區域差異對民政基本公共服務均等化的影響研究
——基于省際數據的實證分析

□ 常忠哲，丁文廣（.甘肅農業大學，甘肅蘭州730070；.蘭州大學，甘肅蘭州730000）

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區域差異對民政基本公共服務均等化的影響研究
——基于省際數據的實證分析

□ 常忠哲1，丁文廣2
（1.甘肅農業大學，甘肅蘭州730070；2.蘭州大學，甘肅蘭州730000）

摘要：從各地區的人口、社會經濟、居民收支、資金投入和人員機構投入五個方面出發可構建民政基本公共服務評價指標體系，通過對這些指標體系的數據分析，可以對各地區的民政基本公共服務水平做出大致判斷。數據分析表明：影響各地區民政基本公共服務水平有四個主要因子；各地區的民政基本公共服務水平呈現出不均衡的態勢；財政供給能力制約著一個地區的民政基本公共服務水平；民間組織和社會福利機構建設對提高民政基本公共服務水平的作用不容忽視。為實現各地區民政服務的均等化，建議從理念、政策、財力和制度設計等方面采取措施，逐步解決。

關鍵詞：區域差異；民政；基本公共服務；均等化；實證分析

丁文廣，男，蘭州大學西部環境教育部重點實驗室教授、博士生導師，研究方向為氣候變化應對、農村社區綜合發展。

民政服務涵蓋社會救助、社會福利、優撫安置、社區服務、減災救災、公益慈善、老齡事業、婚姻登記、區劃地名管理、社會組織管理及殯葬管理等事務，這些服務大都和公民的日常生活息息相關，是事關國計民生的重要制度安排。但是，由于我國經濟社會發展中還存在著諸如區域發展不平衡、城鄉發展不平衡、收入差距較大等問題，民政服務也呈現出“總體水平偏低、發展不平衡、效率低”的特點［1］。本文從各地區的人口、社會經濟、居民收支、資金投入和人員機構投入五個方面構建民政基本公共服務評價指標體系，通過對指標數據的統計分析對各地區的民政基本公共服務水平做出評價，指出民政服務均等化存在的問題，并提出合理化的政策建議。

一、民政服務均等化研究綜述

目前，國內關于民政服務均等化的研究不是很多，但民政服務是公共服務或社會服務的重要組成部分，通過諸位專家學者對公共服務或社會服務均等化的研究，可以對民政服務均等化的研究提供有益的啟示。他們的研究主要集中在以下幾個方面：

李敏納等研究了我國社會性公共服務的區域差異，她通過對全國各省市的數據進行實證分析發現：中國社會性公共服務區域差異與經濟發展區域差異有一定的耦合性，社會性公共服務區域差異受區域經濟差異、人口向經濟發達地區遷移和社會性公共服務發展的滯后性等因素的綜合影響（2009）［2］。林閩鋼對我國社會服務管理體制和機制進行了研究并針對存在的問題提出了政策建議：健全政府為主導的多中心社會服務供給模式；實現社區服務的復合生產及其管理再造；大力推進政府購買社會服務；建立多元參與的社會服務機制；推進社會服務的標準化和專業化（2013）［3］。趙孟營認為民政社會服務的根本目標就是促進社會公平，具體目標有兩個方面：一是維護全體公民的生命尊嚴和政治尊嚴，二是培育弱勢群體的公民社會資本。據此他還對“中國特色民政服務體系建設”提出了政策建議：要建立全國性的現代民政社會服務制度；設計全國范圍共同但有區別的民政社會服務行動綱領；民政部要出臺中國特色的民政社會服務標準（2011）［4］。李璐以北京市民政局提出的“大民政”為例，闡釋了民政服務社會化的路徑。她從北京市的實踐中總結了民政服務社會化的內涵，并從“大民政”所體現的價值理念、制度模式和政治意蘊等方面論述了“大民政”的實踐意義，指出：“‘大民政’是民政工作向現代民政轉變的有益探索”（2012）［5］。張開云和張興杰認為，公共服務非均等有其深刻的制度根源與路徑依賴性。推進公共服務均等化的思路應以民主政治制度變革創造有效的制度環境，以硬約束性法治制度安排為保障，以均等化體系建設為重點，以公共財政制度安排調整為支點，借助社會力量和市場力量，實現城鄉之間、地區之間、不同社會群體之間均等地享有應有的公共服務［6］。

上述學者的研究主要是從社會服務或公共服務均等化的角度展開的，且偏向于理論研究，而有關民政服務均等化的實證研究尚不多見。本研究以各地區的數據為基礎，通過構建民政基本公共服務評價指標體系，對各地區的民政基本公共服務水平進行評價，得出各地區民政服務均等化的現狀，并針對存在的問題提出相應的對策，力圖通過實證分析來完善民政服務均等化的研究。

二、區域差異影響民政服務均等化的實證分析

（一）主成分分析原理及過程

主成分分析是一種把具有一定相關性的初始變量重新組合成一組不相關的指標，通常所作的處理就是數學上的線性組合［7］。它可以對數據實現降維，從而簡化問題，透視事物的本質。主成分分析的原理如下：

假設一個樣本資料，有n個樣品，p個變量（X1X2…Xp），n個樣品的原始數據矩陣可表示為：

主成分分析就是將p個觀測變量綜合成為p個新的變量（綜合變量），它的基本形式如下：

主成分分析的主要步驟包括：根據研究問題選取指標與數據；進行指標數據標準化；進行指標之間的相關性判定；計算主成分的貢獻率和累計貢獻率，確定主成分個數；計算主成分與標準化樣本的因子載荷矩陣，確定主成分表達式；計算綜合主成分值，最后進行評價與研究［8］。

（二）綜合評價模型的建立

1.指標體系構建。本研究從各地區的人口、社會經濟、居民收支、資金投入和人員機構投入五個方面出發，依據指標選取的代表性、科學性、易得性三大原則，挑選了20個二級指標構成民政基本服務水平評價指標體系。本研究采用的是中國內地31個省（區、市）2013年的統計數據，數據來源于《中國統計年鑒》（2014年）和《中國民政統計年鑒》（2012-2014年），所用統計分析軟件為SPSS19.0。

表1　民政基本公共服務水平評價指標體系

KMO統計量是用于比較變量間相關系數的指標，其值越接近于1，意味著變量間的相關性越強，原有變量越適合做主成分分析［9］。通過運用SPSS對數據進行分析，得到KMO統計量為81.3%，Bartlett球形度檢驗的結果也很顯著，這都表明所選數據適合進行主成分分析。

2.模型的總方差分解。表3是SPSS提取的各主成分的初始特征值及相應的方差貢獻率。從該表可以看出，前四個主成分的累積方差貢獻率達到91.131%，大于85%的一般性要求，而且它們的特征根大于1，故提取四個主成分是恰當的。

3.主成分影響因子提取及命名。表4為旋轉前后的因子載荷矩陣表。從旋轉后的因子載荷矩陣中，根據各個指標在主成分中所占比重可以看出對各主成分有較大影響的指標。其中，X3（人均GDP）、X6（第三產業比重）、X9（城鎮居民人均可支配收入）、X10（農村居民人均純收入）、X11（城鎮居民人均消費支出）、X12（農村居民人均消費支出）、X2（大專以上學歷人口占比）、X16（千人衛技人員數）、X17（百萬人社工助工師數）、X8（千人社會服務業增加值）、X15（平均低保標準）在第一主成分的載荷較大，根據各指標代表的含義，可將第一主成分命名為社會服務業發展-居民收支水平主成分；X1（非農人口比重）、X5（地方財政自給率）、X7（貧困發生率）、X20（民非和基金會占社會組織比重）在第二主成分上的載荷較大，可將其命名為經濟發展-民間組織培育主成分；X4（地方財政支出）、X13（社會捐贈額）、X14（社會福利支出）在第三個主成分上的載荷較大，可將其命名為福利慈善事業投入主成分；X18（萬人社會服務床位數）、X19（千老年人養老床位數）在第四個主成分上的載荷較大，可將其命名為機構投入主成分。

表2　KMO和Bartlett球形度檢驗

表3　主成分方差分解一覽表

4.評價模型構建。確定了四個主成分的意義后，可以用主成分得分系數矩陣表中的數據除以各主成分特征值的平方根得到四個主成分的特征向量，然后將特征向量與標準化后的數據相乘，即可得到主成分模型：

為了使分析結果更清晰，本文以各主成分特征值的方差貢獻率作為權重，加權計算各地區民政服務水平的總得分。根據表3中主成分特征根方差貢獻率的數值，可得主成分綜合評價模型：

5.各地區民政基本公共服務水平評價。表5是各主成分得分排名和加權計算后的綜合排名。綜合得分的意義：綜合得分大于0，表明該地區的民政服務水平高于全國平均水平，反之，則低于全國平均水平。從主成分分析的綜合排名結果（F排名）來看，排名基本符合實際情況，其中綜合得分大于0的省份有：北京、上海、江蘇、浙江、廣東、天津、山東、遼寧、福建和重慶，主要是東部沿海的經濟發達地區；而剩下的綜合得分小于0的省份除了河北和海南外，主要是中西部地區。如從各單項因子的得分來說，東部地區也普遍高于中西部地區，這反映了民政公共服務水平存在著顯著的區域差異和省際差異，距離基本公共服務均等化的要求尚有不小的距離。

表4　旋轉前后因子載荷矩陣

三、結論及政策建議

（一）主要結論

1.影響各地區民政公共服務水平的因素主要有四個方面：一是社會服務業發展與居民收支水平主成分，包括人均GDP、第三產業比重、城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入、城鎮居民人均消費支出、農村居民人均消費支出、大專以上學歷人口占比、每千人中衛技人員數、每百萬人中社工助工師數、每千人社會服務業增加值、平均低保標準；二是經濟發展與社會組織發育度主成分，包括城鎮化水平、地方財政自給率、貧困發生率、民非組織和基金會占社會組織比重；三是財政供給與福利慈善投入主成分，包括每地方財政支出、社會捐贈額、社會福利支出；四是機構投入主成分，包括每萬人社會服務床位數和每千位老年人養老床位數兩個主要指標。

表5　各主成分得分及綜合排名

2.民政公共服務水平呈現出區域發展不均衡的態勢。東部發達地區享有較高的民政公共服務水平，而中西部大多數地區的民政公共服務水平低于全國平均水平。造成目前這種狀況的原因，一方面是由于東、中、西部經濟發展不平衡，另一方面，也與長期以來的經濟與社會發展不協調有關。這就導致了民政等基本公共服務的投入不足，進而造成中西部地區民政公共服務水平滯后的局面。

3.財政供給能力制約著一個地區的民政公共服務水平。通過社會服務綜合指數和地方財政自給率兩個指標的相關分析，發現二者的相關性高達0.829。這表明，一個地方的民政服務水平深受財政供給能力的制約。我國地區之間經濟社會發展不平衡，而現行的財稅管理體制將預算分配與當地的稅收收入相掛鉤，這就削弱了財政在彌合地區差距所起的作用，出現了地方政府事權和財權不相匹配的局面。這對于經濟基礎本就薄弱的中西部地區而言，地方政府往往在發展經濟和改善民生之間限于兩難境地。此外，我國目前的財政轉移支付制度尚不完善。例如，專項轉移支付所占比重過大，一般性轉移支付比重較小，缺乏靈活性；有的專項資金需要有配套資金，無形中加重了貧困地區政府的財政負擔。這都限制了地方政府的積極性和創造性的發揮，不利于民政服務水平的提高。

4.民間組織和社會福利機構對提高民政公共服務水平的作用不容忽視。從數據分析的結果來看，民間組織和基金會占社會組織比重這個指標對經濟發展-民間組織培育主成分的貢獻達到0.786，而萬人社會服務床位數和千老年人養老床位數兩個指標對機構服務因子的貢獻分別為0.912和0.898，這反映了民間組織和社會福利機構發展對一個地區民政公共服務水平產生的影響。民間組織在我國主要包括社會團體、民辦非企業單位、基金會等類型，它們的服務遍及環境保護、災害救助、困難群體教育、殘障服務、艾滋病防治、養老、社區服務等領域，彌補了政府在相關領域服務中存在的不足，有力地促進了公益事業的發展。而社會福利機構針對的主要是孤老殘流（流浪人口）等社會弱勢群體，它們雖然只為部分社會成員提供服務，但是關系著整個社會的和諧和文明程度［12］。

（二）政策建議

針對以上影響各地區民政公共服務水平的因素，筆者建議應從理念、政策、財力和制度設計等方面采取措施，逐步解決地區間民政公共服務存在的差距，早日實現民政公共服務均等化的目標。

1.以公平理念指導民政實踐，努力實現民政服務均等化。公平是社會政策的靈魂，民政服務作為社會保障的重要組成部分，事關社會的底線公平，必須將公平理念貫穿到民政服務的全過程，力爭實現政策的起點公平、過程公平和結果公平。第一，起點公平。政策的制定要廣泛征求社會尤其是受眾的意見，集思廣益、科學民主決策，使政策符合受眾的需求。第二，過程公平。政策的執行必須有法可依、有章可循，做到程序公正合法、公開透明。第三，結果公平。政策的執行結果要向社會公示，接受社會的監督，并建立暢通的反饋渠道，使任何人都能對執行結果提出意見。

2.通過政策杠桿，縮小區域、城鄉和群體發展差距。要按照“五個統籌”的要求，繼續縮小區域差距、城鄉差距和貧富差距，切實提高中西部地區經濟社會發展水平。第一，要積極落實好黨中央、國務院“實現基本公共服務均等化”的相關決策部署。加大對中西部和農村地區的扶持力度，從政策、資金、人才等各方面給予傾斜，提高其民政服務供給能力。各地區也要發揮能動性和創造性，根據自身的實際情況和群眾需求，加強民政服務創新，提高民政服務的針對性和有效性，使民政服務能更好地滿足群眾的現實需求。第二，以農業現代化和新型城鎮化建設為契機，統籌城鄉經濟和社會發展，努力實現城鄉共同發展、城鄉居民共同富裕。第三，各級政府要認真落實國家制定的扶貧政策，以精準扶貧為切入點，尋找扶貧與民政服務的結合點，整合扶貧與民政部門的資源，提高政策的指向性，使弱勢群體獲得更多扶持，早日擺脫貧困。

3.加強財稅體制改革，努力實現財政均等化。第一，準確劃分中央與地方事權和財權，使各級政府的財權與事權相匹配。根據公共產品理論，民政服務屬于典型的公共產品，中央政府應承擔主要責任，同時可以根據各地區的實際，加大對中西部地區的傾斜力度，保障欠發達地區的民政服務供給能力。第二，加大對民政資金的審計監管力度，保障專款專用，使民政資金真正起到扶弱濟困的作用。同時還要取消民政資金對配套資金的要求，減輕貧困地區的財政負擔。第三，整合民政救濟資金和扶貧開發資金，將發展經濟與保障民生、短期利益與長遠利益結合起來，改變單純依賴民政救濟而出現的“養懶漢”現象和扶而不救造成的越扶越貧的窘境。

4.加強制度設計，建立多元化的民政服務供給機制。民政部門要堅持民政公共服務供給社會化、多元化的方向，轉變思維、積極發動社會力量參與民政服務供給。民政工作涉及面廣，事關百姓的切身利益，人財物資源需求量大，不僅要依靠各級政府部門的財政支持，而且要充分利用社會和市場的資源，通過合理的制度設計，提高社會和市場主體參與民政服務的積極性。以社會組織的發展為例，可以通過放寬對民間公益組織的準入門檻、政府向社會組織購買服務等制度建設，鼓勵社會組織參與民政服務供給。當前，中央財政支持社會組織實施的發展項目的成功實踐表明，社會組織完全能夠成為民政部門的輔助力量，一些民政部門無暇關注的領域，如民工服務、殘障兒童救助和災后兒童心理輔導等領域，社會組織都表現出了較強的服務能力，一定程度上彌補了政府在相關服務中存在的不足，促進了各地區民政公共服務水平的提高和民政服務均等化的實現。

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責任編輯李建良

中圖分類號：C93

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494（2016）02-0063-07

收稿日期：2015-12-20

基金項目：民政部重點課題委托研究項目《區域差別對民政政策創制的影響》（MZ-2015-QY）的階段性成果之一。

作者簡介：常忠哲，男，甘肅農業大學人文學院碩士研究生，研究方向為社會保障均等化；