商業銀行應審慎推進農民住房財產權抵押貸款

劉澤華 陳云

為加大金融對“三農”的有效支持，保護借貸當事人合法權益，2016年3月15日，中國人民銀行、銀監會、保監會、財政部、國土資源部、住房和城鄉建設部聯合下發《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）和《農民住房財產權抵押貸款試點縣（市、區）名單》，依法穩妥規范推進農民住房財產權抵押貸款試點。《暫行辦法》的出臺賦予農民住房所有權及所占宅基地使用權抵押融資功能，與商業銀行經營管理密切相關，商業銀行應更新風險管理理念，建立健全相關信貸風險管理制度，在積極參與試點同時，審慎穩妥推進農民住房財產權抵押貸款。

出臺背景

根據《物權法》、《擔保法》等相關法律規定，宅基地等農村集體所有的土地使用權不得抵押。而農業發展需要中長期資金供給，因缺乏有效抵押物，擔保難、融資難問題長期得不到解決，允許宅基地等農村集體所有的土地使用抵押能有效解決這一困擾多年的難題。2015年，國務院發布《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發[2015]45號，以下簡稱《指導意見》）和《全國人大常委會關于授權國務院在北京市大興區等232個試點縣（市、區）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區）行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》（以下簡稱《決定》），鼓勵落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會以來黨中央、國務院決策部署，強調深化農村金融改革創新，引導農村土地經營權有序流轉。同時，全國人大常委會明確規定在試點地區暫時調整實施集體所有的宅基地使用權不得抵押的規定，允許以農民住房財產開辦抵押貸款業務，為慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點提供了明確的法律授權依據。為貫徹落實《指導意見》和《決定》要求，人民銀行、銀監會、保監會、財政部、國土資源部、住建部聯合出臺《暫行辦法》。《暫行辦法》的出臺，將有效盤活農村資源、資金、資產，增加農業生產中長期和規模化經營的資金投入，穩步推進農村土地制度改革提供經驗和模式，促進農民增收致富和農業現代化加快發展。

主要內容

《暫行辦法》共二十四條，從貸款對象、貸款管理、風險補償、配套支持措施、試點監測評估等維度，對試點地區相關部門和金融機構推進落實農民住房抵押貸款試點提供具體政策要求和操作辦法。

貸款對象。明確界定“農民住房財產權抵押貸款”和貸款業務試點地區。根據《暫行辦法》，“農民住房財產權抵押貸款”是指在不改變宅基地所有權性質的前提下，以農民住房所有權及所占宅基地使用權作為抵押、由銀行業金融機構（以下稱貸款人）向符合條件的農民住房所有人（以下稱借款人）發放的、在約定期限內還本付息的貸款；適用地區是指《決定》明確授權開展農民住房財產權抵押貸款試點的縣（市、區）。

貸款管理。《暫行辦法》對農民住房財產權抵押貸款業務的貸款條件、用途、額度、期限、利率、還款方式和抵押物處置做了具體規定。貸款條件包括：申請貸款主體適格且無不良信用記錄；抵押物須具備合法權屬證明，無權屬爭議，且未列入征地拆遷范圍；借款人應有其他可被證明的長期穩定居住場所；所在的集體經濟組織書面同意宅基地使用權隨農民住房一并抵押及處置；農民住房共有人書面同意房產抵押。在貸款用途上，《暫行辦法》要求貸款資金應當優先用于生產經營等貸款人認可的合法用途。在貸款額度方面，《暫行辦法》規定由貸款人結合借款人信用、財產、房屋抵押率綜合考慮，自主確定貸款額度，并結合財政貼息、農業保險、農民住房保險等保障政策，適當放大貸款額度。

抵押權設置及押品評估。《暫行辦法》規定，抵押權的設置，應由借貸雙方按照試點地區規定，在試點地區政府確定的不動產登記機構辦理房屋所有權及宅基地使用權抵押登記。押品評估則由借貸雙方委托第三方地產評估機構評估、貸款人自行評估或者雙方協商等方式，公平、公正、客觀地確定房屋所有權及宅基地使用權價值。

配套支持措施。《暫行辦法》在抵押財產權屬登記、抵押物價值評估、貸款主體融資增信及風險補償等方面，對試點地區的政府及相關機構配套支持政策提出了要求。《暫行辦法》鼓勵試點地區政府加快推進行政轄區內房屋所有權及宅基地使用權調查確權登記頒證工作，積極組織做好計提建設用地基準地價制定、價值評估、抵押物處置機制等配套工作；人民銀行分支機構加大對取得良好效果的貸款人加大再貸款支持力度；銀行業監督管理機構合理確定抵押貸款的風險權重、資本計提、貸款分類等規則和政策，支持抵押貸款業務開展；保險監督管理機構探索開展農民住房財產權抵押貸款保證保險業務等多種方式，為借款人提供融資增信支持。

試點監測評估。《暫行辦法》明確要求試點地區單位做好試點工作的統籌部署、跟蹤指導并定期進行試點結果監測評估報告。《暫行辦法》規定，各試點地區試點工作小組扎實做好轄內試點組織實施、跟蹤指導和總結評估，并將試點總結報告于每年1月底前以省級人民政府名義送試點指導小組；各試點地區人民銀行分支機構及同級銀行業監督管理機構加強試點監測、業務指導和評估總結，并將總結報告和政策建議按季報送試點指導小組辦公室。此外，《暫行辦法》還要求各銀行業金融機構制定農民住房財產權抵押貸款管理制度及實施細則，加快推動此類抵押貸款業務落地實施。

商業銀行須注意的問題

為積極響應國家深入農村金融改革創新，解決農村地區資金供求矛盾，滿足農村地區多層次的融資需求，商業銀行有必要及時創新推出農村財產權抵押相關貸款產品，推進農民住房財產權抵押貸款試點工作，但也應高度關注相關風險問題。

及時跟蹤掌握試點地區政府政策要求和配套保障制度。由于《暫行辦法》原則性強而規范性弱，對于貸款利率、期限、額度等業務具體要求和流程均未提出明確規范性要求，對于借款人信用審核、抵押物財產權歸屬登記、抵押權設置登記、押品價值評估及處置、風險補償等制度，也只是提出了原則性要求，需要由試點地區政府機構結合當地實際情況制定詳細實施細則。商業銀行開展該項貸款業務時，因缺乏有效的制度規定，政策性風險較高，試點開展該類貸款業務的商業銀行分支機構，應密切關注試點地區的規范性文件及制度落實要求，因地制宜，制定符合當地試點和監管政策的貸款操作細則和管理要求，并根據政策變化及時調整和完善。

加強貸前實地調查及信用風險審查。根據現行法律法規，擁有農村住房財產權的主體為農村居民，因此申請該類貸款的借款人也多為農村居民。鑒于農村宅基地所有權及使用權歸屬具有特殊性，商業銀行開辦該類貸款業務除核查申請貸款主體是否合格且是否信用良好外，還應借鑒農戶貸款的實踐經驗，開展實地深入調查，借助農村社會力量深入了解借款人的信用狀況、還款能力、抵押財產權的歸屬情況等重要信息。此外，《暫行辦法》規定，“除用于抵押的農民住房外，借款人應有其他長期穩定居住場所，并能夠提供相關證明材料。”但是，對什么是其他長期穩定居住場所，由誰來提供證明材料才能作為有效依據并未明確規定。因此，開展貸款業務時，應當重點關注試點政府對上述內容的相關規定，防止因證明材料不充分或無效，導致出現貸款違約時抵押物無法處置的問題。

規范貸前抵押物權屬確認及公平合理估值。一是明確抵押財產權屬。長期以來，農村房屋及宅基地未進行流轉交易，權屬登記尚未嚴格規范管理，實際上許多農民未取得房屋所有權證，宅基地也未獲得土地證或者土地使用證。為避免因貸款違約處置難問題，商業銀行應嚴格審查抵押財產權屬狀況，開展實地調查，確保抵押財產權屬清晰。二是抵押權的設置需要進行登記。為確保抵押權設置合法有效，開展試點的商業銀行分支機構應關注當地政府是否已成立，或者已指定辦理農村住房財產權抵押登記和交易的相關機構，避免因登記瑕疵導致抵押權無效，進而使銀行無法享有對抵押物的優先受償權。

加強貸后監測及抵押物處置管理。商業銀行要加強對借款人及抵押物的貸后管理，做好貸后監測、預警等工作。根據現行《土地管理法》規定，宅基地轉讓只能限制在本集體成員之間、且須符合一戶一宅的原則，且《暫行辦法》未突破該流轉范圍，因此農村宅基地使用權原則上只能在當地村民內部流轉，流轉市場相當有限，很可能面臨出現貸款違約風險時，抵押資產處置難的問題。商業銀行應及時了解試點地區相關政策，強化農村住房財產權處置管理。因借款人不履行到期債務，或者約定其他情形需依法行使抵押權的，貸款經辦行應積極與當地政府溝通協調農村住房財產權處置方案，結合試點地區的實際情況和處置案例等，配合試點地區政府在保障借款人基本居住權的前提下，通過雙方協商、貸款展期、農民住房財產權拍賣或變賣、風險補償等方式進行處置。

（作者單位：中國工商銀行法律事務部）