度和機制等的總稱，是通過整合內外部資源使得管理流程走向科學化的過程，同時也是學校治理理念不斷延伸、優化的過程。

就職業學校外部治理來說，要挑戰“政府是學校管理的唯一合法權威”的觀點，轉變政府在職業教育發展中的職能和角色，建立一種權力合作協商的關系。結合職業教育的辦學規律、特色和未來發展趨勢，加快推進科學規范、系統完備、運行有效的職業教育制度體系建設，建立職業教育管理、辦學、評價監督相分離的治理結構，實現多元化投入、多元化管理、多元化監督等社會主體廣泛參與的共同治理局面，形成政府宏觀管理、職業院校自主辦學、社會力量廣泛參與的治理格局。在共同治理過程中激發學校的活力，促進職業教育的健康、有序、可持續發展，最大限度地發揮職業教育在社會發展中的作用。

二、職業學校治理與管理的主要區別

從“管理”到“治理”體現了國家治國理政理念的重大創新與轉變。對職業學校的管理者來說，首先要搞清治理與管理的區別，才能從傳統的管理跨入現代治理。這兩者主要區別在四個方面：

（一）兩者目的不同

管理主要是保證實現既定的管理目標；而治理的目的在于實現多元利益主體之間的利益均衡。

（二）兩者職能不同

管理主要關注決策落實的計劃、組織、指揮、控制和協調；而治理主要注重監督、明確責任體系和決策指導。

（三）實施基礎和依據不同

管理主要依靠內部層級關系；而治理主要依靠法律規范。

（四）地位和作用不同

管理側重于規定具體的發展路徑和方法；而治理的作用在于規范權利和責任。

由此可見，現代治理不同于傳統管理，更有別于以往的統治和管制，治理活動涉及范圍更加寬泛，不僅包含自上而下的統治、管理，而且更強調方方面面的“共治”，各參與主體責任的共擔等內容。

從宏觀方面來講，就是要轉變政府職能、簡政放權、創新方式，避免政府管得過多、過細、過于簡單，制約職業學校因地制宜、特色發展。

從微觀方面來講，就是通過制定學校章程，完善內部管理體制與機制，落實校內各權力主體的地位，明確責任，提高制度的執行力，激發師生的創造性，形成自我管理、自我約束、自我發展的新模式。

三、治理現代化所面臨的問題與對策

（一）學校外部存在的問題與對策

第一，政府職能尚未轉變。職教管理體制依然是“條塊結合、管辦合一”的行政管理格局，政府越界形成一種“常態”，轉變政府職能的理念提了數十年，目前還未真正實現。教育法規定高職院校有自主辦學與民主管理權，但在現實中，諸如重要崗位人事任命、招生計劃、專業設置等與高職院校自身發展關聯密切的事務，仍受到政府不同程度的干預。

應盡快修改完善并頒布新的《職業教育法》，界定好政府、學校和社會的權利與責任，擴大職業院校招生、設置專業的自主權，政府從管理角色向監督與服務角色轉變，讓職業院校成為依法辦學的真正主體。

第二，辦學過于依附政府。權力依附——校長由政府部門任命，處于上下級的權力鏈條上；經濟依附——辦學資金由政府撥款，要吃“奶”就只能找“娘”；心理依附——在市場化改革后，由于“慣性心理”的影響，學校依然默認政府管控，依然存在從屬于政府機構的思維定式和心理傾向。

應加快去“行政化”的步伐，逐步取消職業院校行政級別，推行校長職業化，減少對職業院校領導的委任。政府在免除中職學生學費的基礎上，落實高職院校生均撥款標準，并按科研項目的招標評審方式撥款，讓高職與本科院校有公平競爭的機會。政府放手讓職業院校參與市場競爭，允許采用股份制、混合所有制等形式多元化辦學，培養更多適應社會需求的復合型技能人才。

第三，缺少社會參與治理。社會組織是職業學校治理體系中的第三方治理主體，在參與教育公共事務的監督、評估以及援助上最具客觀地位，是職教治理體系的重要支柱，是職教治理現代化不可或缺的一環。然而，職教領域內社會組織的主體地位尚未完全確立，校企合作、工學結合難以得到實質性推進。

“治理”是多元利益主體如政府、職業學校及培訓機構、企業或行業協會等，圍繞共同目標協調互動，探討建立地方政府、行業和企業、職業學校和社會各方共同參與的制度創新平臺。要調動行業和企業支持職業教育的積極性，促進各個層面的產教融合，推進產學研一體化的集團化辦學，形成教育與產業共同發展職業教育的組織機制，探索公辦和社會力量舉辦的職業院校相互委托管理和購買服務的機制。

第四，搞好頂層治理設計。《職業教育法》《高等教育法》《教育督導條例》等規定鼓勵社會力量辦學、教育督導的實施應聽取社會其他主體的意見等，但并未明確規定其他教育治理主體的法律地位，政府仍然是教育治理的核心。因而社會力量參與治理難以找到明確的法律根據，法律地位的缺失致使其他教育治理主體形同虛設。

2014年6月，國務院印發《關于加快發展現代職業教育的決定》；爾后，教育部和人社部等部委聯合編制了《現代職業教育體系建設規劃（2014―2020年）》，標志著我國現代職業教育的頂層設計體系基本完成，各省、市地方政府主管部門應加快配套法規建設，將黨中央、國務院的精神落到實處。大膽推進管辦評分離的改革，讓職業院校有更多的自主辦學權，才能使職業院校有清晰的定位，辦出特色與水平。

（二）學校內部存在的問題與策略

第一，治理制度缺位。職業學校大多缺少硬性規章制度，或有制度而執行不到位，“水流不到頭”。隱性規則泛濫，“潛規則”流行，甚至暗箱操作、腐敗滋生，導致學校內部管理效率低下、行為失范等不和諧現象出現。

應建章立制（制定學校章程），為教職員工提供科學化行為導向，重點強化內部監督制度。南京商校制定了系部工作職責和系主任崗位職責等多項新制度，構建了“三責并立、三位一體”管理模式，很好地實現了管理重心的下移，把系部建設成為凝聚力強、執行力強、績效一流的指揮所。

第二，權力行使失范。學術權力和行政權力關系失范，導致內部主體關系失調。內部科層制管理官僚化、行政化傾向不斷增強。

行政權力和學術權力互相協調、補充和制衡，才能形成自我發展、自我約束機制。南京商校在內部治理中發揮“智庫”作用，成立由專家參與的“教學診斷與評估中心”，獨立行使“診斷與評估權”，成為學校參政議政的智囊團。系部行使“承辦權”，管理處室行使“考核權”，從而構成決策、執行與反饋的閉環治理回路。

第三，利益分配不均。黨委、行政、教師三者利益關系，教師與學生、學生與管理部門、學生與社團利益關系，以及校董事會等利益關系整合不暢。

應建立合理利益分配機制，在收入分配和資源占有上真正向教學一線傾斜；建立內部利益沖突約束、調解和救濟機制，讓基層教師有反映的權利與申訴的機會。南京商校通過內部各利益相關者之間的合理分配與制度優化設計，不斷實現各利益主體訴求的“最大公約數”，以達到學校內部治理公正與效率契合的理想狀態。

第四，公平信任危機。在傳統管理中存在諸多不公平的現象，廣大教職工對黨委、行政班子成員的信任度不夠，致使學校內部凝聚力下降。

應公布校領導收入與公務開支清單，主動接受全校師生的監督；領導們深入教學一線，搭建與師生交流和合作的情感平臺；營造校內機關處室與系部間相互尊重、平等互愛、融洽祥和的良好氛圍；建立暢通溝通交流機制和矛盾調解消化機制。南京商校領導班子嚴格執行“八項規定”，踐行“三嚴三實”，在建設現代學校制度的過程中，首先體現法治精神，其次體現民主意識，充分發揮教職工代表大會、學生自治團體的作用，讓教師、學生和家長參與到學校決策過程中。

【參考文獻】

[1]徐桂庭，關于現代職業學校制度建設的若干思考[J].中國職業技術教育，2014（30）：53.

[2]徐桂庭，關于職業學校治理體系與治理能力建設的若干思考[J].中國職業技術教育，2014（21）：166.

（作者單位：湖南婁底職業技術學院）