新預算法下地方政府融資平臺該何去何從？

摘要：在1994年頒布的《預算法》環境下應運而生，具有中國特色的地方融資平臺在地方政府公共基礎設施建設中發揮了舉足輕重的作用，為城鎮化建設提供了必要的資金保障。但隨著平臺融資規模的不斷擴大，加劇了地方財政的還款壓力，其引發的地方政府債務問題愈發嚴重。在新預算法及相關配套政策法規頒布實施后，使得現存的大量地方融資平臺處于尷尬地位，地方融資平臺是否還有存在價值，其未來之路該何去何從？本文通過剖析地方融資平臺的產生根源和發展歷程，肯定了地方融資平臺的歷史貢獻，同時指出了地方融資平臺存在的問題，論證了地方融資平臺的不可替代性和存在意義，并在此基礎上針對融資平臺存在的問題，結合新政策和新環境，為地方政府融資平臺的未來之路提供幾點建議。

關鍵詞：新預算法 地方政府債務風險 地方政府融資平臺

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）07-0017-03

一、地方政府融資平臺的產生與發展

地方政府融資平臺產生于1994年頒布的《預算法》，該法律中提出的分稅制財政管理體制對中央政府和地方政府的事權、財權做了劃分，一方面加強了中央政府的財政收入，削弱了地方政府的財政收入，雖有財政轉移支付制度，但該制度也尚有缺陷，另一方面與中央政府相比，地方政府又要承擔起大量的公共事務支出，導致地方政府陷入事權大、財權小的尷尬境地。同時，還規定地方各級政府預算要量入為出、收支平衡、不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。因此，地方政府為了滿足公共事務和基礎建設支出的資金需要，不得不規避《預算法》進行間接融資，以政府信用作為擔保，通過組建城投公司或城建公司，建立融資平臺，進行融資、建設、經營以及償還債務。這些城投公司名義上只是正常運營的公司，實質上作為地方政府的替身擔負著為政府融資的任務。地方政府融資平臺的井噴式發展是在2008年國際金融危機后，為了應對這次危機，中央政府出臺了四萬億的經濟刺激計劃，但在四萬億計劃中，中央政府只負擔1.18萬億，剩余部分主要由地方財政解決，這使得本就緊張的地方財政更是雪上加霜，為此，2009年中國人民銀行聯合銀監會共同出臺了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，意見中指出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。地方融資平臺在中央政府的支持和鼓勵下迅速發展，各地方的城投公司或城建公司爭相向銀行借款進行公共基礎設施建設。2009年基建投資貸款余額竟高達6萬億元，而貸款主要都是靠政府信用來擔保，其中，市縣級政府融資平臺數量最多。近幾年，雖然2008年金融危機產生的影響已逐漸淡化，但我國又迎來了新一輪大規模的工業化建設和城鎮化建設，2014年中國城鎮化率已達到54.77%，2030年預計將達到80%。伴隨著城鎮化進程的不斷加快，公共基礎設施建設、公用事業、基本公共服務等所需要的資金規模也越來越大，而地方政府的財政收入很難在短期內實現較快增長、滿足城鎮化的需要，修改前的預算法又不允許地方政府發行債券，所以只能通過地方融資平臺進行大規模的間接融資解決財政缺口問題。根據審計署2013年第32號公告《全國政府性債務審計結果》，截至2013年6月底，全國地方政府的債務情況，從舉借主體看，融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位是政府負有償還責任債務的主要舉借主體，分別舉借4.08萬億元、3萬億元、1.8萬億元，其中，融資平臺的舉債規模占比最大。從資金投向看，主要用于公益性項目和公共基礎設施建設，保障了地方政府城鎮化建設的資金需要。在已支出的地方政府負有償還責任的債務中，用于基礎性、公益性項目的支出占86.77%，其中，用于土地收儲債務形成了大量土地儲備資產；用于城市軌道交通、水熱電氣等市政建設和高速公路、鐵路、機場等交通運輸設施建設的債務大多有較好的經營性收入；用于公租房、廉租房、經濟適用房等保障性住房的債務也有相應的資產、租金和售房收入，但是大多基礎性、公益性項目的收益甚微甚至沒有任何收益。

二、地方政府融資平臺的現存問題

（一）地方政府融資平臺運行機制的畸形性

地方政府融資平臺名義上是正常運營的公司，實際上只是政府融資的替身，接受地方政府的領導和管理，使融資平臺的運行機制不可避免地有著濃厚的政治色彩。作為一家公司，融資平臺完全沒有經營自主權，融資規模、融資渠道及融資種類的選擇，資金的投向完全要由地方政府決定，有些地方政府甚至以融資規模的大小作為官員政績考核的標準之一。在這種畸形的背景下，政府抱著“能融則多融”的心態盲目擴張融資規模，完全不考慮融資成本，甚至也很少擔心債務的未來清償問題，政府官員的任期和其在任時所舉借債務的償還期限不一致更是加劇了地方政府無賴式的畸形的舉債心理。而且由于融資平臺創建的目的就是為了給地方政府打開舉債的方便之門，所以地方政府很顯然沒有對融資平臺進行監管的意愿，中央政府或其他監管機構由于缺乏地方政府的支持也很難對融資平臺實施有效監管。由于融資平臺的政府主導性，資金出借方對融資平臺融資能力的審查也幾乎是無從下手。融資平臺運行機制的畸形，不僅導致其盲目的融資行為，也使其投資行為嚴重缺乏效率。融資平臺承建的大都是公益性、低利潤的公共基礎設施建設項目，有些項目有少量收益，有些項目甚至完全沒有收益，項目的建設期基本都在5年以上，回收期更是長達10年以上，這使得平臺的項目收益和資金流只能覆蓋部分債務，甚至完全不能覆蓋任何債務。地方政府融資平臺的政府主導性、監管的缺失性、融資的盲目性、投資的局限性等這些違背市場規則的畸形運行機制將會引發一系列連鎖問題，其中最為嚴重的就是地方政府債務風險問題。

（二）地方政府融資平臺債務償還的困難性

據統計，全國地方政府在2009年到2010年僅一年內通過融資平臺舉借的債務高達9萬億多，在之后的兩三年時間里又新增了20萬億多，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務10.8萬億元，融資平臺是其最主要的舉債主體之一。在融資平臺如此龐大的債務規模里隱含的最主要、最根本的問題就是債務到期清償的風險問題。鑒于縣級融資平臺占地方政府融資平臺的70%以上，以及我國經濟發展的區域性差異，因此主要對縣級融資平臺進行分析，并分中部地區、西部地區、東部地區分別進行研究。從償還債務的資金安排上來看，縣級融資平臺主要從財政收入、建設項目的周邊土地出讓收入、項目收益三個方面來安排資金。其中，中部、西部、東部地區將財政收入作為還款來源的比例均相對較低，而且有些平臺甚至只是一個形式上而實際難以實現的資金安排；項目建設而增值的周邊土地出讓收入是中部、西部地區融資平臺償還債務最主要的資金安排，東部地區將土地出讓收入作為還款來源的比例相對較低；而東部地區將項目收益作為還款來源的比例相對中部、西部地區更高。而從債務償還的實際情況來看，以財政收入償還債務是很難實現的，而且所償還的債務比例極低；以建設項目周邊的土地出讓收入作為還款來源的債務由于地方政府官員的任期和債務期限的不一致導致舉債的現任政府官員在任期內已將建設項目周邊的土地出讓，而下一屆的地方政府官員在債務到期時已經很少有土地甚至沒有土地可賣，因此債務到期時仍難以得到償還；將項目收益作為還款來源的債務，除了房地產等少數項目收益相對豐厚且回收期相對較短能夠滿足債務償還的需要，融資平臺承建的其他大部分項目都是建設期在5年以上，回收期更是長達10年以上，而融資平臺所舉借的債務償還期限基本都在3—7年，其中，銀行貸款、BT融資償還期限大多為3—5年，信托融資償還期限在3年以內相對更短，城投債期限大多為7—10年相對較長，因此平臺的建設期和回收期與債務的償還期限完全不匹配，而且融資平臺所承建的大部分都是公益性、低利潤的公共基礎設施建設項目，有些項目有少量收益，有些項目甚至完全沒有收益，而平臺的融資成本越來越高，年利率普遍在10%以上，有些債務利率更高，例如BT融資年利率甚至高達20%，使得平臺的項目收益和資金流只能覆蓋部分債務，甚至完全不能覆蓋任何債務。

三、新預算法下，地方政府融資平臺的存在價值

隨著地方政府融資平臺問題的不斷發酵和地方政府債務風險不斷惡化，國家有關部門圍繞著地方政府融資平臺出臺了一系列的政策法規試圖解決這些問題進而降低地方政府的債務風險。2010年6月10日，國務院頒布了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，《通知》對地方政府融資平臺的性質界定為具有獨立法人資格的經濟實體，并將平臺的債務分為三類，按照平臺承擔債務的類別分類清理規范融資平臺公司，決定融資平臺公司的去留。隨后，十八屆三中全會中提出地方政府要建立透明、規范的投融資機制，允許通過發債等方式拓寬地方政府的融資渠道。2014年4月30日，國務院轉發國家發展改革委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》一文中明確指出地方政府的融資機制應以發行地方政府債券為主體，并且要剝離融資平臺的政府融資功能。在此背景下，2014年8月31日頒布的新《預算法》中第三十五條規定“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”新預算法以法律的形式賦予了地方政府具有一定限額的合法舉債權，這意味著地方政府可以通過發行債券的方式合法舉債，而不再只能利用融資平臺這個替身進行間接的隱性舉債。因此新預算法出臺后，地方政府融資平臺是否還具有存在的價值成為了政府和學者關注的焦點，大量觀點質疑其未來存在的價值。隨后，2014年10月2日頒布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》中提到“只允許地方政府通過政府自身及其部門舉借債務”使得人們的質疑聲越來越大。2014年10月23日，根據《關于加強地方政府性債務管理的意見》，財政部制定了《關于地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，要求省級財政部門應于2015年1月5日前向財政部報告截至2014年底地方政府存量債務清理及甄別結果，鎖定地方政府一般債務余額和專項債務余額，并且要求認真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項目，要優先推廣PPP模式。至此，地方政府融資平臺的存廢之爭更加激烈，在新預算法及相關配套政策法規頒布實施后，地方融資平臺是否還有存在價值，是否能被發行地方政府債券、PPP項目等融資模式所取代？

實際上，在新預算法頒布之前，中央已經對地方政府債券的發行進行了實踐。2010年，開始允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府債券自發自還的試點工作；2014年，新增江蘇省、山東省、北京市、青島市、寧夏回族自治區、江西省這6個省、市、自治區開展試點工作。但是允許其發行債券的規模相對較小，2014年10個省、市、自治區允許自發自還的債券規模為1 092億元，加上由財政部代發代還的其他地區的債券，全國地方政府的債券規模才將近4 000億元，只占了全國地方政府債務總額的1.3%。因此，新預算法實施后，即便允許將財政部代發代還的模式轉為地方政府自發自還的發債模式，即允許全國各省、自治區、直轄市等所有省級以上政府自發自還政府債券，其發債的總規模與之前代發代還模式下的規模相差應該不大，其發債總額度與地方政府目前通過融資平臺舉債的額度相比仍是少之又少。因此，筆者認為新預算法及其配套政策法規中允許全國省級以上地方政府發行債券的規定難以撼動融資平臺的現有地位，地方政府的公共基礎設施建設和經濟發展仍然難以離開融資平臺。在相關的配套政策中，除了允許地方政府發債外，中央政府開始把解決地方政府城鎮化建設和公共基礎建設所需資金的目光轉向了PPP融資模式。PPP模式的核心是公私合營，即是通過引入社會資本同政府部門合作建設公共服務設施和公共基礎設施，該模式提出的目的是為了解決單純由融資平臺代替政府融資而引發的地方債務風險問題，PPP模式與融資平臺的不同就在于：PPP模式是政府通過引入社會資本進行共同建設，而平臺是由政府單獨進行融資和建設。但是PPP融資模式也離不開政府的參與，同時也需要政府提供實質性的擔保，并且如果建設項目沒有收益或者收益不能完全覆蓋債務的情況下，最終還是需要政府對債務進行買單，進而引發地方政府債務風險。根據公共經濟學理論，由社會資本參與項目建設也并不完全理性、完全有效，PPP模式也會出現不經濟、無效率的情況。即使項目收益和資金流能夠覆蓋全部債務，PPP融資模式公私合營的核心也要求必須要有代表政府的項目實施機構，很顯然，現存的地方政府融資平臺最適宜擔任這個角色。因此，在短期內，PPP模式的發展是離不開融資平臺的，從經濟理性的角度看，PPP模式是要和融資平臺共同發展，而不是取代它。

四、新預算法下，地方政府融資平臺的轉型之路

從以上分析可以看出，融資平臺在近20年內對我國地方政府經濟建設和城鎮化建設作出了巨大貢獻，雖然地方政府融資平臺目前存在很多問題，新預算法及相關配套政策也拓寬了地方政府融資渠道，但是地方政府融資平臺仍是不可替代的，仍具有存在的意義。那么，在新政策和新環境下，地方政府融資平臺應該如何化解現存的問題尋求新的發展路徑呢？

（一）明確轉型與發展原則

第一，融資平臺的轉型與發展應遵循分類原則，即按照平臺債務的類型，對于債務完全無覆蓋型、債務部分覆蓋型及債務完全覆蓋型等不同類型的平臺制定不同的轉型方案；第二，應建立有效的運行機制和監督機制，確保能夠消除或改變融資平臺先天畸形的運行機制，這樣才能從根源上解決平臺的現存問題，提高平臺的運行效率；第三，應兼顧地方政府融資平臺公司職能和政府職能雙重屬性，雖然地方政府融資平臺從組織性質上來看屬于企業，但是其與政府的聯系非常密切，所以不能把平臺簡單的完全市場化經營或者完全政府化運營。

（二）制定轉型與發展方案

在新預算法背景下，根據融資平臺轉型與發展的原則，針對不同類型的融資平臺制定的轉型方案如下：

1.債務完全覆蓋型的融資平臺，例如進行商業房地產項目開發的平臺應直接改制為普通的民營企業，嚴格按照公司法的規定對其規范和整合，賦予平臺真正的市場主體地位。因為民營企業對于房地產等競爭性項目的經營效率是遠遠高于國有企業的，私有化的性質同時也化解了融資平臺先天的機制缺陷，使得融資平臺成為一個專門從事基礎設施建設的經營高效、利潤豐厚的民營企業，那么融資平臺的債務問題就會迎刃而解。

2.債務完全無覆蓋型的融資平臺，應當進行裁撤。對專門從事城市道路建設、園林綠化建設等完全公益性項目的融資平臺應予以清理，對此類項目的建設資金應當通過地方政府發行債券的方式來籌措，即納入財政預算管理。新預算法允許地方政府發行債券也主要是為了解決該類項目的資金來源，將完全不產生收益的公益性債務從融資平臺的債務中剝離出來，通過發行債券的方式進行融資，比較規范，也相對公開、透明，有利于資金的使用和監管。

3.債務部分覆蓋型的融資平臺，可以化身為國家發改委、財政部等頒布的關于政府和社會資本合作項目的相關文件中所稱的項目實施機構，該機構應該作為政府部門，機構的人員屬于國家公務員序列。一方面，該機構作為政府方的代表可以通過引入社會資本進行項目建設，從而削弱地方政府的控制權，通過相對市場化、專業化的運作方式提高經營效率，同時政府所屬融資平臺的性質也會降低平臺的融資成本。同時，各級地方政府應給轉型后的融資平臺提供一定的財政補貼、稅收返還或減免等優惠政策以減輕其債務壓力，轉型后的融資平臺可以BOT、BOO、BOOT、PPP等模式承建有一定收益的公共設施項目。另一方面，轉型為項目實施機構后的融資平臺在未來應該可以在接受政府授權下發行收益型地方政府債券。雖然新預算法以及相關配套政策中明確提出只允許地方政府通過政府自身及其部門舉借債務，但是又提出對于債務部分覆蓋型的融資平臺，其中不能覆蓋的債務部分，可以發行專項債券。那么，為什么不能將此類專項債券的發行權授予具有城投債發行經驗的融資平臺呢？這可能也是相關的政策法規需要深入思考和進一步完善的地方。

參考文獻：

[1]辜勝阻，劉偉.實施新預算法亟需完善地方債治理機制[J].財政研究，2014，（12）.

[2]李華.地方政府投融資平臺建設的探討——基于河南省投融資平臺的研究[J].商業會計，2015，（10）.

[3]王玉華.新《預算法》背景下地方融資平臺的轉型[J].江蘇商論，2015，（2）.

[4]李經緯.新預算法及其配套政策法規實施背景下的地方融資平臺轉型與發展[J].中央財經大學學報，2015，（2）.

[5]中華人民共和國審計署.全國政府性債務審計結果[R].2013.

作者簡介：

李楠，女，鄭州航空工業管理學院，助教；研究方向：會計理論與實務。