兩權抵押貸款如何落地

聶歐

“兩權”抵押貸款看上去很美，但其有效落地尚需很多配套措施的跟進。

央行、銀監會、保監會、財政部和農業部今年3月聯合印發的《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》（下稱“兩個辦法”），從貸款管理、貸款對象、配套支持、風險補償和試點評估等諸多方面，對相關部委、金融機構和前期試點地區落實“兩權”抵押貸款做出明確要求。

“兩權”抵押貸款尤其農村土地抵押貸款，將提高涉農不動產的抵押變現能力，推動土地流轉規范有序進行，從而打破此前的一系列舊規。

“可流轉的土地價值或超過百萬億元。”國土部一位官員預計，其中耕地和宅基地各自約占比4成，林地約占比2成。“改革不斷深入，這筆財富應該還會不斷升值”。

但他進一步表示，短期內不能盲目樂觀。其一，農村土地產權主體界定模糊，“兩權”處置變現難;其二，“兩權”抵押貸款業務操作不成熟，信貸風險大;其三，農村社會保障機制不健全，勞動力轉移承接能力弱。加之分管“三農”的部門與金融系統歷來是“兩張皮”，協調成本過高。

浙江省一位農商行高管也坦言，政策呼吁了很久，“深得人心卻未深入人心”。例如，商業銀行大多沒有積極性，此前各地的“兩權”抵押試點工作，幾個月來并未落下幾筆貸款。“經濟下行時期，大銀行忙著搶跑‘互聯網+，小銀行則自身難保，誰來支持農民”？

在他看來，銀行在這方面缺人才、缺經驗、缺錢且缺配套，真要落實下去，要么另設部門另給工資另招人，要么從原有部門加薪抽調團隊，“沒有政策扶持，左右都是負擔”。

流轉不動，機構觀望

“之前的土地經營權抵押貸款，賴賬和跑路的都有。”談及此事，河南省一家“兩權”貸款試點縣的農信社負責人第一句話就抱怨說，“遇到賴賬的，就算我們把土地收來了也沒法流通變現;遇到跑路的，則可能從此淪為壞賬”。

該負責人所說的事件背景，是2015年8月國務院印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，啟動“兩權”抵押貸款試點。

當時，根據各省的事前申報，由央行會同中央農辦等11個部門組成了指導小組進行審定，確定全國范圍內232個縣級行政區獲準試點農村承包土地的經營權抵押貸款，59個縣級行政區獲準試點農民住房財產權抵押貸款。貸款對象，包括以多種方式合法取得農村承包土地經營權的專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體。

為了盤活存量土地，試點地區必須突破《物權法》和《擔保法》中關于“耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不得用于抵押貸款”等相關條文，因而2015年12月底，十二屆全國人大常委會第十八次會議對上述試點地區進行了法律授權。

但試點效果卻遠不如預期。

前述農信社負責人就稱，今年一季度，該農信社一共做了三筆“兩權”抵押貸款，但只落地一筆，因為土地價值很難公允評估，“農民有時對我們的評估結果不滿意。”

他舉例說，土地承包使用權的價格評估就是個難題，眼下的方法主要是根據土地面積、土地承包使用權的租期、糧食產量等作為衡量標準，貧瘠土地和高附加值經濟作物用地，很難就此明確區分。銀行缺乏經驗，也缺乏第三方公允機構。

更令銀行頭疼的是，前期不知道如何給“兩權”資產定價，后期一旦出現無法還貸的風險，則又缺乏變現抵押物的渠道。

“各種產權流轉交易平臺，是解決關鍵。”專家表示。

未來可在每個縣域選擇一個農村信用環境較好的信用社進一步試點因地制宜地在放貸條件、利率成本等方面給予政策扶持必要時甚至可以一縣一策。

但《財經國家周刊》記者在浙江、江蘇等地調研發現，溫州等金融改革先行城市中，原先高調設立的幾家產權交易所，就因為“沒有生意”已于前幾年陸續關張。留下的，是在當地所謂“金融一條街”上緊鎖的大門和掉漆的標牌。

另一些尚未建立起農村產權流轉交易平臺的試點地區，更是持觀望態度。

一名北京農商行人士告訴《財經國家周刊》記者，盡管北京大興區、平谷區均被列入了試點縣范圍，但北京的金融機構還大多望而卻步。

問題的根源，就在于土地始終“流轉不動”。

這并非單設幾家流轉平臺，或者培育幾家第三方評估機構就能解決的問題。究竟如何跳出現有思路框架，另尋解法？例如，商業銀行能否在全國范圍內招商流轉？甚至流轉給其他投資人？一旦農戶經營困難，銀行需要處置土地，土地的轉手規則是否需要細致到“一縣一議”？

“目前，政策尚不明朗。”北京農商行人士稱，這涉及到對現有法律法規的突破，尤其涉及農村集體經濟制度的紅線。

警惕“越扶越貧”

“‘兩個辦法的細則，多為引導，少有強制。”前述北京農商行人士稱。

其實，“兩個辦法”的真正要義，在于對以下兩方面釋放出積極的改革信號：

其一，農村核心資源逐漸開始流動，能促進農村發展和解決“三農”問題。其二，各大銀行以及相關機構接下來將面對新的擔保物，開展一系列新工作。而這些相關機構，至少包含評估機構、拍賣機構、公證機構、律師事務所、登記部門、征信機構、法院、地方政府和擔保公司，等等。

一句話，這將是一筆牽動數十個領域、數萬機構的“大生意”。但這筆“大生意”，其最直接的相關方——農民和商業銀行，最終均將受益嗎？

之于銀行，除前述短期內的“負擔”外，還由于目前缺乏一套切實可行的操作流程，以及缺乏較為縝密的風險防范約束機制，實踐中操作性、技術性難題長期得不到解決，也會進一步挫傷其積極性。

之于農民，則可能出現由于農村社會保障機制不健全，造成勞動力轉移承接能力弱等深層次問題。

前述農信社負責人對記者解釋，農村的土地，不僅擔負著產出農產品的經濟功能，還擔負著農民的社會保障功能，尤其相對落后的縣域經濟，農民從事非農業生產的渠道極為有限，現有的農業生產勞動力無處消化，“拿捏不好，反而會使問題惡化”。

長期以來，農民習慣于種地為生，即種地為主業，守家為本分，從事二三產業的內在利益驅動力并不高，對土地的依賴始終很強。很大一部分農民并不愿意將所承包的耕地經營使用權長期流轉出去，即便是轉包流轉，也多是轉包給同村或熟識的農戶，使得省域、市域等較大面積的土地流轉，常常受限。

更進一步，一部分農民對于我國金融機構的認識還不夠，認為“欠銀行的就是欠國家的”，一旦經營出現問題，真正要將土地抵押物收歸商業銀行時，一些農民的情緒障礙往往超出預料。

“保障農民利益是基本前提。”前述北京農商行人士認為，一旦貧困農戶無法還貸，那么是否征收、能否征收其“兩權”抵押物，就需要達成多方共識。“否則，會越扶越貧”。

因而此次的“兩個辦法”中，針對借款人資質給出了一定門檻——借款人獲得的承包土地經營權抵押貸款，應主要用于農業生產經營等貸款人認可的合法用途;貸款人應綜合考慮借款人的年齡、貸款金額、貸款用途、還款能力和用于抵押的農民住房及宅基地狀況等因素，合理自主確定貸款期限。

由此，給予商業銀行更大的自主權，引導其深入扎根農村和農民生產生活內部，或許會有所作用。

法律跟上，保險配合

有專家認為，實際上“兩權”資產的流轉變現，也并非無解。

“兩個辦法”就規定，試點地區政府要依托公共資源管理平臺，推進建立縣（區）、鄉（鎮、街道）等多級聯網的農村產權流轉交易平臺，建立承包土地的經營權抵押、流轉、評估和處置的專業化服務機制，完善承包土地的經營權價值評估體系，推動承包土地的經營權流轉交易公開、公正、規范運行。

但這一系列工作的開展，還需要長時間的摸索和努力。

其一，應該加強宣傳，確保政策深入人心。

尤其是地方各級政府，應該通過多種方式大力宣傳此次改革的重要性，破解農民融資的這一關鍵瓶頸。除去對金融機構的宣傳引導，還不能忽視對農民的宣傳教育，唯有在一片講信譽、懂金融的農村沃土上，才可能讓商業銀行變負擔為寶藏，也才能讓農民徹底轉變風險觀念。

其二，法律保障必須跟上。

從法律上明確農村土地的擔保物權性質，逐步將土地承包經營權和農房財產權納入抵押設定，從法律上創新土地抵押制度。這其中，需要完善承包經營權登記和承包證書制度等基礎工作，給予商業銀行足夠的法律依據去金融創新。

其三，防住風險，避免金融創新成為風險的襁褓。

前期試點已經在諸多省市先行展開，未來可在每個縣域選擇一個農村信用環境較好的信用社進一步試點，因地制宜地在放貸條件、利率成本等方面給予政策扶持，必要時甚至可以一縣一策。

“還應該借助目前央行即將頒發牌照的8家民間征信公司，為農村征信市場建設夯實基礎。”前述浙江的農商行高管建議。

此外，將相關政策“普惠化”，并構建與社會保險相結合的激勵機制。

盡管國家、省、市、縣各級政府對縣域尤其欠發達地區，已經出臺了一系列優惠政策，但因地方政府受本級財政配套資金限制，縣域享受的政策有限，因而需要中央、省級財政部門建立無地方財政配套的專門貸款損失保障或補償機制。

“保險公司也要行動起來。”前述北京農商行人士說，要有“兩權”抵押貸款的保險品種，即便貸款違約，也能及時為商業銀行止損、補償，不致讓銀行的不良率高企，引致金融系統風險、越幫越忙。