廣西桂林漓江風景區生態補償機制構建研究

□ 唐峰陵，劉健榮（梧州學院，廣西　梧州　543002）

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廣西桂林漓江風景區生態補償機制構建研究

□ 唐峰陵，劉健榮
（梧州學院，廣西梧州543002）

摘要：經過多年的開發和發展，桂林漓江風景區成為我國旅游的精品，但其旅游生態環境也遭受不同程度的破壞。旅游生態補償機制作為一種激勵型的資源管理手段，有利于解決出現的生態環境問題。針對目前漓江風景區存在的旅游生態問題，文章分析了構建旅游生態補償機制的原則與設計內容，在此基礎上提出完善漓江風景區旅游生態補償機制的措施。

關鍵詞：漓江風景區；生態補償機制；生態保護；機制構建

劉健榮，女，梧州學院經濟管理學院本科生。

近年來，旅游業的發展使許多地區逐步走出了“經濟貧困”，但過度的資源開發與利用又導致了“生態貧困”的危機，給旅游業的可持續發展帶來了威脅。桂林漓江風景區在旅游業快速發展的同時，生態環境也遭到了不同程度的破壞，生態環境保護成本日益提高。生態補償機制作為一種激勵型的資源管理手段，有利于促進生態資源的科學開發與保護，有助于緩解生態保護區發展與保護的矛盾。因此，如何構建漓江風景區旅游生態補償機制，解決漓江風景區日益突出的生態環境問題，緩解當地經濟發展與環境保護的矛盾，成為目前亟待解決的現實問題。

一、生態補償機制的內涵及實施意義

（一）生態補償機制的內涵

生態環境問題關系到我國旅游業能否持續發展。為此，黨和國家把生態文明建設問題提上了議事日程，要求各地方政府嚴格監督執行環境保護問題，積極完善生態補償機制，實行依法治理工作［1］。我國先后頒布實施了《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國防沙治沙法》《中華人民共和國水污染防治法》《退耕還林條例》等一系列與生態補償機制相關的法律與法規［2］，但是生態補償機制研究在我國起步晚，在森林、草原、流域、濕地、海洋、重點生態功能區等領域生態補償機制的實施還不成熟。

目前，專家學者們對于生態補償機制的概念尚未有統一的說法。2013年第十二屆全國人大常委會第二次會議《國務院關于生態補償機制建設工作的報告》指出：“生態補償機制是指在全面考慮生態環境保護成本、發展機會成本和生態服務價值的前提下，實行財政轉移支付或市場交易等手段，對生態保護者給予合理賠付，依法界定生態服務者與獲利者的權利與義務、使生態保護行為經濟外部性內部化的公共制度安排”，對加快建設綠色生態文明、實現旅游業可持續發展具有重要意義。金高潔［3］等對生態補償機制的涵義進行了探討，認為其內涵：一是對自然生態功能的管理性補償；二是對人的經濟補償。洪尚群［4］等認為生態補償機制是由利益驅動機制、激勵驅動機制和協調機制共同構成可以有效促進生態建設和環境保護的一系列制度設計。生態補償機制的含義具有復雜性與多重性，對生態補償機制概念的理解，可歸納為：生態補償機制是在誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則下，采用市場調控和行政手段對破壞生態環境的行為進行收費或對保護、愛惜生態環境的行為給予合理補償，實現生態保護經濟外部性向內部化轉變的一種經濟激勵資源管理制度。

（二）實施生態補償機制的重要意義

1.有利于實現人與自然和諧發展。

在改革開放初期，許多地方追求片面的經濟效益，奉行“先污染后治理，先開發后保護”的傳統環境開發觀念，造成了生態資源的供需失衡，加大了生態環境保護成本，環境保護問題面臨嚴峻的形勢，進而影響到整個生態環境的可持續發展。針對這些問題，一些地區開展了生態補償機制的試點工作，實踐證明構建生態補償機制有利于當代社會生態文明社會價值觀的樹立，有利于綠色發展理念的推廣，更有利于實現人與自然和諧統一發展。

2.有利于緩解旅游地保護與發展的矛盾。

為了旅游產業的可持續發展，各級政府針對景區及周邊地區制定了一些環境保護的法律法規。在相應的法律約束下，旅游地居民為保護旅游地生態環境有時不得不放棄原來的生產方式，從而限制、阻礙了當地居民發展經濟、提高生活水平的機會，利益遭到了損失，令旅游地處于保護與發展的矛盾中。作為一種新型的激勵型資源管理措施，生態補償機制不僅對保護環境的犧牲者給予了一定的補償，同時還對旅游地貧困區實行補助式旅游優惠政策，可以有效提高旅游地居民的生活水平，緩解旅游地保護與發展兩者之間的矛盾。

3.有利于生態環境保護工作的實施及環保意識的普及。

在各部門積極研究探索下，“誰開發誰保護、誰受益誰補償”為基本原則的生態補償機制框架已初步形成，并先后制定了一系列生態補償制度，其中包括中央森林生態效益補償基金制度、草原生態補償制度、水資源和水土保持生態補償制度、礦山環境治理和生態恢復責任制度、重點生態功能區轉移支付制度等。生態補償的實施，有利于生態環境保護，向群眾宣傳普及環保知識，樹立正確環保意識，更有效地引導人們積極參與到保護生態環境的行動中。

二、當前漓江風景區生態環境存在的問題

相對于我國其它旅游景區，桂林旅游業起步早，發展快，漓江風景區更是桂林景區的主打品牌，在國內外享有盛名。桂林景區年游客接待量從2009年的1860萬人次增加至2014年的3870萬人次，在這6年間旅游接待人次增長2倍多，旅游收入從127億元增加至421億元［5］。漓江風景區日旅客容量擴大至5萬多人次，年游客容量擴大至1850萬人次，游客接待人數屢創新高，漓江游船不斷增加，導致漓江生態環境的壓力也在不斷擴大，生態環境保護問題日顯突出。

（一）垃圾數量不斷增加

隨著旅游需求的增加，隨之帶來的環境壓力也不容忽視，尤其部分游客嚴重缺乏環保意識，環衛工人剛剛清掃過的地方，沒過多久又垃圾成堆，垃圾種類多且難以分解；隨著漓江水位的下降，越來越多的居民在漓江畔舉行燒烤活動，而當他們盡興而歸后，河灘上通常會留下大量黑色燒烤痕跡，還有竹簽、一次性碗筷、果皮等燒烤垃圾，垃圾也從日常的1噸增加到了目前每日2噸多，漓江的生態環境有惡化的趨勢。另外，在漓江沿岸修建過度商業化飯店設施、碼頭修建過大的建筑物以及在一些景區建滑道等行為，都嚴重影響漓江景區的整體視覺效果，破壞了漓江生態環境的整體性。

（二）水污染問題加劇

桂林至陽朔的“黃金水道”航段，每年客船通過量達10萬多艘次，游客量達300萬人次，蓬勃的旅游業在無形中給漓江水域的清潔造成了巨大的壓力。在落后的漓江防污制度下，游船殘油、含油污水排污未受到有效控制，殘油、含油污水的排放污染大大超過漓江的自凈能力。除此之外，還有不經處理的大量垃圾、泥沙、餐飲油污、農藥、化肥、有毒化學藥品等被沖進漓江，加上漓江沿岸居民、游客隨意向漓江水域扔棄食品袋、果皮、舊衣物等日常生活垃圾，導致水的含氧量減少，水污染問題日益嚴重。

（三）枯水期水資源嚴重匱乏

漓江流域受降水影響會出現豐水期洪澇、枯水期缺水現象。在桂林，3月至8月為雨季，9月至第二年2月為旱季，其中，5月和6月漓江徑流量占全年徑流量的40%，枯水期占全年徑流量的20%，1月為水資源短缺最嚴重時期，僅占全年徑流量的2%。據統計，多年來最小瞬時流量平均值為13m3/s，枯水期最小流量為3.8m3/s。若在枯水期為滿足游客需要進行截流，而城市生活和工業用水不變，則可能出現“工程性缺水”“生活性缺水”導致的斷航、斷流現象。

（四）大氣污染日益嚴重

2004年桂林在全國空氣質量排名中居第7名，而到2012年排名卻降至第41位，大氣污染不斷加劇。桂林市區主要空氣污染物為懸浮顆粒，其年日均值超過國家一級質量標準年日均值的0.05倍，SO2、NO2、CO次之［6］。造成這種現象發生的原因主要是一些工業鍋爐隨意排放污染煙塵，居民生活用煤品質不高，含硫量高。另外，隨著居民生活水平的提高，截至2013年，桂林擁有民用汽車超過30萬輛，比上年增長19.5%，其中私人擁有汽車26萬輛以上［7］。隨著個人、家庭用車的增加，尾氣排放量呈遞增趨勢，從而導致大氣環境污染加重。

（五）景區生態環境保護與居民開發資源發展經濟的行為矛盾加劇

漓江風景區內農業人口居多，漓江沿岸的山水是當地祖祖輩輩賴以生存的基礎，捕魚、挖沙、開墾種植、畜牧散養等方式是當地居民的主要收入來源。由于居民缺乏環保意識，著眼于眼前利益，導致漓江景區的生態環境不斷惡化。另外，政府從漓江風景區生態旅游的可持續發展的角度出發，制定了一系列嚴格的法律法規政策，嚴格執行環保措施，這在一定程度上暫時減緩了當地居民收入提高水平的提高。由于立場不同，溝通不暢，當地居民在政策和景區的雙重壓力下，難以和景區達成統一的意見，因而導致景區與居民矛盾加劇。

三、漓江風景區旅游生態補償實踐主要做法和問題

漓江是桂林喀斯特巖溶風貌的典型代表，要想保護好桂林山水風光就必須保護好漓江。為此，廣西壯族自治區人民政府、自治區人大常委會、桂林市人民政府共同頒布了《廣西壯族自治區漓江流域生態環境保護條例》（簡稱《漓江保護條例》），并于2012年1月1日頒布施行。為了改善漓江流域生態環境，實現桂林旅游可持續發展，政府部門不得不從法律政策上限制漓江沿岸鄉鎮及居民生產、生活相關活動，“靠山不能吃山，靠水不能吃水”。《漓江保護條例》施行前，漓江生態補償沒有對經濟發展限制實行補償，僅是對生態林項目進行補償，因而當地居民參與漓江生態文明建設的積極性和自覺性不高。對此，在《漓江保護條例》中特別針對當地居民啟動了生態補償機制，首次設立漓江流域生態環境保護專項資金，實行政府領導、各部門協作、社會參與的管理體制。

近年來，漓江流域頻繁遭受水旱災害，除了自然因素外，漓江源頭水源涵養能力削弱，蓄水功能遭受人為破壞是主要原因。天下漓江，源自興安。為有效保護漓江源生態平衡，興安縣加大力度提高森林覆蓋率，劃定漓江源區域為100萬畝，森林為國家生態公益林區，總計投入7500萬元進行建設［8］，該林區在全縣森林總面積中占49%。完成漓江源區造林11萬畝，退耕還林4萬畝左右。雖然實行了生態公益林補償，但是由于國家取消了興安縣天然闊葉林采伐指標，對國家級生態公益林中的商品林制定了嚴格的采伐標準，并且國家生態補償標準過低，僅按每畝4.5元的補償標準補償給當地百姓。另外，流經陽朔的“黃金河段”是漓江風貌的集中河段，沿岸居民在保護漓江生態環境方面作了很大犧牲，為照顧沿岸居民的利益，政府把國家生態補償財政轉移支付基金主要用于“漓江保護”工程，注重“民生事業”“三農項目”建設。截至目前，陽朔縣累計投入1.4億元用于漓江沿岸扶貧行動，扶持漓江沿岸特色種養和人飲、水利、電網改造、衛生建設等項目［9］。投入1.8億元建設漓江沿岸居民旅游富民工程，每年將280萬元用于漓江沿岸農業專項發展基金，政府引導群眾積極調整和優化沿岸農業產業結構，同時，加強漓江沿岸新農村建設。

盡管目前政府在漓江風景區實施生態補償機制上取得了一定成績，生態環境保護工作在穩定進行中，但是漓江生態補償還不夠完善，它的價值沒有得到最大發揮，過度依賴財政支出、補償主體與客體不夠明確、社會參與不足、生態補償法律政策不夠完善、補償資金來源單一等問題有待進一步解決，因此，急需構建一套相對完善的漓江風景區旅游生態補償機制。

四、進一步完善漓江風景區生態補償機制的對策建議

（一）宏觀層面對策

生態補償是解決旅游環境問題的重要舉措，但實施的過程是富有挑戰性的。生態補償機制牽涉的利益相關者眾多，需要在眾多利益相關者的博弈中取得均衡。漓江風景區是桂林旅游業的典型品牌，生態資源的不可再生性及自身恢復能力弱的特點，決定了必須構建政府、市場、社會三者結合的生態補償機制，以實現漓江風景區的旅游可持續發展。

1.加大生態旅游脫貧的政策扶持力度。

在國家政策支持下初步遏制了東西部發展差距擴大的趨勢，中西部地區的經濟發展取得了良好的效果。但是在推進中西部、重點生態區和貧困區的生態旅游建設上，仍須加大生態旅游脫貧的政策扶持力度，以點帶面促進生態補償工作的開展，把生態補償納入“十三五”規劃，加強政策指導，逐步加大生態旅游脫貧政策的扶持力度，實現旅游目的地經濟發展、生態恢復和民生改善的多贏。必須嚴格按照《廣西壯族自治區漓江流域生態環境保護條例》開展環保工作，對漓江風景區旅游生態補償機制的建立，提供政策指導和支持，針對生態旅游扶貧工作制定一套相對詳細完善的旅游惠民政策。桂林市人民政府應該提高對漓江生態補償機制研究的重視程度以及加大政府政策的扶持力度，積極構建并實施漓江生態補償機制，借鑒國內外成功運用生態補償機制地區的經驗，結合漓江風景區生態環境實際問題，深化改革，逐步加大生態旅游脫貧的政策扶持力度。

2.積極完善市場化生態補償模式。

目前，中國的生態補償機制主要是以政府為主導的補償模式。通過實踐表明，該模式存在種種弊端，因為依靠行政權力干預的生態補償，存在補償形式單一，過度依賴財政支出、補償力度不足等問題。理想的生態補償模式應是以政府為主體，積極引導社會組織、企業、個人參與生態保護與發展建設的市場化生態旅游補償模式。該模式根據不同的補償主體采取不同的補償方式，是與政府補償模式（有形的手段）相對應的一種無形的補償手段。通過市場調節將桂林生態旅游資源市場化，形成一個開放的生產要素市場，把生態資源資本化，通過價格的表現形式來表示它們的稀缺情況，這種“看得到，摸得著”的表現形式有利于市場化交易的建立，環境資源使（取）用權、碳匯交易等市場化生態補償模式的形成，允許合法的排放污染物或者使用水資源的權利像商品一樣進行等價交換，并以發放許可證的形式允許其參與市場競爭。積極探索并完善市場化生態旅游補償模式有必要在漓江風景區域內建立垃圾污染、水污染等污染物排放指標有償分配機制，利用市場規律，實現生態環境保護者和獲益者之間科學合理的生態補償。

3.完善旅游生態補償機制技術支撐。

目前，生態補償機制的建設工作取得了初步成效，但因牽扯著多方面的利益關系，作為一項復雜的系統工程，其實施難度可想而知。在實踐工作中尚存在生態環境監測評估體系、生態服務價值評估體系、生態補償標準體系建設滯后的問題，缺乏統一、權威的指標體系和檢測方法等問題也亟待解決。另外，有關部門對生態系統服務價值測算、生態補償標準等問題尚未取得共識。對此，桂林市人民政府要加快建立漓江風景區生態補償標準體系，因地制宜，具體分析景區特點，完善測算方法，制定出科學有效的生態補償標準，并不斷加大補償力度。還要關注漓江風景區生態補償效益評估機制的建立，加快生態補償相關統計信息發布系統的建設，做好自然資源和生態環境價值的定量評價方法研究工作，完善生態服務評估機構。此外，還需要完善漓江風景區重點生態功能區和自動化監測網絡建設，加強檢測能力建設，制定和完善自然資源和生態環境監測指標體系，及時提供動態監測和評價信息。積極開發研制用于漓江風景區生態建設新型技術、新能源利用技術和生態環境保護新技術等，為漓江風景區旅游生態補償機制提供技術支撐。

4.加強生態旅游保護和生態旅游補償的立法工作。

我國是一個法治國家，遵循依法治國原則，生態建設工作一直被放在國家的突出位置。為了指導各地區環境保護工作的實施，國家制定了一套相對完整的法律法規體系。而生態補償機制的實施工作在我國尚處于探索階段，沒有專門的法律作保障，主要依靠多部法律的共同制約，缺乏權威性和約束性，導致有法不依、執法不嚴的現象存在。當前，加強生態旅游保護和生態補償機制的立法工作，是推行生態補償工作的重點內容。建立健全生態補償的長效機制一方面需要國家抓緊修改制定《關于建立健全生態補償機制的若干意見》《生態補償條例》，加快完善生態補償機制的整體思路和政策措施，爭取早日把生態補償機制帶向法制化道路。另一方面，桂林市人民政府應根據本區域實際生態旅游發展現狀加快制定相應的生態補償實施條例，進一步細化和落實國家的政策法規，為漓江風景區旅游生態補償機制的運行提供法律依據，不斷推進生態補償建設機制的法制化和制度化。

（二）微觀層面制度設計

1.確定補償主客體。

要構建與實施漓江風景區旅游生態補償機制首先要明確補償主體與客體，在以“誰受益誰補償，誰損害誰賠償，誰開發誰保護”的基本原則下不難確定在漓江風景區旅游生態補償機制中，補償主體即指為了最大限度獲得經濟效益而對旅游生態環境進行不合理開發者以及生態環境受益者，所以國家、社會組織、相關企業、旅游行業、公眾等都會是補償主體，而各個補償主體所占的補償比重要視具體情況進行具體分析而定。同理，補償客體即指創造出生態旅游資源外部經濟效益的生態環境保護者、貢獻者以及為保護生態環境利益受損者，另外，由于自然生態環境不光要滿足當代人的發展需求，還要滿足后代人的發展需要，所以后代人也屬于被補償對象。當然除了對“人”的補償，旅游目的地的生態環境同樣是補償客體，即對“物”的補償，由此形成了“人—人”、“人—物”兩種補償關系［10］。

2.明確補償范圍。

桂林漓江保護區的自然生態環境和人文環境均屬于公共物品，具有外部性。當旅游生態環境開發者以保護為前提對生態環境進行旅游開發而使其他相關者獲得經濟效益時，就會帶來正的外部性經濟。而當開發者只為追求眼前利益不惜以損害生態環境為代價進行旅游開發致使其他利益相關者遭受經濟損失時，就會帶來負的外部性經濟，由此在旅游生態環境開發過程中，生態補償范圍既包括對保護性開發而產生外部經濟的做法實行激勵型補償，也包括對破壞性開發而產生外部不經濟的行為的懲罰型補償。另外，從補償客體上看，生態補償機制既體現了對人的補償，也體現了對旅游目的地的生態環境的補償。所以生態保護區旅游生態補償范圍既包括對生態環境保護者或與旅游活動相關的利益受損者的補償，還應包括從環境資源價值理論的角度出發對產生經濟、社會、環境效益的生態環境資源補償，把漓江沿岸防護林、觀賞林等林業資源劃入補償范圍。

3.規范補償標準。

由于生態補償機制的構建實施牽涉面廣，涉及多個利益部門，因此，生態補償標準的制定不是簡單的加減法，而是要在精確的數據基礎上聯合多個政府相關部門，以環保部門為主導，林業部門、土地資源部門、衛生部門、農業部門等從旁協助制定，運用科學的手段開展工作，科學制定價值評價體系。要對研究對象展開嚴密調查，實地考察了解旅游生態保護區的價值功能，綜合運用機會成本法、收益損失法、效果評價法、恢復成本法等方法，對自然保護區的投入成本與產出效益進行精確計算，從定性分析評價向定量分析評價轉變，為構建漓江自然保護區生態補償機制提供實質性的價值依據，運用保護成本與價值損耗來確定補償標準［11］。

4.采用多種補償方式。

2013年4月23日在第十二屆全國人大常務委員會上《國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告》指出我國目前生態補償機制建設工作存在的問題之一就是補償方式單一，單純依靠政府資金補助。因此為解決該問題應有針對性的實施補償，根據漓江風景區實際問題大致可以確定的補償方式主要有：第一，政策補償。是指國家發揮宏觀調控的手段——行政手段，制定優惠的生態環境保護產業政策、信貸政策、綠色能源開發政策、土地產權政策、水利投資樞紐政策等，對生態環境保護者和貢獻者給予政策優待，為其提供一個和諧穩定的發展環境，從而提高補償對象的主動性和積極性。第二，產業扶持。加大對桂林市的產業扶持力度，除了著重旅游產業的經濟發展，還要兼顧桂林市農業、漁業、林業、技術產業的扶持發展，努力爭取旅游、土地管理、環境保護、林業、財政等部門的支持［12］，以便協調好旅游目的地保護與發展的矛盾，通過產業扶持的補償方式鼓勵相關企業堅持實行生態環境保護政策。第三，技術補償。對桂林漓江生態保護區以免費或者特惠的方式提供用于生態保護項目的技術，應投入建設鎮、村級污水處理站，推廣集中型沼氣技術工程等新型技術，以此提高被補償區域的環?？萍己?。第四，資金補償。為補償對象提供資金補助是最直接有效的補償方式，具體方式還包括中央財政轉移支付、公益基金、社會捐贈、優惠貸款、地方政府和企事業單位投入、稅收優惠、加速折舊等，以有利于擴大當地補償資金來源，減少當地政府的財政壓力。第五，就業培訓。由主要依賴政府安置就業向政府引導、市場主導就業的模式轉變的補償方式。

5.擴大補償資金來源。

目前，生態補償機制的補償基金在中國主要依靠中央財政的轉移支付，其次是地方政府投資和社會投資，而除了生態補償主體，其他相關主體顯然未能履行其義務與責任。因此，補償基金籌集體系應由政府主導，社會組織、基金會、企事業單位以及生態環境受益者和破壞者組成。具體的資金補償形式主要有：國家特殊補償、財政轉移支付、稅收減免、優惠貸款和發放補貼、漓江生態補償專項基金等?；凇罢l開發誰保護、誰受益誰補償，誰破壞誰賠償”的基本原則，依據國家相關規定及補償標準由政府、當地群眾和旅游開發商來共同協商確定合理的生態補償比重和金額，遵循公平、公正的原則按照比重合理分配給政府、社會、個人，以此擺脫單純依靠政府財政轉移支付的尷尬局面。

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責任編輯陸瑩

中圖分類號：D63-31

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494（2016）02-0113-06

收稿日期：2015-12-25

基金項目：廣西哲學社會科學基金項目《廣西旅游經濟發展與生態環境的耦合關系研究》（13FGL017）；廣西教育廳科研項目《生態文明背景下廣西旅游與生態環境協調發展軌跡及模式研究》（YB2014359）。

作者簡介：唐峰陵，男，梧州學院經濟管理學院副教授，主要從事生態旅游研究；