中國區域生態用地分類的研究進展

譚永忠，趙 越，曹 宇，何 巨

（浙江大學公共管理學院土地管理系，浙江 杭州 310058）

中國區域生態用地分類的研究進展

譚永忠，趙 越，曹 宇，何 巨

（浙江大學公共管理學院土地管理系，浙江 杭州 310058）

研究目的：總結和梳理中國區域生態用地分類的相關研究文獻，分析中國區域生態用地分類的特點，提出中國區域生態用地的分類體系，為中國區域生態用地的利用和管理提供科學依據。研究方法：文獻資料法、歸納分析法和比較分析法。研究結果：當前中國對生態用地的內涵缺乏統一的界定，現有的土地利用分類體系對土地的生態屬性考慮不足，導致生態用地分類缺乏統一的標準以及生態用地難以得到有效保護。研究結論：（1）應從“泛生態功能論”的視角來界定區域生態用地的內涵，將耕地等以生產功能為主，同時具有較為重要的生態功能的土地納入生態用地范疇，但應排除建設用地范圍內的綠化用地；（2）基礎性生態用地是維護區域生態環境安全最重要的自然本底，為了加強對基礎性生態用地保護和管理的針對性，在分類體系中應突出基礎性生態用地；（3）區域生態用地可采用三級分類，一級類可分為基礎性生態用地、保全性生態用地和輔助性生態用地三大類；（4）為有利于對現有土地利用現狀調查數據的應用，建議生態用地分類體系中三級分類的名稱設置和內涵盡量與現行的《土地利用現狀分類》國家標準相銜接。

土地生態；區域生態用地；分類；生態功能

1 引言

隨著城市化和工業化的快速發展以及人口的持續增長，人類對自然資源的消耗越來越多，人類活動對生態環境的干擾和破壞程度也日漸增強[1]。為了滿足人類的消費需求，大量具有重要生態功能的農田、森林、湖泊等土地類型被轉換成為住宅、商業、工業等建設用地[2-3]，導致區域生態系統服務價值下降和生態系統服務功能衰退[4-6]，進而引發水土流失、土地荒漠化、大氣污染等生態環境問題。生態用地是一個地區生態環境質量好壞的“晴雨表”，對于保護生態系統、生物棲息地和改善人類生活質量具有重要作用[7]。但是，長期以來，中國突出強調土地的空間利用屬性（生活功能）和食物生產屬性（生產功能）的價值取向，而對于土地支撐自然生態系統和維持人工生態系統的重要基礎作用（生態功能）重視不足，甚至在土地利用現狀分類體系中，將一些具有重要生態功能的土地類型列入“未利用地”，客觀上影響了對土地的生態保護和可持續利用[8]。

當前中國的土地分類中，土地利用現狀分類是得到公認的、應用最為廣泛的分類方式。自1984年《土地利用現狀調查技術規程》中制定了“土地利用現狀分類及其含義”以來，土地利用現狀分類體系在土地的調查、規劃和管理工作中發揮了重要作用，但是該分類體系過分強調土地“利用”，對生態要素及其功能考慮不足，同一土地利用類型對應的生態功能差別較大，不利于服務土地資源的生態管理[9]，導致大量的生態功能用地被占用，從而影響區域生態安全[8,10]。國際上的土地管理已由數量質量管理，向數量質量管理與生態管護并重轉變。針對中國土地利用強度不斷加大，土地生態系統容易遭受破壞的特點，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》和《“十三五”規劃綱要》均提出，優化國土空間開發格局，劃定生態空間保護紅線，增加重點生態用地范圍，這為生態用地分類體系的建立和完善提出了迫切要求。因此，本文在系統分析國內外學者對生態用地的內涵和分類的相關研究成果基礎上，試圖提出與中國第一個土地利用現狀分類的國家標準—— 《土地利用現狀分類標準（GB/T 21010—2007）》相銜接的區域生態用地分類體系，以期為區域生態用地的規劃管理提供參考，更好地發揮區域土地系統的生態功能。

2 區域生態用地的內涵界定

目前，國內外對于生態用地的內涵沒有明確和統一的定論，生態用地也尚未作為一個獨立的用地類型提出[7]。聯合國認為土地是大氣、水文、土壤、動植物以及人類活動等要素構成的整體[11]，因此，國際上的生態用地分類一般把土地作為一個整體，強調土地的自然生態屬性。如Bailey在進行土地分類時，將土地看作一個復合生態系統，將土地這一綜合地理單元與周圍有交互作用的單元聯系起來[12]。Klijn等提出了生態空間、生態省、生態域、生態區等生態土地分類體系，并闡述了等級分類方法的意義[13]。

國際上有關生態用地分類的代表性成果有：1976年，美國的土地分類為強調人工和自然區域土地服務功能的差異,將城市和城區用地與其他自然土地區別開來[14]。1985年，歐洲土地利用分類體系中將森林和半自然區、水體、沼澤地等歸類為自然土地類型，以區別于農業用地和人工表面兩類以人類活動為主的土地類型[15]。1993年，聯合國按照人類活動干擾程度的差異，將森林、林地、灌木群落等劃為自然用地，將建設用地、耕地等劃為人類活動用地[14]。同期，韓國提出將自然環境保護地域的土地類型劃為生態用地[16]。2000年，俄羅斯將森林資源用地、儲備用地、水資源用地等用地單獨劃為生態用地[17]。日本現行土地分類也將森林地、原野、水面等自然用地分列出來，以區別于農業地、道路用地、宅地、其他用地等農業用地和建設用地類型[18]。

近年來，國外學者在生態用地分類依據和類型劃分方面取得了較多研究成果。Pokharel等依據土地覆被與土地自然屬性，將適合單個地塊的傳統森林生態系統分類轉變成適合整個市域的生態用地分類體系[19]。Grondin等依據植被類型、自然環境和人類活動干擾程度建立土地分類體系，并對影響因素的重要程度進行了定量分析[20]。Hutto等將未經人類開發利用的自然土地劃分為旱地、過渡地、亞濕地和濕地4個一級類[21]。概而言之，國外對生態用地類型的劃分主要考慮植被覆蓋特征、土地自然屬性、自然環境特點和人類活動干擾程度等指標[22-23]。此外，國外學者還將生態用地分類體系應用于區域內生物多樣性的保護[24]，針對不同生態用地類型的環境狀況評估[25]以及各生態地理單元內森林生產能力的測算[26-28]等。

國內學者普遍認為董雅文等[29]最早提出“生態用地”這一概念，其將生態要素的空間定位統稱為生態用地，并將其進一步劃分斑塊狀的生態用地和線狀或帶狀生態用地。石玉林院士在中國工程院咨詢項目《西北地區水資源配置與生態環境保護》報告中對生態用地概念作了進一步闡述[10]。然而，到目前為止，學術界對生態用地的概念和分類尚未達成共識[8]。國內學者從不同學科角度深入探討了區域生態用地的內涵，歸納起來主要是從土地的生態功能出發形成了兩種觀點。一種觀點是“泛生態功能論”[30-31]，認為凡是具有生態服務功能，對于自然環境和生態系統保護具有重要作用，地表無人工鋪裝、具有透水性的土地，都可劃為生態用地，包括耕地、園地、林地、草地、水域等土地利用類型。其中以龍花樓等[8]學者的界定具有代表性，其將區域生態用地的內涵界定為：區域生態用地是指除人工硬化表面之外，其他能夠直接或間接提供環境調節和生物支持等生態系統服務功能，且自身具有一定的自我調節、維持、修復和發展能力的土地。其中，生態系統服務功能主要指凈化空氣、防風固沙、保持水土、美化環境等，生物支持功能主要指維持生物多樣性、提供良好的棲息環境等。另一種觀點是“主體生態功能論”[32-35]，認為生態用地應區別于生產用地和生活用地，是以發揮生態功能為主，生態系統服務功能重要以及生態環境脆弱，生態敏感性高的土地；而對于生態功能相對次要，主要以獲得經濟產出為主要目的的農用地不宜作為生態用地，如耕地、養殖水面等。其中以喻鋒等[7]學者的界定具有代表性，其將區域生態用地的內涵界定為：區域生態用地是指生產用地和生活用地以外，以提供環境調節、生物支持和生態產品等生態服務功能為主，對維持區域生態平衡和可持續發展具有重要作用的土地。

3 區域生態用地的分類方案與分類體系

3.1 分類方案

從已有文獻來看，中國對生態用地的分類，多采用二級分類方案。代表性成果主要有：喻鋒等[7]以生態系統服務主體功能為基礎，將生態用地劃分為濕地、森林、草地和其他生態土地4個一級類型、19個二級類型；榮冰凌等[36]在探討中小尺度的生態用地規劃方法時，參照《土地利用現狀分類標準（GB/T 21010—2007）》，將生態用地劃分為林地、草地、水域、其他4個一級類型、18個二級類型；鄧紅兵等[10]按照不同的生態系統服務類型，將生態用地分為自然用地、保護區用地、休養與休閑用地和廢棄與納污用地4個一級類型、20個二級類型。

對生態用地進行三級分類的成果較少，僅有龍花樓等[8]將生態用地分為人工生態用地、半人工生態用地和原生生態用地3個一級類；根據生態用地對人類活動的反作用而發揮的生態功能強弱的差異，劃分14個二級類、35個三級類。蘇偉忠等[37]將長江三角洲的生態用地劃分為農用地和未利用地3個一級類，林地、園地、牧草地、未利用土地、其他土地5個二級類、 21個三級類。劉芳等[40]將塔里木盆地的生態用地劃分為人工型生態用地和自然型生態用地2個一級類，在此基礎上續分5個二級類、 12個三級類。

3.2 分類體系

區域生態用地的分類體系可歸納為兩大類，一類是基于區域生態用地理論研究建立的一般性區域生態用地分類體系（表1），該分類體系主要體現生態用地的基本內涵與本質特征，不針對具體區域特征；另一類是針對特定區域生態用地的自然環境與土地資源及其利用特征，而建立的特定區域生態用地分類體系（表2），如對西北干旱區、北方農牧交錯帶、典型巖溶地區、陜北沙區等特定區域進行的生態用地分類。

表1 一般性區域生態用地分類體系Tab.1 General regional ecological land use classif cation system

表2 特定區域生態用地分類體系Tab.2 Specif c regional ecological land use classif cation system

對上述兩種區域生態用地分類體系進行歸納，可知當前的區域生態用地分類主要采用了3種分類方法：土地利用/覆被分類法、人類活動影響程度分類法和生態服務功能分類法。土地利用/覆被分類法主要根據土地資源的基本特征和人類對土地利用管理方式的不同進行分類，如榮冰凌等[36]的分類方法。該分類法有著嚴格的分類原則，易于與現行土地分類體系進行銜接，但對土地生態功能的考慮不夠，由于同一土地利用類型的生態功能可能存在差異，在界定生態用地時往往造成范圍偏大。人類活動影響程度分類法如龍花樓[8]、張紅旗[39]等的分類方法。該分類法較好地反映了“人類活動—生態用地”之間的影響反饋機理，有利于人類對生態用地的規劃管理和修復保護，但是，由于人類活動影響程度的漸進性和土地的多功能性，導致不同類型之間人類干預的界限比較模糊，影響分類的準確性。生態服務功能分類法依據土地所能提供的主要生態服務功能進行分類，如喻鋒等[7]的分類方法。該分類法強調人類對于不同類型生態用地的功能需求差異，便于實現差別化生態用地管理，但是以生態功能來界定的土地類型與中國現行土地利用分類體系差異較大，不便于兩者之間的銜接。

從上述區域生態用地分類體系還可知，一般性區域生態用地分類體系理論性強，如岳健[32]、鄧紅兵[10]等的分類體系，但實際應用起來難度較大[7]，同時大多難以與現有土地利用分類體系相銜接[46]。特定區域生態用地分類體系針對性強，反映了特定研究區域的生態用地本質特征，但不同區域之間分類標準差異較大，不便于橫向對比研究，更不能形成普遍適用于全國范圍的生態用地分類體系。總之，當前缺乏既充分體現土地的生態屬性又便于實際應用的分類方案，區域生態用地分類體系仍處于不斷研究探索中。

4 中國區域生態用地分類的思考

4.1 區域生態用地內涵 界定

目前對于區域生態用地內涵的認識，主要體現為“泛生態功能論”和“主體生態功能論”的分歧，即是否應該將具有部分生態功能的農業用地劃為生態用地。本文認為，總體上應從“泛生態功能論”的視角來界定區域生態用地的內涵，將耕地等以發揮生產功能為主，同時具有較為重要的生態功能的農用地納入生態用地范疇，但是，應將城鎮、村莊等建設用地范圍內的公園和綠地等土地排除在外，主要基于以下考慮：

（1）土地本身具有多功能性。耕地等生產性用地雖然不是以提供生態服務為主要功能，但仍然具有明顯的生態功能，將其納入生態用地范疇，有利于加強對這類土地生態價值的全面認知，進而促進對耕地資源的保護。比如蔡運龍等[47]認為，耕地及其生物所構成的生態系統具有生態服務功能，包括氣候調節、環境凈化、維持生物多樣性和土壤肥力以及減輕自然災害等許多方面。耕地資源所具有的巨大社會價值和生態價值遠遠大于其直接的經濟價值，近年來非農建設占用耕地過多的主要原因之一，即在于忽視了耕地資源的生態價值[48]。

（2）國際上一些代表性研究成果已將農田列為重要的生態系統，具有較高的生態系統服務價值系數。Costanza將農田列入16種能發揮重要生態服務功能的生態系統，并于2014 年重新計算了農田、林地、草地、水域、冰川、沙漠等生態系統提供的生態服務價值，結果顯示，農田的生態系統服務價值系數從126 美元/（hm2·n）增加到了5567美元/（hm2·n）[49-50]，由此可知，農田生態系統發揮著日益重要的生態功能。

（3）國土管理部門的規劃越來越重視對耕地等生產性用地的生態功能的發揮。《國土資源“十三五”規劃綱要》將耕地納入自然生態用地加以管理，提出制定自然生態空間用途管制辦法，完善國土空間開發許可制度，最大限度保護耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等自然生態用地。《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》提出，加強對具有生態功能的農用地特別是耕地的保護，發揮各類農用地和未利用地的生態功能，發揮耕地的生產和生態功能。 一些地方規劃也將耕地納入生態用地范疇進行管理，如《北京市“十二五”時期土地資源保護與開發利用規劃》提出，將平原地區耕地和基本農田納入綠色空間體系。

（4）城鎮、村莊等建設用地范圍內的公園和綠地，以及道路防護綠地，在微觀區域上也具有較高的生態服務功能，但是，應針對區域生態用地的“區域”所具有的尺度特征，將這些土地排除在區域生態用地之外。

因此，區域生態用地可界定為：能直接或間接發揮調節氣候、保持水土、凈化空氣、美化環境等生態功能，并提供生物棲息地、維護生物多樣性等生態保育功能，對促進區域生態平衡和區域持續發展具有重要作用的土地。

4.2 區域生態用地分類方案

為了與現行土地利用現狀分類（《土地利用現狀分類標準（GB/T 21010—2007）》）相銜接，充分利用現有的全國第二次土地調查成果和全國及各級行政區歷年土地利用現狀變更調查數據，同時突出基礎性生態用地的重要性，促進基礎性生態用地的保護和管理，本文建議依據土地自然社會屬性與生態服務功能相結合的分類方法，對區域生態用地采用三級分類方案。此外,在一級分類中按照“主體生態功能論”中生態服務功能的差異，將生態用地分為基礎性生態用地、保全性生態用地和輔助性生態用地三大類。主要基于以下考慮：

（1）三個一級類的生態服務功能的價值高低與作用大小差異大，其利用與保護的方向亦顯著不同。基礎性生態用地是指具有很高的生態服務功能，對于維護整個區域生態環境的健康狀態或者區域生態安全具有不可替代作用的土地，包括天然形成的林地、草地、濕地等。對于該類土地應采取全面保護和科學修復措施，減少對這類用地的生態破壞。保全性生態用地是指自身生態系統脆弱甚至生態功能退化，但是對于維護區域的生態平衡發揮著重要作用的土地，包括人類尚未直接利用的冰川及永久積雪、鹽堿地、裸地等。對此類土地應積極開展環境治理、實施生態修復工程，避免人類活動的干擾和破壞,減緩土地生態退化趨勢。輔助性生態用地是指以生產性功能為主、以農業生產和生態建設為主要用途，同時具有一定程度生態功能的土地，對于維持和改善區域生態環境質量具有積極作用的土地。對于此類土地可在保護和改善生態功能的前提下，根據社會經濟發展需要，進行合理生產與建設，綜合發揮生產、生活和生態價值。

（2）基礎性生態用地是維護一個國家或地區生態安全的自然本底，但常受到人類活動的強烈干擾和破壞，因此，國家日益強調對基礎性生態用地或重要生態功能區土地的規劃，進行特殊管理。比如，國務院發布的《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》提出，嚴格控制對天然林、天然草場和濕地等基礎性生態用地的開發利用，嚴格保護基礎性生態用地。《全國主體功能區規劃》提出，嚴禁改變重點生態功能區生態用地用途。《全國生態環境保護綱要》提出，凍結征用具有重要生態功能的林地、草地、濕地，加強生態用地保護。《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》明確要求，保護和擴大綠地、濕地、水域等生態空間，科學劃定森林、草原、濕地、海洋等領域生態紅線，嚴格自然生態空間征（占）用管理。《“十三五”規劃綱要》提出，劃定生態空間保護紅線，拓展重點生態功能區覆蓋范圍，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變，建立森林、草原、濕地總量管理制度。

4.3 區域生態用地分類體系

生態用地分類系統既是對現有土地利用分類系統的拓展與延伸，又不同于現有土地利用分類系統[8]。將其與現行的《土地利用現狀分類》國家標準相銜接，有利于更好地明確生態用地分類與土地利用現狀分類之間的關系，有助于生態用地的管理與建設落到實地上，這也是進行生態用地現狀調查、評價、規劃與保護的前提。本文在綜合考慮土地利用/覆被和生態用地功能等分類方法，并與《土地利用現狀分類標準（GB/T 21010—2007）》相銜接的基礎上，提出建立區域生態用地的三級分類體系，其中一級類3個，二級類11個，三級類25個。在一級類設定中，根據生態功能重要程度劃分為基礎性生態用地、保全型生態用地和輔助型生態用地3個大類。在二級類的設定中，以土地利用/土地覆被差異性分類原則，將土地利用現狀分類中的二級類進行歸并，三級類的名稱與《土地利用現狀分類標準（GB/T 21010—2007）》保持一致。據此，基礎性生態用地分為天然林地、天然草地和自然濕地3個二級類，再細分為8個三級類；保全性生態用地分為冰雪覆蓋土地、特殊植被覆蓋土地和無植被覆蓋土地3個二級類，再細分為6個三級類；將輔助性生態用地分為耕地、園地、人工草地、人工濕地4個二級類，再細分為11個三級類（表3）。

5 結語

區域生態用地內涵界定和類型劃分是一項加強生態用地管理、維護區域生態安全的基礎性工作，是適應中國加快推進生態文明建設的需要，也是適應中國的土地管理由數量質量管理向數量質量管理與生態管護并重轉變的需要。本文在總結和梳理中國區域生態用地分類的相關研究文獻，分析中國區域生態用地分類特點的基礎上，界定了中國區域生態用地的內涵，并提出了與現行的《土地利用現狀分類》國家標準相銜接的中國區域生態用地分類體系。當然，本文僅從理論上構建了一個分類體系，需要在今后的工作中，根據不同區域的自然生環境特點、土地資源稟賦狀況以及土地利用結構特征，通過選取典型案例區開展實證研究，進一步調整和完善分類方案，為中國區域生態用地的利用和管理提供科學依據。

表3 區域生態用地分類體系及其與土地利用現狀分類體系的銜接Tab.3 Interlinking between ecological land use classif cation and current land use classif cation

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（本文責編：王慶日）

Research Progress on Regional Ecological Land Classif cation in China

TAN Yong-zhong, ZHAO Yue, CAO Yu, HE Ju
（Department of Land Resources, College of Public Administration, Zhejiang University, Hangzhou 310058, China）

Ecological land has important ecosystem services function and is the natural foundation of regional sustainable development. At present, there are various meanings regarding ecological land in China and the ecological attributes of land were overlooked in current land use classification system, which leads to the absence of unified standard of ecological land classification as well as the difficulties in protecting the ecological land. So, based on the literature review of relevant ecological land studies, this paper proposes a classification system of regional ecological land in China. From the perspective of comprehensive ecological functions, this paper defines the concept of regional ecological land and suggests the ecological land should entail land types which take production as the main function and also has important ecological function. Fundamental ecological land is the most important natural background to maintain regional ecological environment security. In order to strengthen protection and management of the fundamental ecological land, fundamentalecological land should be highlighted in the land classification system. This paper suggests regional ecological land should be classified as three-level classification and the first level ecological land type includes fundamental ecological land, preserved ecological land and supporting ecological land. This paper also suggests the third level ecological land type should be interlinked with current land use classification to be in favor of the data application of existing land use status quo investigation.

land ecology; regional ecological land; classification; ecological function

F301.1

A

1001-8158（2016）09-0028-09

10.11994/zgtdkx.20161019.142439

2016-05-25；

2016-09-06

浙江省軟科學研究計劃重點項目（2016C25002）；國土資源部公益性行業研究項目（200811090）；杭州市科技計劃軟科學項目（20140834M46）；國家社會科學基金重大項目（13AZD012）；中央高校基本科研業務費專項資金。

譚永忠（1970-），男，湖南漣源人，博士，副教授。主要研究方向為土地資源利用評價與規劃管理。E-mail: tanyz@126.com