國外城鎮化經驗借鑒及中國城鎮化道路選擇

邱暉+杜忠連

摘要：從世界范圍看，不同國家走上了不同的城鎮化道路。西歐和日本選擇了政府調控下的市場主導型的城鎮化，美國選擇了自由放任式的城鎮化，拉美、非洲等許多發展中國家則遭遇了過度城鎮化的問題。這些國家不同的城鎮化道路的結果表明：城鎮化進程不能離開政府的合理規劃和引導，城鎮化必須與工業化以及農業現代化同步發展，城鎮規模和城鎮的布局必須科學合理。其他國家的城鎮化經驗對教訓對于中國的城鎮化進程有借鑒意義。在中國的城鎮化進程中，要重視發揮政府的作用，重視城鎮化與工業化及農業現代化的協調發展并堅持走多元化的城鎮化道路。

關鍵詞：城鎮化；工業化；農業現代化；經驗借鑒

中圖分類號：F299.1 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）009-000-02

自人類進入工業化時代起，城鎮化的浪潮就迅速波及到全球，可以說，城鎮化引領了世界范圍內人們生產、生活方式的巨大變革。但是，城鎮化并不是一個孤立的事件，任何一個國家或地區的城鎮化進程都是深深植根在它固有的自然條件、社會結構以及人們的思維方式之中。因此，在人類的城鎮化進程中，不同國家走上了不同的城鎮化道路，形成了不同的城鎮化模式。這其中，既有成功的經驗，也有失敗的教訓。在我國大力推進新型城鎮化建設的今天，科學吸收其他國家的經驗教訓，對于中國合理選擇城鎮化道路有借鑒意義。

一、城鎮化的類型

（一）政府調控下的市場主導型的城鎮化

這種類型的城鎮化以西歐國家以及日本等國家為代表。這些國家在城鎮化的過程中，注重發揮市場機制的主導作用，利用價格機制和競爭機制這只“看不見的手”來實現生產要素在鄉村與城鎮之間、農業與非農產業之間的合理分配。在這個過程中，政府這只“看得見的手”也發揮了重要的作用。政府運用公權力、通過經濟、行政及法律等諸項手段，力圖引導城鎮化向著合理的方向前進。無論是哪個國家，在其城鎮化的過程中，土地問題、人口問題、環境問題、交通問題、住房問題等等都是無法回避的，因此，政府政策的邊界存在日益擴展的趨勢。從西歐以及日本的城鎮化歷史看，市場機制在生產要素的配置上起到了主導作用，土地、資本、人力資源能夠在價格引導下流向能夠創造最大價值的地方。與此同時，這些國家認識到了政府干預的某種必要性，紛紛通過公共政策的制定來引導城鎮化的方向、改善城市的環境、提供必要的公共設施和公共服務、推進產業結構調整并積極利用政策來填補“看不見的手”留下的空白或緩解市場機制因強調效率忽視公平而引發的各種社會問題。

（二）自由放任式的城鎮化

這種類型的城鎮化以美國為代表。美國是市場經濟最為發達的國家，從美國城鎮化的歷史看，市場發揮的作用遠比其他國家為大。在美國的行政體制下，城鎮的規劃屬于地方事務，聯邦政府對于城鎮化的布局以及發展的方向缺乏引領性和控制力，自由放任成為美國城鎮化的主基調。由于缺乏政府科學的規劃和引導，這種自由放任式的城鎮化為美國的經濟和社會發展帶來了許多負面的影響。比較典型的表現是：城鎮的建設表現得比較無序，城鎮的邊界不斷向著外圍低密度地擴展，造成了過度郊區化。

對于美國過度郊區化的影響，要客觀地進行評價，一方面，郊區化導致人口的密度降低，緩解了城市中心的過度擁擠，使城鎮與鄉村之間的差異逐步縮小，有力地推進了城鄉一體化。另一方面，過度的郊區化使得土地資源發生了嚴重的浪費，生產和生活都因為空間上的分散而必須承受更大的成本，更大的能耗、更大的環境破壞以及更大的貧富差距都與過度郊區化相伴而生。

從上個世界末開始，美國政府開始提倡所謂“精明增長”，強調對土地資源的集約使用，鼓勵以公共交通和步行為主要方式的全新開發模式，倡導通過公共政策的使用來促進經濟與環境之間的協調發展以及促進社會的公平。這表明美國政府認識到了自由放任不利的一面，試圖通過公共政策的科學管理來實現城鎮化更為可持續的發展。

（三）發展中國家的城鎮化道路

許多發展中國家在城鎮化道路上都經歷了過度城市化的問題，拉美、非洲等曾經是殖民地的國家過度城市化體現得尤其明顯。所謂過度城市化的含義是指大量人口從鄉村涌入城市，但城市并不能提供足夠多的就業崗位，工業化水平低下，經濟發展停滯不前，城鎮里的貧困人口大量集聚在貧民窟中。

在拉美即非洲國家，過度城市化的出現有其必然性。這些國家早期的工業化依賴于其宗主國的資本及技術的輸入，在輸入的外資占主導地位的時代，這些國家的民族工業未能得到很好的發展，當外資撤離這些國家之后，本國的產業基礎根本不足以吸納來自鄉村的大量勞動力，城鎮化表面上的超前反映的是工業化水平的低幼。另外，這些國家也忽視了對傳統農業的改造，廣大農村地區的貧困是大量人口寧愿選擇生活在城市貧民窟中的原因。城鄉間巨大的差別是人口大量涌向城鎮，這使得城鎮的住房、交通、教育、醫療等問題更加突出。

二、城鎮化的國際經驗

（一）城鎮化進程離不開政府的合理規劃和引導

如果離開了政府的合理規劃和引導，完全放任由市場來推動城鎮化，會導致城鎮陷入無序、盲目的發展狀態，鄉村人口大量涌入城市使得城市尤其是大城市出現惡性膨脹，“大城市病”日益嚴重。再者，由于城鎮中的許多基礎設施、市政設施及公共服務等都屬于公共物品，是市場失靈的領域，僅僅依靠市場，這些公共基礎設施的提供就難以保障。政府必須有合理的規劃引導城鎮有序地發展。在美國，人們為了應對“大城市病”，開始了長時間的郊區化進程，郊區化造成了土地資源的極大浪費，提高了生產生活的成本。因此，在推進城鎮化的過程中，一方面，要充分發揮市場在資源配置上的主導作用，另一方面，一定要依靠政府科學的規劃引導城鎮向著有序方向發展。

（二）城鎮化必須與工業化及農業現代化同步

如果城鎮化超前于工業化，那么，這種城鎮化一定是病態的，既無助于提高農業的生產率，改善農村地區的生活水平，也無助于國家的現代化進程。相反，大量人口涌入城鎮導致了嚴重的“大城市病”。如果城鎮化落后于工業化，同樣會出現許多問題，滯后的城鎮化無法為工業生產提供足夠多的要素，也無法為工業產品提供足夠大的市場。只有當城鎮化與工業化同步發展，實現城鎮化、工業化以及農業現代化之間的協調發展，才能避免城市病。

在推進城鎮化的過程中，決不能忽視鄉村的發展。城鎮化、工業化與農業現代化是緊密聯系在一起的。在拉美、非洲等發展中國家，農業生產技術以及農業的勞動生產率進展緩慢，農業并不能提供大量的剩余農產品來支撐工業化的進程。在這樣的條件下，大量鄉村人口來到城鎮，又無法找到工作或只能從事一些薪水極地的工作。這種“過度城市化”對于鄉村和城鎮的經濟發展均有十分顯著的負面影響。因此，推進城鎮化的前提是：農業必須能夠得到充足的發展，有足夠多的剩余農產品能夠為工業化儲備出足夠多的農產品。工業化的進展促進了非農產業的大發展，為城鎮化提供了堅實的產業支撐，當農民從鄉村轉移到城鎮，強大的產業支撐能夠提供吸納這些轉移勞動力的就業崗位。鄉村和城鎮協調發展才是城鎮化可以持續的關鍵。

（三）城鎮規模和城鎮布局必須合理

國際上城鎮化的歷史經驗表明，城市絕不是越大越好、越集中越好，盲目追求城市的規模是錯誤的。城市過于大、過于集中必然引起“大城市病”，成為經濟發展的負擔。走向相反的方向同樣不對，如果城鎮的規模太小，太過于分散，就喪失了城鎮能夠帶來規模收益和集聚效應的基本功能，而且過于分散的城鎮占據了大量土地，對于農業的集約化生產經營也會產生不利的影響。因此，一個國家在推進城鎮化的過程中，必須進行整體布局，使大、中、小城市合理配置，城市、郊區、衛星城合理搭配。人口向大城市集中的同時，往郊區以及衛星城適度擴散。

三、中國的城鎮化道路

（一）重視政府的作用

在中國的城鎮化進程中，應該吸取美國和其他發展中國家的教訓，參照西歐國家和日本的成功經驗，注重市場機制和政府作用的結合。中國幅員遼闊、人口眾多，而且存在區域發展不平衡、城鎮鄉村二元經濟等一系列問題。在這種條件下，更需要特別重視政府的作用，由政府來對城鎮化進行整體的布局和規劃，對城鎮化的進程、人口的流動、城鎮規模的擴大等進行科學的統籌，實施必要的調控。決不能走自由放任，完全依賴市場調節的城鎮化道路。當然，盡管我們強調政府要在城鎮化進程中發揮積極作用，但并不是以此來否認市場的作用，更不是強調政府可以任意干預正常的市場經濟活動。事實上，政府對于城鎮化的調控，應該從依賴行政手段向更多地依賴法律手段轉型，通過法律手段來設置和保護“游戲規則”，在“游戲規則”下，仍然要依靠市場來激發經濟的活力。

（二）城鎮化與工業化及農業現代化同步發展

中國的情況與拉美、非洲等其他發展中國家有很大差別。在中國，城鎮化是遠遠滯后于工業化的。我們要加速推進城鎮化，使城鎮化能夠適應工業化的需要，但同時又要防范大躍進式的城鎮化，避免出現過度城鎮化。鄉村工業要放到與城鎮工業同等重要的位置上，推進鄉鎮企業向中小城鎮集中。城鎮化并不是要將農業“化”掉，相反，城鎮化的本意在于要促進農業的發展，推進農業走向生產、加工、管理的現代化。在人口流動中，要合理引導人口的流向，使人口的數量與城鎮的規模相適應。大城市的人口要嚴格控制，引導農業剩余勞動力更多地進入中小城市、縣城、城關鎮，在有條件的農村地區實現就地城鎮化。

（三）多元化的城鎮化道路

中國在推進城鎮化的過程中，要堅持走多元化城鎮化的道路。首先，要實現城鎮結構的多元化。通過興建衛星城來舒緩特大城市及大城市的人口壓力，大力發展中小城市。將新型城鎮化工作與新農村建設結合起來，促進農村的生產方式和生活方式向城鎮靠攏。其次，要實現城鎮化發動主體的多元化。城鎮化發動主體不一定非要是政府，企業、金融機構、城鎮居民、農民甚至外商等都可以成為城鎮投資和建設的主體。在符合國家城市發展規劃的前提下，鼓勵興建“農民城”。

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作者簡介：

邱 暉（1981-），江蘇灌云人，哈爾濱學院經濟管理學院副教授，博士，研究方向：西方經濟學和金融學；

杜忠連（1981-），黑龍江穆棱人，哈爾濱學院政法學院講師，碩研究方向：民商法學。