民辦非企業單位破產清算法律制度思考

音邦定 任兵

摘 要 民辦非企業單位作為我國社會組織的重要組成部分，對我國社會經濟的發展起到重要作用。但在社會經濟活動中，因經營不善等原因導致資不抵債的單位也不在少數，因此就面臨一個如何規范有序退出市場的問題。我國企業破產法律制度相比于民辦非企業單位破產清算更為成熟，值得借鑒，但也要根據具體情況具體分析。本文從民辦非企業單位破產原因談起，比較民辦非企業單位破產清算和企業破產清算的異同點，考慮到民辦非企業單位的特殊性質，提出幾點針對性的意見和建議，以期建立和完善我國民辦非企業單位破產法律制度。

關鍵詞 企業破產法 民辦非企業單位 破產清算

中圖分類號：F270 文獻標識：A 文章編號：1674-1145（2016）03-000-04

社會組織作為我國經濟發展的重要參與者，影響著我國經濟的發展。廣義上的社會組織包括社會團體、民辦非企業單位、基金會。 其中，民辦非企業單位作為我國社會組織的組成部分，對我國社會經濟的發展同樣起到重要作用。民辦非企業單位因其特殊的性質在多個方面區別于一般企業，由此決定著其在登記、變更、解散、注銷等方面均區別于一般企業。

我國企業的破產清算有《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱《企業破產法》）及其司法解釋予以規制，但我國民辦非企業單位一旦出現資不抵債引發的破產清算，如何適用法律、如何規范有序退出市場，則缺少明確的法律規定，亦缺少針對民辦非企業單位實際情況的法律規范。本文擬通過對比我國企業破產清算制度和民辦非企業單位破產清算制度，分析異同點，取長補短，達到建立、完善我國民辦非企業單位破產清算制度的目的。

一、民辦非企業單位破產原因探析

民辦非企業單位同企業一樣，作為我國社會經濟的重要參與者，在發展過程中均會受到外部因素和內部因素的雙重影響，而導致企業出現資不抵債最終走向破產清算的原因也會發生在民辦非企業單位之中。作為利用非國有資產舉辦的非營利性社會組織，民辦非企業單位出現破產的原因既包括外部因素，也包括內部因素，是多種因素共同作用的結果：

（一）外部因素

1.國家法律法規不健全，政策扶持力度不足，部分民辦非企業單位在發展過程中缺乏有力支撐。

縱觀我國民辦非企業單位的發展現狀，在法律法規層面明顯缺乏針對性的法律規范。有學者甚至認為目前我國民辦非企業單位發展與管理中出現的問題大部分都與法律法規不健全不配套有直接的關系，已經成為阻礙民辦非企業單位發展的瓶頸。 非營利組織的非營利性與政府的支持力度存在某種程度的正比關系，國家對民辦非企業單位的扶持力度還不夠有力，政府職能轉移、購買服務的財政預算制度還沒有真正建立，購買服務的事項范圍還比較有限。 這是我國民辦非企業單位發展過程中不可忽視的法律和政策短板。

2.市場經濟沖擊，部分民辦非企業單位的產品和服務無法滿足市場需求。

隨著市場經濟的不斷發展，非營利性質的民辦非企業單位不僅存在同行業單位的競爭，最關鍵的還要面臨社會同行業同類型企業的沖擊。由于民辦非企業單位的非營利性和公益性的特殊性質，其在資金實力、市場運作、規范管理方面均與同行業社會企業存在不小的差距，由此導致了其產品和服務無法達到一個很高的水平。市場經濟是講求利益最大化的經濟，是優勝劣汰的經濟，市場理所當然的會選擇具有高性價比的產品和服務。因此部分民辦非企業單位缺乏足夠的競爭力，長此以往不適應社會發展又缺乏創新能力導致不得不退出市場。

3.融資成本增加，流動資金缺乏，資金周轉不暢，資金鏈斷裂。

在當今的社會經濟發展過程中，擁有足夠的流動資金是企業能否發展壯大甚至能否生存下去的關鍵。民辦非企業單位作為社會經濟的參與者，當然也不例外。民辦非企業單位資金來源單一，物力、財力偏弱，絕大部分民辦非企業單位的收入來源是服務收入，極少涉及政府撥款和社會捐助。 總是將資金用于再發展、再投資，擴大規模。這就必然會產生向銀行等金融機構申請貸款，而銀行等金融機構高額的貸款利息導致融資成本增加，一旦市場出現風吹草動，無法按期支付銀行貸款利息，長此以往惡性循環導致資金鏈斷裂，最終走向破產清算退出市場的結果。

（二）內部因素

1.內部管理不善，缺乏吸引人才和占領市場的創新能力。

民辦非企業單位作為社會組織之一，往往在組織架構和人員構成上不像公司那么規范，管理思路和制度構建也不像公司那么清晰。部分民辦非企業單位就可能因為長時間發展緩慢或者停滯不前，加之內部管理缺乏科學決策與指導，直接導致單位無法吸引社會上優秀人才，同時市場被同行業的其他市場主體逐漸占領，這就必然導致其在市場經濟中優勝劣汰，最終走向破產清算。

2.負責人個人好惡，事業心、責任心不強。

一個企業特別是中小型民營企業，負責人的能力、個人喜好、事業心強弱，直接關系到這個企業的發展及未來走向，對于民辦非企業單位也不例外，甚至有過之而無不及。一個民辦非企業單位的負責人如果對本單位事業抱著事不關己、漠不關心的態度，或者負責人本人存在不良嗜好，都會嚴重阻礙該單位健康發展，惡性循環資不抵債就可能走向破產清算。

二、我國民辦非企業單位破產清算現狀

（一）立法現狀

民辦非企業單位雖然是我國社會組織的重要組成部分，但法律法規對于這部分社會主體的規定卻屈指可數，更不必說關于民辦非企業單位的破產清算制度規定。就現行法律法規規定來看，與其有關的法律法規主要有：《公司法》及其司法解釋；《企業破產法》及其司法解釋；《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等。上述規定對我國民辦非企業單位破產清算、合理合法退出市場有一定的參考和指導作用，但對于民辦非企業單位的特殊性方面卻無章可循。有必要制定或增加關于民辦非企業單位破產清算個性條款的規定，以適應民辦非企業單位規范有序退出市場的實際需要。

（二）司法現狀

根據最高人民法院的統計數據表明，自2006年以來，破產案件已連續多年年下降。但全國通過各種渠道退出市場的企業數量卻不斷上升?？梢姡罅科髽I尚未經過破產程序退出市場。 而這其中，官方并未公布法院受理案件中民辦非企業單位破產清算案件占據的數量。但就目前查閱的資料和了解的情況而言，目前我國的民辦非企業單位退出市場多是政策性退出，自行解散清算或政府指導清算，人民法院受理民辦非企業單位破產清算的案件少之又少。我們認為究其原因還是民辦非企業單位破產清算缺乏專門的法律規范和指引。

三、我國民辦非企業單位破產清算法律制度與企業破產清算法律制度比較

相比較我國民辦非企業單位破產清算制度，我國企業破產清算制度經過三十多年的發展和完善，特別是2007年施行《企業破產法》后，逐漸形成了較為系統的操作規范，加之多年的企業破產司法實踐，我國企業破產清算制度趨于成熟。將我國民辦非企業單位破產清算制度與企業破產清算制度進行橫向比較，有助于指導建立、完善民辦非企業單位破產清算制度。

（一）從申請主體來看

破產清算案件是被動受理型案件，不告不理，必須由申請人向有管轄權的人民法院申請破產，法院才有可能啟動破產清算程序。就企業破產清算而言，根據《企業破產法》第七條的規定，申請企業破產的主體可以是符合條件的債務人、也可以是對債務人享有到期債務的債權人，還可以是負有清算義務的人。反觀民辦非企業單位，《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第十六條僅規定了民辦非企業單位自行清算，民辦非企業單位如果出現資不抵債，由誰來申請破產清算沒有明確規定。雖然《企業破產法》第一百三十五條規定：“其他法律規定企業法人以外的組織的清算，屬于破產清算的，參照適用本法規定的程序?！钡褶k非企業單位一旦出現資不抵債，由誰來向法院提出申請，放寬受理條件還是從嚴掌握，需要根據其特殊性質來進行界定。

（二）“人”的處理

企業破產清算案件中關于“人”的處理，主要涉及到破產企業職工的安置。根據《企業破產法》第四十八條第二款和第一百一十三條規定，所欠職工工資和社保費用作為清償破產費用和公益債務后的第一清償順位，給予優先保障。但由于民辦非企業單位的特殊屬性，其在破產清算中“人”的處理不僅包括自身員工的安置，還包括經營對象、客戶的安置，如民辦學校開辦過程中出現破產，學校學生如何妥善安置也是重中之重。對于員工的安置，是否能夠直接適用《企業破產法》的規定，而對于民辦非企業單位而言，需要安置的經營對象、客戶如何安置，是計算成債權債務來申報債權還是通過其他途徑妥善安置，與企業破產則不同。

（三）資產的處理

根據《企業破產法》第一百一十條和第一百一十二條規定，破產企業的資產在法院選定破產管理人后，由破產管理人接管，管理人要依法委托中介機構進行清點評估并擬定資產處置方案，在債權人會議上通過資產處置方案，再將破產企業資產通過交易中心掛牌出售，變現價值在債權人之間進行分配。而民辦非企業單位的資產組成則較為復雜，它既包括舉辦者自行投入的財產、國家政策性扶持發放的撥款、社會贈予捐助財產、經營過程中的經濟回報等等。在對民辦非企業單位破產清算過程中，是否根據資產性質區別對待以及如何處置不同性質的資產，有待規范。

（四）債權債務的處理

債權債務的處理是破產清算程序中的重要一環。根據《企業破產法》第四十六條規定，管理人對已知債權人發通知告知其前來申報債權，對于未知債權人，給予一定期限的債權申報期，管理人接受申報后，對申報人提交的債權證據資料進行審核，審核后提交債權人會議確認，再提交人民法院最終裁定確認。申報債權的清償順序也作了嚴格的規定和限制，對于對外債權的處理，管理人代為行使權利，對外依法以管理人的名義清收債權。而民辦非企業單位作為非營利性的社會組織，雖然不以盈利為目的，沒有大量的進行市場經營活動，但其在運行過程中必然會產生經濟交往，由此產生債權債務關系，對于民辦非企業單位破產清算中的債權債務，其對外債權債務不僅僅是單純的經濟往來，更多的是基于人身關系產生的債權債務關系，如：民辦學校的學費、民辦醫院的醫療費、民辦養老院的養老服務費等等，按照《企業破產法》關于分配順序的規定，將它們一并納入普通破產債權進行處理，還是作為優先債權予以保障，值得商榷。

四、完善我國民辦非企業單位破產清算法律制度的思考與建議

根據上述對我國企業破產清算制度與民辦非企業單位破產清算制度在申請主體、人、資產、債權債務等方面的比較分析，結合實際情況，對我國民辦非企業單位的破產清算制度的建立和發展進行思考，據此提出幾條完善我國民辦非企業單位破產清算制度的法律建議。

（一）完善民辦非企業單位登記與管理辦法，規范管理

國家“十二五”規劃綱要首次專章闡述社會組織，明確了“統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管”的社會組織管理體制。 這改變了以往民辦非企業單位 “歸口登記、雙重負責、分級管理”的行政管理體制。而我國現行規范民辦非企業單位登記的法律規范是頒布于1998年的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，該條例在部分規定上已經無法滿足我國民辦非企業單位發展的要求，甚至阻礙其發展。其中有一個較為嚴重的問題是業務主管單位的確定。從《民辦非企業單位登記管理暫行條例》來看，業務主管單位乃是依法履行行政管理的職責。業務主管單位本身的性質一般來說是行政機關，也可以是經法律授權或者行政機關委托的其他單位，但是這并不影響其作為業務主管單位時的法律性質。也就是說，成為某一個領域的業務主管單位并非基于其自愿，而是基于法定職責。屬于自己的主管范圍而拒絕履行職責的，行政相對人應當可以提起行政訴訟。但是在實踐中，業務主管單位的擔任卻需要獲得其同意，即便申請設立民辦非企業單位完全符合法定條件和程序，只要沒有單位愿意作為業務主管單位，也不無法成立。甚至在民辦非企業單位成立后，如果業務主管單位不愿意再擔任，而民辦非企業單位又無法找到其他愿意擔任業務主管單位的單位，就面臨被注銷登記的悲慘命運。 因此，修訂完善《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，將業務指導與行政管理分開，真正落實“統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管”的管理體制。建議提請全國人大常委會將行政法規上升為法律，制定民辦非企業單位登記管理法律規定。規范管理的同時，也為將來可能出現的民辦非企業單位規范有序退出市場奠定了基礎。

（二）明確民辦非企業單位申請破產清算的主體，降低民辦非企業單位破產清算的受理門檻

申請企業破產的主體可以是符合條件的債務人、也可以是對債務人享有到期債務的債權人，還可以是負有清算義務的人。這樣的規定較為寬泛，有利于資不抵債的企業規范有序退出市場。筆者認為我國民辦非企業單位破產清算的申請人可以參照上述規定，既可以是符合條件的債務人本身，也可以是對債務人享有到期債務的債權人，還可以是依法負有清算義務的清算義務人。對于企業破產清算，法院受理情形有二：一是不能清償到期債務且資產不足以清償全部債務；二是不能清償到期債務且明顯缺乏清償能力。筆者認為基于民辦非企業單位的特殊性質，其破產清算受理的門檻應當低于企業。民辦非企業單位如果經營管理不善，不必非得等其繼續虧損至資不抵債的狀態才受理其破產清算申請，應當降低門檻，提前將可能出現破產的民辦非企業單位納入到破產清算程序中，這樣既有利于該民辦非企業單位規范有序退出市場，又有利于債權債務人合法權利的保護。建議將民辦非企業單位破產清算受理的門檻界定為“企業法人不能清償到期債務且又無法與債權人達成協議”。當然，降低門檻也要注意避免欺詐性破產和破產的惡意申請。

（三）完善民辦非企業單位破產清算中對“人”的安置，減少社會矛盾，平穩過渡

在企業破產案件中，對“人”的清算主要指的是對破產企業原有職工的安置，《企業破產法》第八條和第十一條都提到了破產案件中要明確職工工資的支付、職工社會保險繳納并制定職工安置預案，規定職工債權無需申報，在優先清償破產費用和共益債務后，第一順位受償。而民辦非企業單位在“人”的因素上區別于企業的最大特征是，它在為社會經濟、文化發展提供服務的同時，向社會提供了大量的就業崗位。 民辦非企業單位的職工較企業職工更具有人身依附性，因此在安置民辦非企業單位的職工時，不僅是要考慮依法應當向職工支付多少工資、支付多少經濟補償金、辦理多少保險，更多的還要考慮到職工的再就業，為職工謀求“新東家”提供支持。另外，對于破產清算的民辦非企業單位的經營對象、客戶等的安置也十分重要。這類人不僅僅是將其對民辦非企業單位的權利折算成債權債務來進行申報、參與分配，還要考慮到這類人的后續安排問題。筆者建議，可以在保留《企業破產法》相關規定的基礎上，針對民辦非企業單位職工及經營對象的特殊性，預留部分資金用于妥善安置職工及經營對象，同時做好相關人員的安置對接工作。

（四）加強對民辦非企業單位的資產管理，區分資產性質與權屬

民辦非企業單位的資產來源基本可以分為舉辦者自籌資金、政府支持、運營收入、接受捐助及其他合法收入。對于所有權登記在本單位名下的資產，在破產清算時作為破產財產進行處理沒有異議，但對于所有權未登記在本單位名下或者所有權不明的資產，能否一并作為破產財產進行處理，則存有異議。在企業破產清算案件中，對雖然在破產企業場所內但所有權登記在其它主體名下的資產進行處理，不能作為破產財產進行處理。民辦非企業單位破產清算中對于該類型的資產也應當按照該原則進行處理。對于在破產企業場所內但所有權登記不明的資產，在破產企業財產進行處理前如果沒有權利人前來主張權利，一般情況下是作為破產企業財產一并處理，變現價值歸為破產財產用于向債權人進行分配，這也符合保障債權人合法權益最大化的要求。但在民辦非企業單位破產案件中，對在本場所內但所有權未登記在本單位名下或者所有權不明的資產，處理方法則應當有所不同。筆者認為，鑒于民辦非企業單位的特殊性質，對該部分資產的處理應當按以下兩個步驟處理：第一、對于能查明權利人的資產，通知權利人限期取回；第二、對于不能查明權利人的資產，通過媒體發布公告，給予一定期限的認領時間，符合條件的予以取回，期限屆滿仍未取回的資產也不能作為破產的民辦非企業單位資產進行處置，考慮由該民辦非企業單位的業務主管單位或者行政主管機關分配給其他同類型同行業的民辦非企業單位，實現資源優化配置。

（五）規范債權審查，根據民辦非企業單位的特殊性質確定債權清償順序

企業破產案件中，管理人對申報的債權進行審查，得出審查意見后提交受理法院裁定確認。在民辦非企業單位破產案件中，筆者認為在遵循債權審查的合法性原則基礎上，可以考慮從寬掌握審查尺度。在債權清償順序上，《企業破產法》第一百一十三條規定了企業破產債權分配的順序，即第一順序支付破產費用和共益債務，第二順序支付破產企業欠付職工的工資、保險、補償金等待遇，第三順序支付欠繳稅款等，第四順序支付普通破產債權。而對于民辦非企業單位破產案件中的債權清償順序，筆者建議將《企業破產法》中的第三順序取消或者第三順序、第四順序合并作為同一順序清償。原因在于稅款作為國家財政來源，其功能在于維護社會公共利益，具有公益性，而民辦非企業單位作為非營利性社會組織，其本身也具有公益性質，民辦非企業單位欠繳的稅款不作為優先于普通債權的權利優先受償，在體現公益性的同時，最大限度實現普通債權的債權人權益。

綜上所述，我國民辦非企業單位破產清算制度的構建與完善還任重道遠。完善民辦非企業單位登記與管理制度是規范民辦非企業單位破產清算的前提和基礎，基于此，降低法院受理民辦非企業單位破產清算案件的門檻，積極受理符合條件的民辦非企業單位破產清算申請，同時在破產清算過程中注重對“人”的安置特別是區別于企業破產清算的民辦非企業單位經營對象、客戶的安置，與此同時，準確界定破產清算的民辦非企業單位財產，制定符合民辦非企業單位特殊性的債權清償順序，促進破產清算程序的推進，最終實現破產清算的民辦非企業單位規范有序退出市場。

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