農地如何“轉活”

蘭亞紅

農村可流轉的土地價值巨大，但目前仍面臨一些需明確和探討的問題。

近年來，農村土地流轉如火如荼，地方將其作為促進農業產業發展、提高土地收益、促進農民增收的有力抓手。但流轉大戶一遇到資金問題就犯了愁，不是向親戚朋友借，就是走“一人欠錢，多戶連坐”的高息民間借貸，土地流轉規模難以規范化做大。

《財經國家周刊》記者近期對江浙等試點地區的采訪調研顯示，自今年3月央行等五部委聯合印發了兩權抵押貸款試點辦法（《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》、《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》）之后，長期困擾農村土地流轉的資金難題有望得到化解。

目前，兩權抵押貸款試點地區正積極開展相關工作，包括制定下發文件、召開動員和培訓會議等等，有意參與的商業銀行數量也有明顯增多，地方正和商業銀行一起積極研究相關政策安排。

但是，多位接受 《財經國家周刊》記者采訪的專業人士表示，推動兩權抵押貸款，挖掘農村土地百萬億市場價值，首先要使土地流轉規范化，包括土地確權、規范土地流轉程序、搭建土地交易平臺等，雖然地方已經做了很多探索，但頂層設計上仍有深度問題需要破解。

農地流轉政策“進度”

十八屆三中全會以來，中央在土地流轉方面加大了政策力度。深圳綜合開發研究院宏觀經濟研究中心主任劉憲法總結，截至目前主要包括四大方面的制度安排。

一是大力推進農村土地承包經營權確權發證，夯實土地流轉基礎。中央給出的完成時限是2018年底。據日前全國農村經營管理暨土地承包經營權確權工作會議發布的數據，全國承包耕地流轉面積已達到4.43億畝，耕地承包經營權確權面積已近4.7億畝，全省試點省份已達22個。

二是培育新型農業經營主體，解決“誰來種地、怎么種地”的問題。農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇認為，推進農業供給側結構性改革，新型農業經營主體是引領力量。新型農業經營主體主要包括家庭經營型、合作經營型、集體經營型、企業經營型四大類。

據農業部經管司去年底對28.8萬個家庭農場的監測，從事糧食生產的家庭農場占總數的36.1%;到2015年底，農民合作社有153萬家，種植業約占一半;目前全國各類農業產業化經營組織約35.4萬個，龍頭企業12.6萬家。

目前中央倡導的家庭農場是以種糧為主的種糧大戶;對龍頭企業的用地政策主要是監管，防止龍頭企業在流轉土地上搞非農經營，或因為經營不善而無法兌現農民租金的行為。同時，農業部也正在力推新型職業農民培訓計劃。

三是將承包經營權分立為承包權和土地經營權，明確了農地集體所有權、農民的承包土地權和使用者的土地經營權，形成了集體農地的“三權分立”制度。土地承包權就是成員權，土地經營權可以流轉出去。這樣做，有利于國家把各種支農的財政補貼給到真正的土地經營者，而不是“二地主”。

四是完善土地流轉市場，即指農地使用權交易平臺。

國務院辦公廳于2015年1月份發布了《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》，被稱為首部針對農村產權流轉交易市場的全國性指導文件。目前各試點地區基本構建了農地使用權交易平臺，并已經運行。

需要破解的深度問題

《財經國家周刊》記者曾到江蘇省常州市武進區實地調研（見《財經國家周刊》2016年第3期特別報道《農村“兩權”改革》），該地承擔著兩權抵押貸款改革試點任務。彼時商業銀行參與者寥寥，缺乏安全感而普遍惜貸。

在央行等六部委兩權抵押貸款試點辦法下發后，武進區委農工辦副主任周小宇告訴《財經國家周刊》記者，針對商業銀行此前擔憂的抵押物處置、價值評估、風險緩釋機制等問題，武進正在積極推進問題化解。

近期，武進正式出臺了農房抵押貸款試行辦法和風險基金管理辦法兩個政策文件。“抵押物處置還是一個流轉市場范圍的問題，我們覺得擴大到鎮級范圍比較穩妥，流轉主體身份必須是農民。”周小宇說。

武進農村產權交易市場已在區縣兩級建立，也有全省統一的交易系統。在風險緩釋機制上，還要進一步探索建立鎮村集體經濟組織的回購機制。“以上是政府要做的事，有了以上機制抵押物價值評估問題可迎刃而解。”

“我們覺得銀行方面也要拿出相應的金融產品和優惠便捷的政策，這樣才能更好地推進兩權抵押貸款試點工作。”周小宇說。

《財經國家周刊》記者了解到，在央行兩權抵押貸款試點文件正式下發后，雖然商業銀行積極性有提高，但還是停留在“興趣提高”的層面，落地踐行者仍然有限。

要想真正推動兩權抵押貸款，解決農地流轉的資金問題，推動土地流轉的規模化，挖掘我國農村土地流轉百萬億價值空間，還需要從更深層次上處理好如下問題。

比如，耕地承包經營權確權工作，確權不準將為土地流轉埋下糾紛隱患。

因為我國農村土地太細碎，土地確權發證的費用很高，難保確權質量。按農業部的測算，每畝的確權成本大約為30?40元，中央財政標準每畝補貼10元，剩下的由地方政府自己掏腰包。調研發現，地方政府在確權發證過程中“偷工減料”頗為普遍，例如：要求做1：2000的測繪圖，但實際用1：5000的測繪圖;要求實測，但實際卻是僅在圖上作業。

“抵押物處置還是一個流轉市場范圍的問題擴大到鎮級范圍比較穩妥流轉主體身份必須是農民。”

再比如，中央力推的新型農業經營主體家庭農場，經濟落后的地方政府沒錢補貼，在農田建設上的投入就有限;龍頭企業建基用地少需幾百畝，多則上千畝，地方政府為了招商引資，推動龍頭企業舍得投入，實現土地規模經營，難免會出現強迫農民流轉土地的現象發生。

此外，絕大多數土地流轉市場管理部門在編人員很少，行政級別也很低，而土地流轉事務涉及到國土、財政甚至公檢法，很多事協調不了。

劉憲法同時表示，推動土地流轉首先要進行土地整理，改變原有土地細碎化的狀況，提高土地生產力，也有利于新型農業經營主體的進入。但是，目前土地整理主要由國土部門主推，與農業部門主推的土地流轉還是兩張皮，應該將土地整理與土地流轉結合起來。